賀雪峰：農(nóng)民公共品需求偏好的表達(dá)問(wèn)題

　　取消農(nóng)業(yè)稅后，國(guó)家向農(nóng)村提供了大量的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付資金。但是國(guó)家向農(nóng)村轉(zhuǎn)移支付的財(cái)政資金，卻只有很少用到了農(nóng)村最稀缺、農(nóng)民最需要的地方，農(nóng)村公共品的供給仍然嚴(yán)重不足。為什么？除了國(guó)家財(cái)政轉(zhuǎn)移資金不足以外，還有一個(gè)更根本的原因就是，國(guó)家向農(nóng)村的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付沒(méi)有與農(nóng)民對(duì)公共品需求偏好的表達(dá)結(jié)合起來(lái)。國(guó)家給農(nóng)民提供的公共品往往是農(nóng)民不需要的，農(nóng)民需要的公共品，國(guó)家又沒(méi)有提供。

　　一

　　當(dāng)前國(guó)家向農(nóng)村的轉(zhuǎn)移支付大致有兩個(gè)渠道，一是條條，即自上而下的部門(mén)，二是直接給到農(nóng)民個(gè)人，比如各種補(bǔ)貼。這兩個(gè)渠道都不能有效地解決農(nóng)民所需要的公共品。

　　先說(shuō)條條的問(wèn)題。大量的中央轉(zhuǎn)移支付是自上而下，通過(guò)各級(jí)部門(mén)下達(dá)到基層的，形式是各部門(mén)掌握用于特定農(nóng)村公共品建設(shè)，比如道路、水利、電力、衛(wèi)生、村莊規(guī)劃、文化建設(shè)等等資金，由有關(guān)部門(mén)安排資金與項(xiàng)目，建設(shè)相關(guān)公共品，或者由鄉(xiāng)村組織向有關(guān)部門(mén)申請(qǐng)專(zhuān)項(xiàng)經(jīng)費(fèi)用于特定的公共品建設(shè)。這類(lèi)資金，無(wú)論是由部門(mén)直接建設(shè)項(xiàng)目，還是由鄉(xiāng)村組織申請(qǐng)建設(shè)項(xiàng)目，都是專(zhuān)款專(zhuān)用，是A項(xiàng)目的經(jīng)費(fèi)不能用于B項(xiàng)目。

　　若由部門(mén)直接投資，提供什么公共品自然是由部門(mén)決定。部門(mén)依據(jù)自己掌握的農(nóng)村情況來(lái)決定如何建設(shè)公共品。部門(mén)建設(shè)公共品，無(wú)需農(nóng)民提出自己的要求，無(wú)需農(nóng)民表達(dá)自己的偏好。實(shí)際上，幾乎所有農(nóng)民都會(huì)為本地爭(zhēng)取更多公共品，若由農(nóng)民來(lái)表達(dá)他們對(duì)公共品需求的強(qiáng)烈程度，則只會(huì)是“會(huì)哭的孩子有奶吃”，而不能反應(yīng)出農(nóng)民對(duì)公共品的實(shí)際需求強(qiáng)度，也不能真正公平地為農(nóng)村提供農(nóng)民所需要的公共品。部門(mén)直接投資，存在的問(wèn)題是公共品供給方與需求方的錯(cuò)位，部門(mén)就可能在提供農(nóng)村公共品時(shí)，從自己的偏好出發(fā)，比如優(yōu)先建設(shè)政績(jī)工程，面子工程，且很難防止灰色行為。過(guò)去若干年，由自上而下由條條建設(shè)的公共品，往往與農(nóng)民的需要無(wú)關(guān)。錢(qián)是用掉了，農(nóng)民并沒(méi)有從中得到好處。這樣的例子不甚枚舉。

　　若由鄉(xiāng)村組織向部門(mén)申請(qǐng)項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)來(lái)建設(shè)公共品，則所有鄉(xiāng)村都有申請(qǐng)項(xiàng)目的積極性，而哪個(gè)鄉(xiāng)村最需要項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)，部門(mén)幾乎是無(wú)法甑別的。項(xiàng)目申請(qǐng)幾乎必然是“跑部錢(qián)進(jìn)”的，大量經(jīng)費(fèi)和時(shí)間花在項(xiàng)目申請(qǐng)上不說(shuō)，獲批項(xiàng)目往往只是“跑部錢(qián)進(jìn)”最積極和最有關(guān)系的鄉(xiāng)村，而與這個(gè)鄉(xiāng)村需要公共品的強(qiáng)度本身幾乎沒(méi)有關(guān)系。

　　因?yàn)橥ㄟ^(guò)條條轉(zhuǎn)移經(jīng)費(fèi)漏洞太大，“瞄準(zhǔn)率”太低，國(guó)家向農(nóng)村轉(zhuǎn)移支付，傾向于直接將錢(qián)給到農(nóng)民個(gè)人，這樣就不會(huì)被中間截留。取消農(nóng)業(yè)稅后，國(guó)家不僅不再向農(nóng)民收稅，而且開(kāi)始給農(nóng)民各種補(bǔ)貼，比如，良種補(bǔ)貼，糧食補(bǔ)貼，農(nóng)機(jī)補(bǔ)貼，合作醫(yī)療補(bǔ)貼，低保，特困補(bǔ)助，等等。國(guó)家將錢(qián)發(fā)給農(nóng)民是不錯(cuò)的，至少可以做到中間無(wú)截留。比如良種補(bǔ)貼、糧食補(bǔ)貼等是直接按田畝發(fā)到每個(gè)農(nóng)民的存折上的，任何人都拿不走。因?yàn)檫@是是按田畝或者人均來(lái)發(fā)放的，誰(shuí)有誰(shuí)沒(méi)有，一目了然。不過(guò)，即使國(guó)家給農(nóng)民發(fā)錢(qián)，也不是那么好發(fā)的。按人或田畝發(fā)，因?yàn)槿丝跀?shù)和田畝數(shù)是清楚的，就可以發(fā)好。但是，若不是按人頭，而是按是否困難來(lái)發(fā)，就會(huì)比較麻煩，因?yàn)楹茈y有一個(gè)公認(rèn)的困難標(biāo)準(zhǔn)，及誰(shuí)來(lái)操作這個(gè)困難標(biāo)準(zhǔn)。比如，如何確定農(nóng)村的低保戶(hù)？誰(shuí)來(lái)確定？是上級(jí)來(lái)確定？還是農(nóng)戶(hù)自己報(bào)？在農(nóng)村，因?yàn)闆](méi)有一個(gè)明確的收入統(tǒng)計(jì)辦法，幾乎不可能對(duì)農(nóng)戶(hù)的收入進(jìn)行可以比較的統(tǒng)計(jì)，因此，上級(jí)確定低保戶(hù)，一定會(huì)出偏差，農(nóng)戶(hù)自己報(bào)，則戶(hù)戶(hù)都報(bào)怎么辦？

　　更重要的是，國(guó)家將錢(qián)發(fā)給每個(gè)農(nóng)戶(hù)，理論上講，農(nóng)戶(hù)可以再商量將發(fā)給自己的錢(qián)集中起來(lái)修建村莊最需要的公共工程，解決村民最需要的公共品，實(shí)際上，發(fā)給農(nóng)民的錢(qián)，大都成為與公共品建設(shè)經(jīng)費(fèi)完全不同的私人收入，這時(shí)候想再?gòu)霓r(nóng)戶(hù)哪里將錢(qián)收上來(lái)辦集體的事，是相當(dāng)難的。換句話(huà)說(shuō)，發(fā)給農(nóng)民的錢(qián)，就不要再指望用于建設(shè)農(nóng)村的公共品了。無(wú)論給農(nóng)民發(fā)了多少錢(qián)，及無(wú)論農(nóng)民多么富裕，都不等于農(nóng)村就一定會(huì)有良好的公共品。舉例來(lái)說(shuō)，全國(guó)農(nóng)村到處存在的農(nóng)民家家戶(hù)戶(hù)建有漂亮樓房，村莊道路卻塵土飛揚(yáng)的強(qiáng)烈反差。

　　由農(nóng)戶(hù)的錢(qián)到用于公共品建設(shè)的錢(qián)，有一個(gè)質(zhì)的過(guò)程。公共品是指具有外部性的產(chǎn)品，具有非排他性和非競(jìng)爭(zhēng)性的特點(diǎn)。因?yàn)檫@個(gè)特點(diǎn)，私人都不愿意建造公共品，公共品應(yīng)該由公共組織來(lái)提供，而不應(yīng)該由私人來(lái)提供。私人提供就是相當(dāng)于慈善行為。

　　二

　　取消農(nóng)業(yè)稅前，國(guó)家向農(nóng)村轉(zhuǎn)移支付比較少，鄉(xiāng)村建設(shè)公共品，主要依據(jù)向農(nóng)民攤派。攤派是具有強(qiáng)制性的，往往與農(nóng)業(yè)稅一起收取。鄉(xiāng)村組織根據(jù)人頭或者田畝，將攤派任務(wù)分到每個(gè)農(nóng)戶(hù)，然后將收上來(lái)的錢(qián)用于修建公路或者水利設(shè)施，用于“普九”達(dá)標(biāo)，等等。因?yàn)橄蜣r(nóng)民收取攤派后，鄉(xiāng)村組織并不一定為農(nóng)民提供相應(yīng)的農(nóng)民最需要的公共品，農(nóng)民就不愿意繳納攤派。也因此，有些地區(qū)通過(guò)召開(kāi)村民代表會(huì)議討論收錢(qián)用于何種項(xiàng)目，并由村民代表推選產(chǎn)生一個(gè)專(zhuān)門(mén)的諸如“建橋委員會(huì)”來(lái)具體負(fù)責(zé)辦理農(nóng)民需要的公共工程建設(shè)，因?yàn)檗r(nóng)民信得過(guò)，且農(nóng)民的確需要，經(jīng)過(guò)村民代表會(huì)議討論的事項(xiàng)就比較容易收錢(qián)。這就是民主的動(dòng)員能力。

　　民主的動(dòng)員能力不僅表現(xiàn)在村民代表會(huì)議上面，而且尤其表現(xiàn)在一些民間組織上面。很多地區(qū)存在宗族組織，宗族組織經(jīng)過(guò)有權(quán)威人士協(xié)商，再向本族的人收取費(fèi)用用于辦理本族的事務(wù)，幾乎沒(méi)有人會(huì)不出錢(qián)，當(dāng)然也幾乎沒(méi)有人會(huì)將這些錢(qián)不恰當(dāng)?shù)刎澪刍驗(yàn)E用。廟會(huì)也是如此。

　　也正是看到民主的動(dòng)員能力，取消農(nóng)業(yè)稅后如何建設(shè)農(nóng)村公共品，當(dāng)時(shí)想出來(lái)的辦法就是“一事一議”，即通過(guò)召開(kāi)村民會(huì)議，討論村中最需要解決的公共品問(wèn)題，然后向每戶(hù)每人收取不超過(guò)15元的費(fèi)用，專(zhuān)項(xiàng)建設(shè)由村民代表會(huì)議討論決定的公共品。

　　遺憾的是，取消農(nóng)業(yè)稅前可以通過(guò)村民代表會(huì)議動(dòng)員農(nóng)民出錢(qián)建設(shè)公共品的地區(qū)，取消農(nóng)業(yè)稅后繼續(xù)可以這樣做。之前不可以的，取消農(nóng)業(yè)稅后繼續(xù)不可以。就是說(shuō)，在中國(guó)大多數(shù)農(nóng)村地區(qū)，民主的動(dòng)員能力有一漏洞，就是雖然村民代表會(huì)議討論通過(guò)了，卻仍然可能有村民不出錢(qián)，一個(gè)人不出錢(qián)，就會(huì)有第二，第三個(gè)不出錢(qián)的人出現(xiàn)，開(kāi)始是多少有點(diǎn)理由不出錢(qián)，后來(lái)就不需要任何理由了。最終，無(wú)論多么好的計(jì)劃，都因?yàn)槌霈F(xiàn)了搭便車(chē)者，而使用于公共品建設(shè)的錢(qián)收不上來(lái)，公共品建設(shè)就沒(méi)有可能了。

　　從目前全國(guó)的情況來(lái)看，因?yàn)榇迩f人財(cái)物的流出，村莊越來(lái)越難以通過(guò)民主的辦法來(lái)動(dòng)員用于村莊公共品建設(shè)的資源。也就是說(shuō)，在村莊公共品建設(shè)上，由農(nóng)戶(hù)私人的錢(qián)變成村莊公共事業(yè)經(jīng)費(fèi)，是相當(dāng)?shù)乩щy。無(wú)論國(guó)家補(bǔ)貼了多少錢(qián)給到農(nóng)戶(hù)，都不能緩解村莊公共事業(yè)經(jīng)費(fèi)的困難。

　　三

　　不過(guò)，若是村莊集體有一筆錢(qián)，村民代表大會(huì)不是要討論如何向每家每戶(hù)收錢(qián)，而是要討論如何將村集體的錢(qián)用于村莊最需要建設(shè)的公共事業(yè)項(xiàng)目，則情況就會(huì)有很大的不同。村民代表有參加討論的積極性，村民代表會(huì)議討論形成的少數(shù)服從多數(shù)的決策有被有效執(zhí)行的把握，因?yàn)榇迕翊�表的多�?shù)贊成，就使將集體的錢(qián)用于公益事業(yè)具有合法性，即使少數(shù)人反對(duì)抵制也不能阻擋公益事業(yè)的建設(shè)進(jìn)程。

　　村集體有錢(qián)，是專(zhuān)門(mén)用于公共事業(yè)的，不能分給每個(gè)人；
村民代表有積極性來(lái)討論將這筆錢(qián)用在何處，因?yàn)檫@關(guān)系到他們的切身利益；
村民代表會(huì)議是可以作出決策的，因?yàn)樯贁?shù)要服從多數(shù)，多數(shù)人的決定具有合法性；
決策是可以執(zhí)行的，因?yàn)榇寮�體有錢(qián)，不需要向村民收取，村民以不出錢(qián)來(lái)抵制決策是無(wú)效的；
村民是非常了解自己的利益所在的，村民代表的多數(shù)就可以最恰切地表達(dá)出村民對(duì)公共品需求的偏好。其結(jié)果，如果村集體持續(xù)有錢(qián)，村莊可以建立有效的決策機(jī)制，及中間不出現(xiàn)意外，則村莊就可能根據(jù)公共品短缺程度和建設(shè)的困難度，逐步解決村莊公共品稀缺的問(wèn)題，解決農(nóng)民認(rèn)為最重要公共品的供給問(wèn)題。這樣，農(nóng)村公共品供給，不僅供給何種公共品的類(lèi)型由農(nóng)民決定，而且供給的先后順序也由農(nóng)民自己排定。農(nóng)民最知道自己需要什么，雖然外人很難知道——因?yàn)椴煌�地區(qū)農(nóng)村具有完全不同的公共品需要，這是農(nóng)村與城市完全不同的地方。

　　現(xiàn)在農(nóng)村不缺村民代表會(huì)議制度，農(nóng)民也都熟悉一事一議制度�，F(xiàn)在村一級(jí)存在良好的分配公共資源的能力，具有良好的表達(dá)農(nóng)村對(duì)公共品需求偏好的能力。問(wèn)題是，如果要讓農(nóng)民通過(guò)民主來(lái)動(dòng)員用于公共品建設(shè)的資源，民主在村莊中卻不堪此任。

　　簡(jiǎn)單地說(shuō)，現(xiàn)在的問(wèn)題是，農(nóng)村村集體沒(méi)有錢(qián)，取消農(nóng)業(yè)稅后，國(guó)家指望通過(guò)發(fā)展村級(jí)民主來(lái)動(dòng)員資源，已被證明是行不通的。而實(shí)際上，國(guó)家很有錢(qián)，有很多錢(qián)，只是這些錢(qián)不是通過(guò)村莊來(lái)解決農(nóng)村公共品供給，而是通過(guò)前面所講“條條”和直補(bǔ)到戶(hù)，來(lái)轉(zhuǎn)移給農(nóng)村了。而無(wú)論是條條還是直補(bǔ)到戶(hù)，都無(wú)法有效解決村莊的公共品供給問(wèn)題。這樣一來(lái)，國(guó)家錢(qián)是出了，嚴(yán)重影響農(nóng)民生產(chǎn)生活的公共品供給短缺未見(jiàn)好轉(zhuǎn)。其中的核心是存在村莊民主的錯(cuò)位——本來(lái)應(yīng)該發(fā)揮分配作用，用于表達(dá)農(nóng)民對(duì)公共品需求偏好的村莊民主被賦予了動(dòng)員資源的作用。而因?yàn)閲?guó)家對(duì)鄉(xiāng)村組織的不信任，大量向農(nóng)村的轉(zhuǎn)移支付，卻沒(méi)有通過(guò)鄉(xiāng)村組織包括通過(guò)村莊民主的途徑分發(fā)出去。

　　四

　　中國(guó)農(nóng)村地域廣大，不同地區(qū)情況差異極大，幾乎不可能有一個(gè)同樣的標(biāo)準(zhǔn)的自上而下的辦法來(lái)供給農(nóng)村的公共品。良好的農(nóng)村公共品供給，必須要與農(nóng)民對(duì)公共品的需求相一致，而離開(kāi)了農(nóng)民對(duì)公共品需求偏好的表達(dá)，離開(kāi)了農(nóng)民表達(dá)公共品需求偏好的能力，則農(nóng)村公共品供給中存在的嚴(yán)重錯(cuò)位就會(huì)繼續(xù)下去，大量的國(guó)家財(cái)政轉(zhuǎn)移支付就繼續(xù)不能變成改善農(nóng)村生產(chǎn)生活條件的資源，就會(huì)繼續(xù)浪費(fèi)。

　　農(nóng)民表達(dá)他們的公共品需求偏好的適當(dāng)單位是村莊，村莊是實(shí)行村民自治的，有村民代表會(huì)議的成熟運(yùn)作經(jīng)驗(yàn)，有過(guò)一事一議的多年實(shí)踐。若依托村莊這個(gè)“塊塊”，自上而下的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付就可能被用于村民最需要的公共工程和公益事業(yè)建設(shè)中，最終造福億萬(wàn)農(nóng)民。遺憾的是，現(xiàn)在我們到處聽(tīng)到的都是取消、弱化“塊塊”的聲音。村集體已經(jīng)被消弱的很?chē)?yán)重了，鄉(xiāng)鎮(zhèn)也被很?chē)?yán)重地消弱了，甚至村民組已經(jīng)被取消了。一旦鄉(xiāng)村這兩各“快快”被削弱到不堪，農(nóng)民就幾乎沒(méi)有機(jī)會(huì)來(lái)表達(dá)他們的需求偏好，國(guó)家向農(nóng)村的轉(zhuǎn)移支付就無(wú)法找到可靠的依托。農(nóng)民就要繼續(xù)受苦了——即使國(guó)家轉(zhuǎn)移再多的錢(qián)。

　　如何建設(shè)好村莊，如何搞好村民自治的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)，如何發(fā)展村莊的民主，及國(guó)家如何將相當(dāng)部分財(cái)政經(jīng)費(fèi)轉(zhuǎn)移到村集體，讓村民決策用于村莊公共事業(yè)，并在此基礎(chǔ)上讓村民更加?jì)故斓貙W(xué)會(huì)協(xié)商使用國(guó)家轉(zhuǎn)移到村莊一級(jí)用于公共品供給的資源，應(yīng)是目前新農(nóng)村建設(shè)條件下需要迫切重視的事情。

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