趙國(guó)鴻：一“委”當(dāng)關(guān)，萬(wàn)夫莫開——經(jīng)濟(jì)行政管理體制改革之困

　　根據(jù)今年兩會(huì)通過(guò)的國(guó)務(wù)院組成部門改革方案，近日第一批46個(gè)部委的三定方案已陸續(xù)獲批。從已公布的三定方案來(lái)看，各部門的主要職責(zé)、內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)和人員編制都做了完善調(diào)整，行政體制改革又往前推進(jìn)了一步。但是，改革尚未成功，行政體制改革和政府職能調(diào)整還遠(yuǎn)沒(méi)有到位，同志還須努力。當(dāng)前影響行政體制改革進(jìn)程的一個(gè)主要因素是改革職能配置的錯(cuò)位和部門自身利益的干擾。政府職能轉(zhuǎn)變是行政體制改革的核心，也是建立完善的社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的重點(diǎn)。要完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)制度，進(jìn)一步推進(jìn)行政管理體制改革，把中央提出的“繼續(xù)解放思想，堅(jiān)持改革開放”落到實(shí)處，必須踐行科學(xué)發(fā)展觀和科學(xué)改革觀，從行政體制改革的初始點(diǎn)即目前負(fù)責(zé)設(shè)計(jì)體制改革方案的發(fā)改委自身改革起，否則一“委”當(dāng)關(guān)，萬(wàn)夫莫開。

　　有一個(gè)謎語(yǔ)，打一政府部委：既管宏觀，又管微觀；
既務(wù)實(shí)，又務(wù)虛；
既管國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)，又管對(duì)外貿(mào)易投資；
既管政府其他部委，又管地方政府；
既管改革別人，又管改革自己。答案就是國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)。位于北京西城區(qū)三里河的國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)前身為成立于1952年的國(guó)家計(jì)劃委員會(huì)， 1998年更名為國(guó)家發(fā)展計(jì)劃委員會(huì)，2003年改組為國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)。國(guó)家發(fā)改委歷來(lái)號(hào)稱小國(guó)務(wù)院，可謂政府中的政府，內(nèi)閣中的內(nèi)閣。其內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)眾多，職能全面，國(guó)務(wù)院其他部委幾乎都可以在發(fā)改委內(nèi)部找到相應(yīng)的司局甚至處室對(duì)口管理協(xié)調(diào)。成立50多年來(lái)，國(guó)家發(fā)改委在中國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展歷程中發(fā)揮了舉足輕重的作用和影響，這一系統(tǒng)嚴(yán)格的人員遴選培養(yǎng)制度、嚴(yán)謹(jǐn)規(guī)范的工作程序和科層制系統(tǒng)也為國(guó)家培養(yǎng)造就了一批優(yōu)秀的經(jīng)濟(jì)管理干部。

　　國(guó)家發(fā)改委身上集中體現(xiàn)出中國(guó)特色的宏觀經(jīng)濟(jì)社會(huì)管理模式，集中體現(xiàn)出行政體制改革已取得的成就和存在的問(wèn)題。今年兩會(huì)通過(guò)的部委改革方案中一項(xiàng)重要內(nèi)容是國(guó)家發(fā)改委剝離出了工業(yè)行業(yè)管理的有關(guān)職責(zé)，縮小了投資審核的范圍，下放部分規(guī)劃和產(chǎn)業(yè)政策管理的權(quán)力。近期批準(zhǔn)的國(guó)家發(fā)改委三定方案對(duì)此做了落實(shí)，這些調(diào)整反映出中央對(duì)國(guó)家發(fā)改委的定位是切實(shí)抓“大”放“小”，集中抓好宏觀調(diào)控。但是，這一改革還未全部到位，發(fā)改委的定位和職能設(shè)置仍舊存在的問(wèn)題對(duì)今天的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和改革在一些方面形成了障礙。不對(duì)發(fā)改委本身改起，其改革沒(méi)有落實(shí)到位，關(guān)鍵環(huán)節(jié)沒(méi)有改好，一“委”當(dāng)關(guān)，其他部門和方面的改革都將受到影響，行政體制改革難以功成。發(fā)改委對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和改革帶來(lái)的阻礙主要在以下方面。

　　首先，從政府職能設(shè)置上，體制改革職能屬于發(fā)改委。然而，由發(fā)改委自己設(shè)計(jì)牽涉到自身的改革方案，既不合理，也不可行，這在實(shí)踐中對(duì)行政體制改革制造了體制性障礙。例如，發(fā)改委三定方案中明確投資體制改革方案由國(guó)家發(fā)改委投資司牽頭，投資司本來(lái)就是投資體制改革的利益相關(guān)者，是改革的對(duì)象，政府職能調(diào)整后的三定方案中規(guī)定由它來(lái)設(shè)計(jì)體制改革方案，又怎么能保證合理、到位呢？機(jī)構(gòu)被設(shè)立后，客觀上存在著自身的利益，代表著利益相關(guān)者的利益，維護(hù)部門和個(gè)人的既得利益是自然的、可以理解的，但是在改革的制度安排中寄希望于機(jī)構(gòu)自廢武功難有可操作性。因此未來(lái)有必要在國(guó)務(wù)院或者全國(guó)人大下恢復(fù)設(shè)立體制改革辦公室，獨(dú)立設(shè)計(jì)改革方案，盡量割斷利益瓜葛。

　　其二，從根本上講，中國(guó)頑疾般的粗放增長(zhǎng)、周期性投資過(guò)熱要?dú)w咎于各級(jí)政府對(duì)經(jīng)濟(jì)的不恰當(dāng)參與和干預(yù)，發(fā)改委是各級(jí)政府干預(yù)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的主要渠道，無(wú)論是用價(jià)格、信貸管理還是投資審批手段。從這個(gè)角度講，發(fā)改委對(duì)于我國(guó)轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式造成了一定干擾。因此必須進(jìn)行配套改革，削弱其在發(fā)展經(jīng)濟(jì)和干預(yù)微觀經(jīng)濟(jì)主體方面的職能，減少各級(jí)政府對(duì)微觀經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的干預(yù)，注重宏觀管理和政策研究，加強(qiáng)公共服務(wù)和社會(huì)管理職能。

　　第三，發(fā)改委承載的目標(biāo)過(guò)多，職能間存在矛盾和沖突，影響職責(zé)的履行。從行政管理學(xué)角度講，一個(gè)部門擁有多個(gè)存在沖突的職能，承擔(dān)多重存在矛盾的目標(biāo)，左手搏右手，既影響了行政管理效率，又不利于實(shí)現(xiàn)初衷目標(biāo)，幾個(gè)目標(biāo)同時(shí)實(shí)現(xiàn)的概率幾為零。發(fā)改委職能眾多，一些職能與國(guó)務(wù)院其他部位存在沖突和交叉，但是由于部門權(quán)力維護(hù)和擴(kuò)張的本能，又不愿意將這些職能拱手相讓。剛實(shí)施的反壟斷法在確定執(zhí)法機(jī)構(gòu)時(shí)，由于發(fā)改委、商務(wù)部、工商總局三個(gè)相關(guān)部委的博弈，最后又形成了三龍治水、分散執(zhí)法的妥協(xié)格局，使人對(duì)反壟斷法的執(zhí)法效率和執(zhí)法成本擔(dān)憂。

　　再者，發(fā)改委的行政調(diào)控手段滯后于現(xiàn)實(shí)要求，行政審批程序、審批事項(xiàng)有待完善。中國(guó)國(guó)情復(fù)雜、市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)瞬息萬(wàn)變，僅想依靠發(fā)改委調(diào)控部門的幾百位干部在北京大院辦公樓里不出門就能運(yùn)籌帷幄、決勝千里是不現(xiàn)實(shí)的。近年用行政手段進(jìn)行宏觀調(diào)控的效果和產(chǎn)生的副作用已證明了這一點(diǎn)。國(guó)家發(fā)改委仍然在對(duì)一些多至數(shù)十上百億、少至數(shù)十萬(wàn)的項(xiàng)目進(jìn)行審批，事無(wú)巨細(xì)抓在手里，既無(wú)必要，又無(wú)法達(dá)到預(yù)想的管制目標(biāo)，還有攬權(quán)不放之嫌。國(guó)家發(fā)改委一些調(diào)控手段已不能適應(yīng)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和經(jīng)濟(jì)全球化的要求，有僵化落后之嫌。比如說(shuō)價(jià)格管理，大至糧食、石油、電力價(jià)格的制定、調(diào)整、規(guī)制，小至一個(gè)具體藥品價(jià)格的審批都由國(guó)家發(fā)改委負(fù)責(zé)，宏觀微觀一把抓，這既不利于市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的正常、有效運(yùn)行，也容易造成尋租和腐敗。下一步行政體制改革應(yīng)該順應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制建設(shè)和世界經(jīng)濟(jì)一體化的趨勢(shì)，盡量少以中國(guó)特色為借口拒絕部門自身權(quán)力結(jié)構(gòu)的改革。

　　第五，國(guó)家發(fā)改委集決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)于一體。發(fā)改委既設(shè)有體改司、規(guī)劃司等帶有決策性質(zhì)的司局，又設(shè)有投資司等帶有執(zhí)行權(quán)的司局，還有重大項(xiàng)目稽查辦等對(duì)固定資產(chǎn)投資和項(xiàng)目負(fù)有監(jiān)督權(quán)的部門，與行政體制改革要建立決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)相互獨(dú)立、相互制約、相互協(xié)調(diào)的權(quán)力結(jié)構(gòu)和運(yùn)行機(jī)制相違背。

　　最后，延伸出一個(gè)問(wèn)題，自中央到各省到市再到縣，從上到下各級(jí)政府都設(shè)有發(fā)展和改革委員會(huì)，如果說(shuō)中央層級(jí)的發(fā)改委肩負(fù)著宏觀調(diào)控的責(zé)任，那么省市縣一級(jí)就完全沒(méi)有必要設(shè)置從上到下對(duì)口的這種職能機(jī)構(gòu)。既增加了政府編制和財(cái)政負(fù)擔(dān)，又可能對(duì)微觀經(jīng)濟(jì)造成過(guò)多干預(yù)。為微觀經(jīng)濟(jì)主體創(chuàng)造寬松的運(yùn)營(yíng)環(huán)境，就能使中國(guó)經(jīng)濟(jì)真正充滿活力和彈性。

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