陳光：開放社團(tuán)管理:可以嘗試的道路

　　也許，“十七大”重要的貢獻(xiàn)之一，在于明確提出要“推進(jìn)社會(huì)體制改革”，“完善社會(huì)管理”。這的確是一個(gè)重要的歷史性命題。社會(huì)力量在法制基礎(chǔ)上的不斷發(fā)展壯大，進(jìn)而形成與政府、市場(chǎng)等力量的良性互動(dòng)，是方向，也是趨勢(shì)。問題是，怎么做？

　　社會(huì)建設(shè)不同于國家建構(gòu)，后者需要政府發(fā)揮主動(dòng)性，做出通盤計(jì)劃，籌集人力與財(cái)力，前者只需要政府松綁解禁，讓公民依法行使權(quán)利，讓社會(huì)力量自己發(fā)揮聰明才智。無庸諱言，目前妨礙民間團(tuán)體和公民社會(huì)發(fā)展的最大障礙，恰恰是五十多年前制定的社會(huì)團(tuán)體管理?xiàng)l例，雖然幾經(jīng)修訂，但其基本框架沒有改變，其踐踏憲法規(guī)定的公民權(quán)利與自由的違憲性質(zhì)沒有改變。

　　1950年，政務(wù)院頒布了《社會(huì)團(tuán)體登記暫行辦法》，1951年，內(nèi)務(wù)部頒布了《社會(huì)團(tuán)體登記暫行辦法實(shí)施細(xì)則》。根據(jù)上述辦法和細(xì)則，絕大多數(shù)社會(huì)團(tuán)體被以“封建組織”、“反動(dòng)組織”和“宗教性組織”的名義被取締。極少數(shù)社會(huì)團(tuán)體經(jīng)過“整頓”“收編”，“被黨和政府賦予了相應(yīng)的工作職責(zé)，使這些組織成了黨和政府重要的、不可或缺的職能部門”。

　　改革開放以來，通過“掛靠”等各種變通方式，中國的社團(tuán)空間發(fā)生了深刻的變化，各種新型的社會(huì)團(tuán)體開始涌現(xiàn)�！皰炜俊标P(guān)系的建立依賴于高度個(gè)人化的社會(huì)資本的存在，也就是社團(tuán)發(fā)起人與掛靠單位領(lǐng)導(dǎo)人的社會(huì)關(guān)系。這就使社會(huì)團(tuán)體對(duì)于掛靠單位及其領(lǐng)導(dǎo)人具有一種依附性，而不是真正意義上的自治團(tuán)體，但畢竟是給躍躍欲試的社會(huì)力量打開了一道窄門。據(jù)統(tǒng)計(jì)，至1989年，全國性社團(tuán)增加到1600多個(gè)，是1978年的16倍；
地方性社團(tuán)則增加到20萬，是1978年的33倍。這種爆炸性增長(zhǎng)的局面自1989年10月國務(wù)院頒布《社會(huì)團(tuán)體登記管理?xiàng)l例》并對(duì)社會(huì)團(tuán)體進(jìn)行了“清理整頓”之后便不復(fù)存在，社會(huì)團(tuán)體的數(shù)量在1990年代出現(xiàn)了負(fù)增長(zhǎng)。在無法取得民政部門注冊(cè)的情況下，許多社會(huì)團(tuán)體轉(zhuǎn)而以各種名義向工商部門注冊(cè)。1998年，國務(wù)院修訂《社會(huì)團(tuán)體登記管理?xiàng)l例》，發(fā)布《民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例》，開始將民辦非營(yíng)利的實(shí)體性機(jī)構(gòu)納入民間組織的登記范圍。在1998年《民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例》出臺(tái)以前，各種民辦非營(yíng)利機(jī)構(gòu)的總量已經(jīng)達(dá)到約80萬家；
據(jù)民政部的資料統(tǒng)計(jì)，截至2004年底，全國各級(jí)社會(huì)團(tuán)體15.3萬個(gè)，民辦非企業(yè)單位13.5萬家，社會(huì)團(tuán)體的空間再次被大大壓縮。這樣的一種社會(huì)現(xiàn)實(shí)，與中國現(xiàn)代化所需要的“社會(huì)建設(shè)”的方向，完全是背道而馳的。

　　根據(jù)現(xiàn)行《社會(huì)團(tuán)體登記管理?xiàng)l例》，成立社會(huì)團(tuán)體，需要雙重主管部門批準(zhǔn)�！皣鴦�(wù)院民政部門和縣級(jí)以上地方各級(jí)人民政府民政部門是本級(jí)人民政府的社會(huì)團(tuán)體登記管理機(jī)關(guān)”；
“國務(wù)院有關(guān)部門和縣級(jí)以上地方各級(jí)人民政府有關(guān)部門、國務(wù)院或者縣級(jí)以上地方各級(jí)人民政府授權(quán)的組織，是有關(guān)行業(yè)、學(xué)科或者業(yè)務(wù)范圍內(nèi)社會(huì)團(tuán)體的業(yè)務(wù)主管單位”。申請(qǐng)成立社會(huì)團(tuán)體，首先“應(yīng)當(dāng)經(jīng)其業(yè)務(wù)主管單位審查同意”，并“向登記管理機(jī)關(guān)提交”“業(yè)務(wù)主管單位的批準(zhǔn)文件”，然后再由“登記管理機(jī)關(guān)”“作出批準(zhǔn)或者不批準(zhǔn)籌備的決定”。按照該條例，業(yè)務(wù)主管單位“負(fù)責(zé)社會(huì)團(tuán)體籌備申請(qǐng)、成立登記、變更登記、注銷登記前的審查”；
“會(huì)同有關(guān)機(jī)關(guān)指導(dǎo)社會(huì)團(tuán)體的清算事宜”；
“監(jiān)督、指導(dǎo)社會(huì)團(tuán)體……開展活動(dòng)”�！吧鐣�(huì)團(tuán)體成立后擬設(shè)立”和“撤銷分支機(jī)構(gòu)、代表機(jī)構(gòu)的”，“應(yīng)當(dāng)經(jīng)業(yè)務(wù)主管單位審查同意”�！吧鐣�(huì)團(tuán)體應(yīng)當(dāng)向業(yè)務(wù)主管單位報(bào)告接受、使用捐贈(zèng)、資助的有關(guān)情況”�！吧鐣�(huì)團(tuán)體應(yīng)當(dāng)于每年3月31日前向業(yè)務(wù)主管單位報(bào)送上一年度的工作報(bào)告，經(jīng)業(yè)務(wù)主管單位初審?fù)�意后，�?5月31日前報(bào)送登記管理機(jī)關(guān)，接受年度檢查。工作報(bào)告的內(nèi)容包括：本社會(huì)團(tuán)體遵守法律法規(guī)和國家政策的情況、依照本條例履行登記手續(xù)的情況、按照章程開展活動(dòng)的情況、人員和機(jī)構(gòu)變動(dòng)的情況以及財(cái)務(wù)管理的情況。”根據(jù)這一套辦法，我們看不出社會(huì)團(tuán)體與業(yè)務(wù)主管單位的直接下屬機(jī)構(gòu)有什么區(qū)別，完全抹殺了社會(huì)團(tuán)體的自治性質(zhì)。

　　中共十七大政治報(bào)告指出，要“推進(jìn)社會(huì)體制改革”，“完善社會(huì)管理”。當(dāng)務(wù)之急就是要廢除社會(huì)團(tuán)體的“雙重主管批準(zhǔn)制度”。首先是要明確民政部門是社會(huì)團(tuán)體的“單一管理機(jī)關(guān)”，取消“有關(guān)行業(yè)、學(xué)科或者業(yè)務(wù)范圍內(nèi)”的“業(yè)務(wù)主管單位”對(duì)社會(huì)團(tuán)體的“審查同意”權(quán)；
其次是要將政府管理機(jī)關(guān)“批準(zhǔn)制”改為“備案制”；
如果社會(huì)團(tuán)體有違法行為，必須由法院而不是行政部門作出相應(yīng)的處罰。因此，從長(zhǎng)遠(yuǎn)計(jì)，也需要制定《社團(tuán)活動(dòng)法》等相應(yīng)法規(guī)。

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