曹思源：地方政府瀕臨破產(chǎn)怎么辦

　　地方政府破產(chǎn)是指地方財政破產(chǎn)，并不等于政府職能破產(chǎn)。破產(chǎn)之災(zāi)，也許有助于逼出一個廉價政府。

　　地方政府債務(wù)纏身

　　“破產(chǎn)”一詞所表達的優(yōu)勝劣汰、相反相成的哲學(xué)寓意，國人是在最近三十年逐步體會出來的。先前不知破產(chǎn)為何物，后來視破產(chǎn)為洪水猛獸；
及至1986年12 月2日，共和國第一部企業(yè)破產(chǎn)法在一波三折的“議會辯論”中火爆登場，人們漸漸發(fā)現(xiàn)它還真有不可替代的積極作用，終于見怪不怪�，F(xiàn)如今，在七萬多家破產(chǎn)企業(yè)身旁，又冒出一個“地方政府財政破產(chǎn)”的問題。

　　其實，地方政府財政破產(chǎn)案例，國外多有。日本已有過884個地方政府宣告破產(chǎn)；
最近日本北海道北部的小鎮(zhèn)夕張（Yubari）政府宣布它計劃于2009年申請破產(chǎn)，因為該鎮(zhèn)政府負債630億日元已遠遠超過了它的還債能力，其年度財政收入只有45億日元。

　　根據(jù)日興花旗銀行（Nikko Citigroup）信貸分析師的計算，日本地方政府借款數(shù)額巨大，其未償還債務(wù)占日本國內(nèi)生產(chǎn)總值（GDP）的比例高達34%，而英國和德國在這方面的比例僅為5%，美國也只有13%。

　　美國紐約州政府曾多次瀕臨破產(chǎn)。目前金融風(fēng)暴之中，紐約州政府又到了破產(chǎn)邊緣。

　　美國加州南部的橘縣曾于1994年12月宣告破產(chǎn)。破產(chǎn)后縣政府改組，裁員12%，該縣17000名公務(wù)員被裁減2000余人；
然后不得不緊縮開支，壓縮了固定資產(chǎn)投資計劃和公共服務(wù)項目；
最后是由新的縣政府就新的還款協(xié)議與債權(quán)人進行談判，承諾以未來若干年內(nèi)的地方稅收償還債務(wù)。

　　考察美國地方政府破產(chǎn)案件，并非隔岸觀火。太平洋此岸亦有此火苗，只不過我們覺察較遲，但國內(nèi)媒體上也已有所反映。

　　據(jù)測算，2002年，全國2860個縣（市）中，預(yù)算赤字縣共計706個，占比達到25%；
而41040個鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的負債總額已達到1770多億元，平均每個鄉(xiāng)鎮(zhèn)負債430多萬元；
我國全部地方政府債務(wù)至少在1萬億元以上。

　　應(yīng)當(dāng)說，地方當(dāng)局在政府職能范圍內(nèi)、在還債能力限度內(nèi)的舉債是必要的，也是合理的。

　　譬如某市財政節(jié)余財力平均每年只有1億元，但城市基礎(chǔ)設(shè)施改造建設(shè)的整體工程需要投資10億元，才能一次性配套完工。其中城市道路下面必須預(yù)先埋設(shè)的給排水、供熱、供氣、通訊、電力管線等等系統(tǒng)工程，不可能分10年施工，每年挖一次路面。為此，該市政府一次舉債9億元投入城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，爾后九年中逐年償付債務(wù)及其利息；
同時因投資環(huán)境改善帶來社會經(jīng)濟效益還能享受稅收增加的成果，實乃一大善舉。

　　目前由財政部牽頭起草的有關(guān)加強地方債務(wù)管理的方案，對地方政府舉債的程序和范圍有嚴(yán)格的規(guī)定。

　　但是現(xiàn)在不少地方政府負債沉重的根本原因在于越出了政府職能范圍，發(fā)生了角色錯位，由市場經(jīng)濟的服務(wù)員，篡位充當(dāng)市場經(jīng)濟的運動員。有的直接介入競爭性領(lǐng)域投資謀利，投資失敗便承擔(dān)了大量本應(yīng)屬于市場承擔(dān)的風(fēng)險，落得負債累累；
有的不惜違規(guī)，以政府信譽作擔(dān)保為企業(yè)向銀行貸款提供方便，在市場風(fēng)云變幻中“賠了夫人又折兵”，結(jié)果損失慘重脫不了干系。山東某鄉(xiāng)鎮(zhèn)2000年財政收入1136萬元，而各種對外擔(dān)保借款就達1.2億元。還有一些基層政府部門一邊大肆舉債，一邊大吃大喝、鋪張浪費。每到年終，賓館酒店、施工供貨單位的老板就會拿著厚厚一沓“簽單”，前往政府各衙門去催債，浩浩蕩蕩、絡(luò)繹不絕、蔚為壯觀。

　　地方政府負債超過了自己的償付能力，還不起債怎么辦？

　　從邏輯上說，辦法有三個。

　　其一，賴債不還。

　　譬如說，政府搞開發(fā)，拖欠開發(fā)商的錢；
開發(fā)商就拖欠“包工頭”的錢、“包工頭”則拖欠農(nóng)民工的工資；
農(nóng)民工有的上吊、有的跳樓、有的找國務(wù)院總理。其中還真有一位重慶農(nóng)婦幸運地于2003年10月遇到在地方調(diào)研的溫家寶，反映自己丈夫的工資被拖欠。更多的民工則沒有那么幸運，有的走上了暴力討債的路子……地方政府賴債已成為威脅中國經(jīng)濟安全與社會穩(wěn)定的頭號潛在殺手。

　　其二，下級政府欠債由上級政府乃至中央政府還錢。

　　這是個大鍋飯的老辦法。地方政府比賽花錢、全國納稅人被迫埋單、中央財政集中承擔(dān)無限風(fēng)險的辦法，顯然也不是長治久安之道。

　　其三，最后只有一個合理的辦法，就是破產(chǎn)處理。

　　逼出一個廉價政府

　　俗話說：欠債還錢。還不起債怎么辦？——破產(chǎn)。

　　由于我國目前的破產(chǎn)法并不涵蓋政府機關(guān)，因此各級人民法院不可能在這方面執(zhí)法。地方政府財政瀕臨破產(chǎn)時的破產(chǎn)程序，作為一種變通辦法，性質(zhì)上屬于各方當(dāng)事人（債權(quán)人、債務(wù)人）在法院外的自愿調(diào)解協(xié)商程序。自愿調(diào)解協(xié)商的基礎(chǔ)，是有關(guān)當(dāng)事人對于破產(chǎn)程序的成敗利害關(guān)系的權(quán)衡。成，則各方當(dāng)事人的合法權(quán)益盡可能得以實現(xiàn)，社會經(jīng)濟秩序得以維持，政府信譽得到保護。破產(chǎn)事件雖然不幸，合理的破產(chǎn)處理程序卻能令人信服。

　　如果沒有破產(chǎn)程序或破產(chǎn)處理程序失敗，債權(quán)人可能一分錢也拿不回；
地方政府作為瀕臨破產(chǎn)、賴賬不還的債務(wù)人威信掃地，地方投資環(huán)境惡化、惡名遠播，當(dāng)?shù)厝嗣裎镔|(zhì)生活和精神文化的損失都將慘重?zé)o比。

　　按照各國破產(chǎn)法的共同原理，一個人破產(chǎn)了，其高消費要受到限制，高檔消費品（豪宅、汽車等）要拍賣用以還債，但生活必需品（諸如御寒的棉衣等）不能拍賣，破產(chǎn)程序不能剝奪破產(chǎn)債務(wù)人的生存資料。

　　同理，地方政府財政破產(chǎn)了，地方政府還要生存、工作下去。破產(chǎn)后的地方政府不僅要廉政，而且還必須廉價。除了警察處理緊急公務(wù)需要保留少量公車外，至少80%以上的公車應(yīng)當(dāng)拍賣抵債；
政府辦公當(dāng)然還需要辦公室，但若原先是花園式、賓館式的辦公樓，那毫無疑問要拍賣還債，可以去租用廉價的旅社或收購因有喬遷之喜而騰空的舊居民樓或舊廠房、舊校舍。這樣既不擾民，又能大幅節(jié)省辦公經(jīng)費，擠出錢來還債。破產(chǎn)之災(zāi)也許有助于逼出一個廉價政府。

　　問題是，如何按破產(chǎn)程序處理？

　　破產(chǎn)的具體程序

　　破產(chǎn)的含義并不復(fù)雜。債務(wù)人不能還債，客觀上便處于破產(chǎn)狀態(tài)。

　　這里的債務(wù)人，既包括商人，也包括非商人；
既包括自然人，也包括企業(yè)法人、事業(yè)法人、社團法人，也包括政府。凡是債務(wù)人還不起債，人們就可以說他實際上已經(jīng)陷于破產(chǎn)。對于諸多破產(chǎn)事件該如何處理，則要依破產(chǎn)法的立法狀況而論。

　　破產(chǎn)法在世界上源遠流長數(shù)千載，中國從1935年公布破產(chǎn)法算起，也有七八十年歷史了。古今中外的破產(chǎn)制度，細節(jié)上雖然千差萬別，但基本原理大同小異，形成了一套全球普適的破產(chǎn)程序。就破產(chǎn)法的適用范圍而言，絕大多數(shù)國家涵蓋所有債務(wù)人，少數(shù)國家在某一歷史階段上則只適用于商人或企業(yè)。

　　譬如說，1935年頒布的中華民國破產(chǎn)法適用于所有債務(wù)人，1949年10月1日之后，它僅僅在中國臺灣地區(qū)繼續(xù)有效。中國大陸1986年12月2 日誕生的企業(yè)破產(chǎn)法，適用于全民所有制企業(yè)；
后經(jīng)修改，自2007年6月1日起，企業(yè)破產(chǎn)法的適用范圍擴大到了所有的企業(yè)法人。

　　20世紀(jì)50年代中國大陸也有破產(chǎn)案件，那時沒有破產(chǎn)法，就是采取變通方式，按長期以來約定俗成的破產(chǎn)程序處理，各有關(guān)當(dāng)事人均能接受。

　　如今，我們又面臨一個新的變通需要。我國現(xiàn)行破產(chǎn)法并沒有涵蓋企業(yè)之外的債務(wù)人，更沒有制定“地方政府財政破產(chǎn)法”，而某些地方財政喪失償債能力的現(xiàn)實問題，卻已擺在面前。不承認不行，躲也躲不過去，賴也賴不掉，只能積極變通，按破產(chǎn)程序處理，并在逐步總結(jié)實踐經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，推動破產(chǎn)法的修改完善。

　　根據(jù)破產(chǎn)制度共同原理和我國現(xiàn)實情況，地方政府財政破產(chǎn)程序可以簡括為以下五項要點：

　　一、債務(wù)人（地方政府，下同）不能清償?shù)狡趥鶆?wù)，構(gòu)成客觀上的破產(chǎn)原因。

　　債務(wù)人一旦停止償付到期債務(wù)，即視為瀕臨破產(chǎn)；
債務(wù)人否認自身瀕臨破產(chǎn)的有效行為只能是及時清償?shù)狡趥鶆?wù)。

　　二、在出現(xiàn)破產(chǎn)原因的情況下，債務(wù)人、債權(quán)人均有權(quán)就債務(wù)人破產(chǎn)問題向當(dāng)?shù)厝嗣翊�表大會常�?wù)委員會提出報告，由該級人大常委會指定特別小組協(xié)調(diào)此項工作。

　　三、地方政府破產(chǎn)本身屬于地方財政破產(chǎn)，并不等于政府職能破產(chǎn)。任何地方不允許出現(xiàn)無政府狀態(tài)。地方政府是否需要以及如何進行改組、改選的問題，只能根據(jù)憲法、選舉法、政府組織法等處理。

　　四、鑒于破產(chǎn)案件的客觀基礎(chǔ)是債務(wù)人失去償債能力，因而地方政府破產(chǎn)后，破產(chǎn)債權(quán)人不可能得到100%的清償，破產(chǎn)程序旨在使債務(wù)人盡最大可能履行償債義務(wù)，最大限度地保護債權(quán)人、債務(wù)人的合法權(quán)益。

　　五、地方政府財政破產(chǎn)程序的主要環(huán)節(jié)是，債務(wù)人擬出還債協(xié)議草案（含拍賣資產(chǎn)并以一定年限內(nèi)的地方稅收收入用于償還債務(wù)等），經(jīng)債權(quán)人會議表決通過。在執(zhí)行還債協(xié)議之后，債務(wù)人未能清償?shù)膫鶆?wù)宣告豁免，債權(quán)債務(wù)關(guān)系及時了結(jié)。

　　中央與地方的財權(quán)事權(quán)要匹配

　　我國已經(jīng)實行分稅制，各級財政分灶吃飯，各級債務(wù)由本級財政償還，上級政府不替下級政府還債，也不能為下級政府的債務(wù)擔(dān)保。

　　應(yīng)當(dāng)說，各級財政各負其責(zé)的方向是對的，但要有一個邏輯前提，就是各級政府的財權(quán)與事權(quán)應(yīng)當(dāng)相匹配�，F(xiàn)在從全國來看，地方政府享有財權(quán)30%，而其承擔(dān)的各項事務(wù)則占70%。錢少事多，讓地方政府很為難。地方政府要過好自己的日子，不得不多頭抓錢：一是“跑部錢進”，向中央政府大搞公關(guān)要錢，這有違分稅制的初衷，同時也敗壞了中央某些部門的名聲；
二是變著法子提高地方稅費收入，激起民怨，威脅政局的穩(wěn)定，譬如壟斷土地交易，人為割裂城鄉(xiāng)房地產(chǎn)市場蓄意推高房地產(chǎn)價格就是當(dāng)今社會一大流弊；
其三便是超出償付能力十倍、百倍地負債。

　　若要釜底抽薪、根治弊端，亦需多管齊下。辦法之一，就是分稅制改革繼續(xù)往前走，對于中央和地方的財權(quán)、事權(quán)進行科學(xué)劃分。

　　人大應(yīng)安上“財政破產(chǎn)警報器”

　　任何破產(chǎn)案件都分前后兩個階段。破產(chǎn)事實（債務(wù)人失去償債能力，還不起債）發(fā)生在前；
承認破產(chǎn)，按破產(chǎn)程序清理債權(quán)債務(wù)在后。如果能設(shè)立一個破產(chǎn)預(yù)警裝置，在前一階段出現(xiàn)破產(chǎn)苗頭的時候就發(fā)出警報，采取對策，就可以減少破產(chǎn)事件。那么，警報器安在哪兒好？安在中央政府嗎？全國四萬多個鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、兩千多個縣級政府都靠中央政府拉警報肯定不行。據(jù)我看，這個警報器安在地方各級人民代表大會及其常務(wù)委員會，最合適。

　　地方各級人大本身就有監(jiān)督和審批本級政府財政的職責(zé)，只不過由于種種原因，這項職責(zé)過去履行得很不理想，今后要改進，尤其要加強對地方政府債務(wù)的監(jiān)督和管理。

　　冰凍三尺非一日之寒，一個地方政府債務(wù)超負荷以致瀕臨破產(chǎn)，并非一朝一夕形成的。張市長上任后發(fā)生的破產(chǎn)事件可能是其前任李市長欠下的巨額債務(wù)所致，上一屆市人大如果監(jiān)管到位，就可能及時發(fā)現(xiàn)、及時采取措施，防患于未然，至少能使責(zé)任比較明確，有利于總結(jié)經(jīng)驗教訓(xùn)，有利于選民下次選舉市長時心中有數(shù)。

　　生活之樹常青，理論是灰色的，轉(zhuǎn)型時代，立法往往落后于新形勢。有些地方政府財政瀕臨破產(chǎn)的現(xiàn)實既然已經(jīng)出現(xiàn)，中國就應(yīng)抓住時機，探索實施相關(guān)的破產(chǎn)程序，使法制建設(shè)和更多領(lǐng)域的改革再走一步。

　　（作者為北京思源兼并與破產(chǎn)咨詢事務(wù)所所長，來源：南方周末）

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