陳孔立：臺(tái)灣能“參與聯(lián)合國(guó)專(zhuān)門(mén)機(jī)構(gòu)”嗎？

　　最近，臺(tái)灣當(dāng)局準(zhǔn)備發(fā)動(dòng)一些“邦交國(guó)”向聯(lián)合國(guó)大會(huì)提出臺(tái)灣“參與聯(lián)合國(guó)專(zhuān)門(mén)組織活動(dòng)案”，他們有沒(méi)有可能取得成功？

　　聯(lián)合國(guó)專(zhuān)門(mén)機(jī)構(gòu)包括國(guó)際勞工組織、聯(lián)合國(guó)糧食及農(nóng)業(yè)組織、聯(lián)合國(guó)教科文組織、世界衛(wèi)生組織、國(guó)際貨幣基金組織、國(guó)際開(kāi)發(fā)協(xié)會(huì)、世界銀行、國(guó)際民用航空組織、世界氣象組織、世界貿(mào)易組織等18個(gè)機(jī)構(gòu)，目前除了世界貿(mào)易組織以外，其余的機(jī)構(gòu)臺(tái)灣均未參加。

　　應(yīng)當(dāng)指出，這些聯(lián)合國(guó)專(zhuān)門(mén)機(jī)構(gòu)并不是聯(lián)合國(guó)的附屬機(jī)構(gòu)，它們是在聯(lián)合國(guó)體系內(nèi)在特定的專(zhuān)門(mén)領(lǐng)域從事國(guó)際活動(dòng)，在組織上、活動(dòng)上都是獨(dú)立的。但這些組織都有自己的章程，對(duì)于參加組織的條件都有明確的規(guī)定，而且許多組織必須是主權(quán)國(guó)家才有資格參加。

　　當(dāng)前臺(tái)灣方面準(zhǔn)備以國(guó)際貨幣基金組織、世界銀行和世界衛(wèi)生組織為三個(gè)“首要目標(biāo)”�，F(xiàn)在我們來(lái)考察這三個(gè)組織的相關(guān)規(guī)定。

　　一、國(guó)際貨幣基金組織

　　國(guó)際貨幣基金組織是一個(gè)金融機(jī)構(gòu)，是致力于促進(jìn)全球金融合作、加強(qiáng)金融穩(wěn)定、推動(dòng)國(guó)際貿(mào)易、增強(qiáng)高就業(yè)率、經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定增長(zhǎng)以及減少貧窮的組織。所有聯(lián)合國(guó)的會(huì)員國(guó)而且只有聯(lián)合國(guó)的會(huì)員國(guó)才有權(quán)直接或間接成為基金的成員。目前除了朝鮮、列支敦斯登、古巴、安道爾、摩納哥、吐瓦魯、委內(nèi)瑞拉、瑙魯以外，聯(lián)合國(guó)所有的會(huì)員國(guó)都是國(guó)際貨幣基金組織的成員，共有185個(gè)會(huì)員國(guó)。

　　參加的條件很明確：必須是主權(quán)國(guó)家，必須是聯(lián)合國(guó)的會(huì)員國(guó)。

　　二、世界銀行

　　世界銀行主要是幫助發(fā)展中國(guó)家建設(shè)農(nóng)業(yè)、教育和工業(yè)設(shè)施，并向會(huì)員國(guó)提供優(yōu)惠貸款。加入世界銀行之前，必須先加入國(guó)際貨幣基金組織，也就是說(shuō)，只有國(guó)際貨幣基金組織的會(huì)員國(guó)才有資格參加世界銀行。不過(guò)，除了上述會(huì)員國(guó)之外，世界銀行的成員中還有5個(gè)國(guó)際組織：國(guó)際復(fù)興開(kāi)發(fā)銀行、國(guó)際金融公司、國(guó)際開(kāi)發(fā)協(xié)會(huì)、多邊投資擔(dān)保機(jī)構(gòu)、國(guó)際投資糾紛解決中心。

　　參加的條件與國(guó)際貨幣基金組織一樣。

　　三、世界衛(wèi)生組織

　　世界衛(wèi)生組織有會(huì)員與準(zhǔn)會(huì)員兩種。會(huì)員必須是主權(quán)國(guó)家，準(zhǔn)會(huì)員則可以是某個(gè)國(guó)家的“領(lǐng)地”或“領(lǐng)地群”，它要由負(fù)責(zé)這一領(lǐng)地或領(lǐng)地群國(guó)際關(guān)系的會(huì)員國(guó)提出申請(qǐng)，經(jīng)批準(zhǔn)之后，準(zhǔn)會(huì)員可以參加大會(huì)，但不能擔(dān)任職務(wù)，沒(méi)有表決權(quán)。至于作為參加“世界衛(wèi)生大會(huì)”的觀(guān)察員，目前只有巴勒斯坦、梵蒂岡、馬耳他騎士團(tuán)等三個(gè)國(guó)家（按：馬耳他騎士團(tuán)是享有主權(quán)的特殊國(guó)家），以及國(guó)際紅十字會(huì)和紅新月國(guó)際聯(lián)合會(huì)兩個(gè)國(guó)際組織。此外，按照相關(guān)規(guī)定，已經(jīng)由會(huì)員　國(guó)代為申請(qǐng)會(huì)籍的“領(lǐng)地”代表可以作為觀(guān)察員列席會(huì)議，“經(jīng)大會(huì)同意可以對(duì)討論問(wèn)題發(fā)言，可以向總干事提供備忘錄，但分發(fā)性質(zhì)與范圍由總干事定”。

　　在這里是否存在參與的“彈性”空間，是可以研究的。

　　正因?yàn)榇嬖谏鲜鲆?guī)定，臺(tái)灣要參加這些“聯(lián)合國(guó)專(zhuān)門(mén)機(jī)構(gòu)”是有困難的。所以，馬英九提出，“請(qǐng)世界銀行及國(guó)際貨幣基金修改只讓聯(lián)合國(guó)會(huì)員國(guó)參與的規(guī)定，讓臺(tái)灣與他們成為伙伴關(guān)係，并且設(shè)法與中國(guó)大陸溝通，發(fā)展出一套各方可接受的方式，使臺(tái)灣成為國(guó)際組織會(huì)員”。這說(shuō)明，臺(tái)灣至今不能參與這些組織，是因?yàn)榕_(tái)灣不符合上述組織的章程所規(guī)定的入會(huì)條件，而不是由于大陸的“打壓”。現(xiàn)在他們明白指出，要參與這些組織，需要修改相關(guān)的章程，而臺(tái)灣可以“不計(jì)名義”“以觀(guān)察員身份為目標(biāo)”，然后成為正式會(huì)員，要做到這一切，都需要獲得上述組織的同意，聯(lián)合國(guó)大會(huì)無(wú)權(quán)越俎代庖。所以，臺(tái)灣學(xué)者也認(rèn)為這是“不易在短期內(nèi)實(shí)現(xiàn)的”。由此可見(jiàn)，臺(tái)灣參與聯(lián)合國(guó)專(zhuān)門(mén)組織之所以成問(wèn)題，阻力并不在大陸一邊。

　　除了上述3個(gè)組織以外，臺(tái)灣方面有人提出要探討參加“世界氣象組織”或“國(guó)際民航組織”的可能性。我們不妨也一并加以考察。

　　一、世界氣象組織

　　世界氣象組織的成員有兩種，一是國(guó)家會(huì)員，二是地區(qū)會(huì)員。國(guó)家會(huì)員必須是主權(quán)國(guó)家，現(xiàn)有182個(gè)。地區(qū)會(huì)員有6個(gè)，中國(guó)香港和中國(guó)澳門(mén)是其中的兩個(gè)，屬于第二（亞洲）區(qū)域協(xié)會(huì)。香港早在1948年就參加國(guó)際氣象組織（世界氣象組織的前身），1997年香港回歸后，以“中國(guó)香港”名義保留會(huì)籍。澳門(mén)1995年由葡萄牙政府提出申請(qǐng)，得到中國(guó)政府的支持成為地區(qū)會(huì)員。

　　二、國(guó)際民航組織

　　該組織規(guī)定：“國(guó)際民航組織是各主權(quán)國(guó)家以自己本國(guó)政府的名義參加的官方國(guó)際組織，取得國(guó)際民航組織成員資格的法律主體是國(guó)家”。該組織的《芝加哥公約》第21章，排除了兩個(gè)以上政府代表同一國(guó)家參加國(guó)際民航組織的可能性。現(xiàn)在有188個(gè)國(guó)家成為會(huì)員國(guó)。

　　從以上情況看來(lái)，世界氣象組織似乎還有討論的空間，而國(guó)際民航組織則未經(jīng)修改章程，是沒(méi)有考慮余地的。

　　我之所以提供以上信息，首先是為了說(shuō)明臺(tái)灣“參與聯(lián)合國(guó)專(zhuān)門(mén)機(jī)構(gòu)”是一個(gè)難題。一位資深的臺(tái)灣學(xué)者指出：這樣的事，“本就不應(yīng)不經(jīng)協(xié)商，由一方拋出，強(qiáng)要對(duì)方接受”。如果臺(tái)灣方面對(duì)它期待過(guò)高，或者認(rèn)為只要大陸“放手”就可以解決，那是一廂情愿的想法。其次是試圖找出參與某些組織的“彈性”空間，為兩岸協(xié)商提供可以思考的途徑。

　　我想，兩岸都應(yīng)當(dāng)以務(wù)實(shí)的態(tài)度面對(duì)臺(tái)灣所謂“國(guó)際空間”的難題，共同協(xié)商尋找解決的辦法，這才是共謀雙贏之道。否則，如果臺(tái)灣方面只是主觀(guān)地設(shè)定一個(gè)“不可能一個(gè)晚上達(dá)成”的“首要目標(biāo)”，而不與大陸協(xié)商尋找解決的途徑，同時(shí)卻說(shuō)出“成功要素在于兩岸互信”這樣的話(huà)，把球踢給大陸。那豈不是預(yù)先把今年9月間在聯(lián)合國(guó)大會(huì)上肯定無(wú)法解決問(wèn)題的責(zé)任推給中國(guó)大陸了嗎？（2008,8，26）

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