白鋼：中國(guó)基層治理的變革

　　隨著“發(fā)展基層民主,依法治國(guó),建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家”治國(guó)方略的逐步落實(shí),中國(guó)城鄉(xiāng)基層治理發(fā)生了深刻變革。這種變革,不僅表現(xiàn)在直接選舉使治理結(jié)構(gòu)的權(quán)力配置與運(yùn)行更具民主性,而且還表現(xiàn)在村務(wù)公開、政務(wù)公開使治理方式實(shí)現(xiàn)了群眾參與的最大化。更重要的是這些發(fā)生在基層的變革,由于是人民群眾最廣泛的民主實(shí)踐,已經(jīng)變成公眾輿論的焦點(diǎn)和價(jià)值判斷的原則,并且形成巨大的沖擊波,沖擊著體制性的障礙,推動(dòng)了政府改革。

　　城鄉(xiāng)基層治理結(jié)構(gòu)的差異

　　治理結(jié)構(gòu)取決于公共權(quán)力的配置格局。中國(guó)城鄉(xiāng)基層公共權(quán)力的配置格局不盡相同,所以,城市與鄉(xiāng)村的治理結(jié)構(gòu)也各具特點(diǎn)。

　　1.農(nóng)村的治理結(jié)構(gòu)

　　自從實(shí)行村民自治制度以來,農(nóng)村基層有兩個(gè)權(quán)力合法性來源不同的權(quán)力主體。一個(gè)是依據(jù)中國(guó)共產(chǎn)黨黨章組織起來的村黨支部;一個(gè)是按照《中華人民共和國(guó)村民委員會(huì)組織法》由村民直接選舉產(chǎn)生的村民委員會(huì)。在實(shí)踐中,這兩個(gè)權(quán)力主體的組成人員往往交插任職。所以,我把這種權(quán)力配置形態(tài)稱作“二元混合結(jié)構(gòu)”。二元混合結(jié)構(gòu)同時(shí)又是農(nóng)村基層治理結(jié)構(gòu)的基本屬性。

　　自從1998年修訂后的《村民委員會(huì)組織法》正式頒布實(shí)施和1999年《中國(guó)共產(chǎn)黨農(nóng)村基層組織工作條例》貫徹執(zhí)行以后,農(nóng)村基層治理結(jié)構(gòu)自身的一些矛盾逐步顯性化,具體地表現(xiàn)為“兩委”關(guān)系緊張,即“村黨支部委員會(huì)”與“村民委員會(huì)”關(guān)系不協(xié)調(diào)、矛盾激化,甚至引發(fā)出一些惡性案件或群體性事件,影響了農(nóng)村社會(huì)的穩(wěn)定。各地在實(shí)踐中力圖用制度創(chuàng)新來解決這個(gè)矛盾,如山西省河曲縣便用“兩票制”來解決這個(gè)問題,不少地方在此基礎(chǔ)上將之規(guī)范為“雙推一選”或者叫作“公推直選”。這是一種被普遍認(rèn)可的辦法。另一種辦法叫“一肩挑”,即村黨支部書記兼村委會(huì)主任。這是山東的做法。這兩種操作方式在2001年村民委員會(huì)換屆選舉中都被推廣使用。然而,有的地方卻出現(xiàn)村支部包辦代替村民委員會(huì),甚至村支部書記一人掌握村里的經(jīng)濟(jì)大權(quán),賬目不公開,搞暗箱操作,導(dǎo)致棲霞市57名村委會(huì)主任、委員集體辭職事件。因此,如何協(xié)調(diào)、理順農(nóng)村基層“兩委”關(guān)系,改善農(nóng)村基層治理結(jié)構(gòu),就成為發(fā)展基層民主不容回避的問題。

　　2002年7月14日,中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于進(jìn)一步做好村民委員會(huì)換屆選舉工作的通知》,針對(duì)各地農(nóng)村“兩委”關(guān)系存在的問題,做出規(guī)定改進(jìn)“兩委”成員的構(gòu)成,實(shí)現(xiàn)交插任職;通過四個(gè)“提倡”,擴(kuò)大黨支部書記及支部委員的群眾基礎(chǔ),增強(qiáng)其管理村務(wù)的合法性,改革農(nóng)村基層治理結(jié)構(gòu),實(shí)現(xiàn)堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主和依法治國(guó)的辯證統(tǒng)一�？梢灶A(yù)料,隨著2002年新一輪村民委員會(huì)換屆選舉過程中全面貫徹這個(gè)規(guī)范文件,中國(guó)農(nóng)村基層的治理結(jié)構(gòu)必將沿著有利于權(quán)力集中的方向變革。

　　2.城市社區(qū)的治理結(jié)構(gòu)

　　按照中國(guó)法律的規(guī)定,城市居民與農(nóng)村村民一樣,都建立群眾性自治組織,實(shí)行自治。1989年,全國(guó)人大常委會(huì)就通過了《中華人民共和國(guó)城市居民委員會(huì)組織法》。但是,在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代,城市居民基本上都是“單位人”,他們的實(shí)際利益與社區(qū)關(guān)聯(lián)不大,普遍對(duì)社區(qū)事務(wù)不關(guān)心,因此,城市基層居民自治一直徒有虛名。城市基層治理結(jié)構(gòu)是市(區(qū))政府的派出機(jī)構(gòu)——街道辦事處,通過職能科室直接領(lǐng)導(dǎo)居民委員會(huì)。由于居民自治的體制環(huán)境不健全,政府與自治組織的關(guān)系沒有界定,導(dǎo)致居民委員會(huì)實(shí)際上只是“街道辦事處的一條腿”。

　　1999年,民政部制定了《全國(guó)社區(qū)建設(shè)實(shí)驗(yàn)區(qū)工作方案》,明確提出了社區(qū)自治概念,強(qiáng)調(diào)城市基層管理體制要由行政化管理體制向法制保障下的社區(qū)自治體制轉(zhuǎn)變。先后在沈陽、南京、武漢等城市的26個(gè)城區(qū),建立了國(guó)家級(jí)社區(qū)實(shí)驗(yàn)區(qū),從而啟動(dòng)了城市基層治理結(jié)構(gòu)向“以人為本,社區(qū)自治”的方向變革。社區(qū)公共權(quán)力的配置由直接選舉產(chǎn)生,但不少地方仍然由間接選舉產(chǎn)生,實(shí)行“議行分設(shè)”和“自治權(quán)利相互制衡”的原則,在社區(qū)內(nèi)建立兩種組織:一是社區(qū)黨組織;二是社區(qū)自治組織,包括社區(qū)成員代表大會(huì)(含居民代表和轄區(qū)單位代表)、社區(qū)居民委員會(huì)、社區(qū)協(xié)商議事委員會(huì)(由社區(qū)內(nèi)人大代表、政協(xié)委員、其他知名人士和單位代表組成)。這兩種社區(qū)組織合作運(yùn)用社區(qū)公共權(quán)力,成為城市基層治理結(jié)構(gòu)的載體。

　　城市基層治理結(jié)構(gòu)的這種變革的根本目的在于:“著力建立以居住地為特征,以居民認(rèn)同感和歸屬感為紐帶,以居委會(huì)為依托,以社區(qū)成員的自我教育、自我服務(wù)、自我管理、自我約束為目的,有黨和政府領(lǐng)導(dǎo)、社會(huì)各方面參與、群眾自治管理的區(qū)域性小社會(huì),形成共居一地、共同管理、共促繁城鄉(xiāng)治理方式的特點(diǎn)榮、共建文明、共保平安的社會(huì)自治管理運(yùn)行機(jī)制”。這也可以說是當(dāng)前中國(guó)城市基層治理結(jié)構(gòu)變革的基本方向。當(dāng)然,距離這個(gè)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn),還有很長(zhǎng)的路要走。治理方式受制于治理結(jié)構(gòu),治理結(jié)構(gòu)上的差異賦予治理方式以不同特點(diǎn)。

　　1.農(nóng)村基層治理方式的發(fā)展

　　首先,農(nóng)村基層治理方式的法律體系日臻完備。作為規(guī)范性文件,《中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于進(jìn)一步做好村民委員換屆選舉工作的通知》可以視作《村民委員會(huì)組織法》的實(shí)施細(xì)則,起到了完善農(nóng)村基層治理法律體系的作用。它不僅明確了堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主和依法治國(guó)的辯證統(tǒng)一關(guān)系,而且把“充分尊重農(nóng)民眾的意愿”作為推動(dòng)農(nóng)村基層治理方式變革的前提,保證村民在直接選舉中的推選權(quán)、選舉權(quán)、直接提名權(quán)、投票權(quán)、罷免權(quán)落到實(shí)處,還保證了選前的村級(jí)財(cái)務(wù)清理審計(jì)不再走過場(chǎng),落選的老班子拒不辦交接、不交公章、不交賬薄事件不再發(fā)生,使農(nóng)村基層治理方式得以健康地向前發(fā)展。

　　其次,自主性自治因素的增加使農(nóng)村基層治理方式更具民主性。1999年以前,云南、廣東兩省農(nóng)村實(shí)行“村公所”或“管理區(qū)”體制行政管制是兩個(gè)省農(nóng)村基層治理的基本方式。1999年底到2000年上半年,這兩個(gè)省分別撤銷村公所、管理區(qū),通過直接選舉實(shí)行村民自治制度,實(shí)現(xiàn)了農(nóng)村基層治理方式的根本性轉(zhuǎn)變。至此,大陸地區(qū)農(nóng)村基層治理方式基本上朝著一個(gè)方向——“自主性自治”——發(fā)展。從近幾年全國(guó)農(nóng)村的變化上看,自主性自治因素的增長(zhǎng),主要表現(xiàn)在以下兩個(gè)方面:一是隨著村務(wù)公開制度的推行,絕大多數(shù)農(nóng)村普遍建立了“村民理財(cái)小組”、“村務(wù)公開監(jiān)督小組”、“村民監(jiān)事會(huì)”之類自治組織,根據(jù)村民會(huì)議或村民代表會(huì)的授權(quán)開展工作;二是農(nóng)村各類專業(yè)合作組織如雨后春筍般地建立起來,其中,80%以上屬于經(jīng)濟(jì)合作組織,主要提供技術(shù)、信息咨詢、農(nóng)產(chǎn)品營(yíng)銷服務(wù)。他們自主選舉社長(zhǎng)、制定章程、決定社內(nèi)事務(wù),與村委會(huì)保持良好的合作關(guān)系。

　　第三,在村務(wù)決策與村務(wù)管理中,實(shí)現(xiàn)了村民參與最大化。盡管《村民委員會(huì)組織法》明文規(guī)定村務(wù)決策權(quán)歸村民會(huì)議,但是在現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)社會(huì)條件下,凡事都要召開村民會(huì)議決策,是根本不可能的,即使由村民代表會(huì)決策,有些地方也辦不到。因此,過去各地在實(shí)際運(yùn)作中,往往是黨支部和村委會(huì)少數(shù)人參與決策,使治理方式的民主性大打折扣。近幾年來,在推動(dòng)村民自治規(guī)范化、法制化的過程中,各省市出臺(tái)的村民委員會(huì)組織法的“實(shí)施辦法”中,都對(duì)村民會(huì)議和村民代表會(huì)議的定期召開作了硬性規(guī)定,有的還為民主決策、民主管理設(shè)了具體程序,從而保證了村民參與不被排斥。

　　2.城市基層治理方式的變革實(shí)行社區(qū)自治以后,如何理順政府與社區(qū)的關(guān)系,是改革城市基層治理方式的關(guān)鍵。對(duì)此,各地在摸索經(jīng)驗(yàn),并在實(shí)踐中結(jié)合本地特點(diǎn)作了進(jìn)一步改革。其次,在社區(qū)自治體制內(nèi)部,由于實(shí)行“議行分設(shè)”的原則,所以社區(qū)決策與社區(qū)事務(wù)管理方面的變化,最能反映城市基層治理方式的變革。

　　影響進(jìn)程的體制性障礙

　　在社區(qū)公共事務(wù)管理上,武漢市江漢區(qū)、湖北省黃石市石灰窯區(qū)、沈陽市沈河區(qū)和東陵區(qū)、廣西柳州市的一些社區(qū),都實(shí)踐過利用居民公決的形式,來解決社區(qū)內(nèi)部公共問題或開展公益事業(yè)建設(shè),收到非常好的效果,表明城市基層治理方式的變革起點(diǎn)高、民主化程度高、自主性自治程度高。當(dāng)然,從這點(diǎn)說來,城市基層治理方式的變革,還僅僅局限在為數(shù)不多的社區(qū)建設(shè)實(shí)驗(yàn)區(qū)內(nèi),尚不足以反映中國(guó)城市基層治理的總體面貌。但是,它卻預(yù)示了一個(gè)明確的方向。

　　隨著中國(guó)政治體制改革的逐步深入和城市社區(qū)自治體制建設(shè)的加快城市基層治理方式的變革必將日新月異。中國(guó)基層治理變革的直接動(dòng)力來自以市場(chǎng)為取向的改革和農(nóng)村基層直接選舉所導(dǎo)入的現(xiàn)代民主機(jī)制。作為一種制度安排的村民自治,過15-16年的強(qiáng)力推進(jìn),已經(jīng)在中華大地上扎根、發(fā)芽、成長(zhǎng)。在社會(huì)主義民主政治建設(shè)中,“村民自治”一枝獨(dú)秀,令世人刮目相看。然而,隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的逐步確立和農(nóng)民民主意識(shí)、權(quán)利意識(shí)的增強(qiáng),村民自治每前進(jìn)一步,都會(huì)因遇到強(qiáng)大的體制性障礙的攔截而變得步履蹣跚。例如,村委會(huì)直接選舉中選民資格的認(rèn)證與現(xiàn)行戶籍制度的矛盾問題,變得越來越突出。不僅經(jīng)濟(jì)較發(fā)達(dá)的沿海地區(qū),而且城市化進(jìn)程比較快的內(nèi)地,都有大量長(zhǎng)期居住在本村的外來經(jīng)商、打工人員,總量在一億上下。他(她)們?cè)谀抢锝?jīng)商、打工、納稅、生活、育子,履行村民義務(wù),有的已購置了房產(chǎn),實(shí)際上已經(jīng)溶入當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)社會(huì),但囿于戶籍制度的限制,他們卻不能成為“村民”而參加村委會(huì)選舉,被迫游離于基層民主政治之外。外來人口為此,即使是本村居民,也出現(xiàn)了土地被征用后成了“農(nóng)轉(zhuǎn)非”人員但仍居住本村,或者農(nóng)轉(zhuǎn)非后離開本村,退休后又回到本村,以及掛靠戶口人員、小城鎮(zhèn)綜合體制改革中的藍(lán)印戶口人員,等等,也都有這個(gè)問題。

　　村委會(huì)選舉中選民資格認(rèn)證問題涉及到經(jīng)濟(jì)利益,這是一個(gè)深層次的體制性問題。村民自治是以農(nóng)村土地集體所有制為依托的。村民的自治權(quán)與一定的集體經(jīng)濟(jì)利益聯(lián)系在一起,集體經(jīng)濟(jì)利益有自身嚴(yán)格的邊界,不是什么人都可以分享的。戶籍制度的背后也隱藏著許多與之相連的社會(huì)權(quán)益和社會(huì)福利。戶籍上的差異與不平等,導(dǎo)致了戶籍的權(quán)益化和身份化。因此,戶籍制度與村委會(huì)選舉中選民資格認(rèn)證的矛盾,說到底,是體制性障礙造成的。在近幾年基層選舉中,有一個(gè)詞變得十分敏感,成了推動(dòng)選舉的部門或干部唯恐避之不及而怕引火燒身的東西,那就是“競(jìng)選”。就是在這幾年,“競(jìng)選”變成姓“資”不姓“社”了。其實(shí),“競(jìng)選”不過是一項(xiàng)反映民主真實(shí)性的政治技術(shù),本身并沒有階級(jí)性。害怕“競(jìng)選”,甚至連這個(gè)詞都不準(zhǔn)用,恐怕用“思想保守”是解釋不通的。應(yīng)該說它是傳統(tǒng)體制的價(jià)值取向使然。

　　又如,農(nóng)村基層的“兩委”關(guān)系問題,近年來一再成為影響農(nóng)村發(fā)展和穩(wěn)定的焦點(diǎn)問題,其原因在于制度錯(cuò)位。按照《村民委員會(huì)組織法》的相關(guān)規(guī)定,村委會(huì)主任應(yīng)當(dāng)是農(nóng)村中的法人;但是有關(guān)規(guī)范性文件卻又明文規(guī)定村黨支部書記要兼任村經(jīng)濟(jì)合作組織負(fù)責(zé)人,掌管村經(jīng)濟(jì)大權(quán)。是“兩委”關(guān)系失衡,變成“主任”與“支書”個(gè)人之間的權(quán)力之爭(zhēng)。有些村黨支部書記說:“村民自治了,支部沒權(quán)了!”片面地把村民自治與村黨支部的領(lǐng)導(dǎo)核心作用對(duì)立起來,甚至指責(zé)村委會(huì)依法辦理屬于自治范圍之內(nèi)的事務(wù),“是不要黨的領(lǐng)導(dǎo)”。嚴(yán)重的是已經(jīng)發(fā)生多起為保村支書的職位,居然雇用兇手殺死新當(dāng)選的村委會(huì)主任、副主任的惡性案件。前揭中辦2002年第14號(hào)文件的第6條從程序上規(guī)定:如何通過村委會(huì)選舉實(shí)現(xiàn)村黨支部成員與村委會(huì)成員交插任職或“一肩挑”,以從形式上實(shí)現(xiàn)堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)與人民當(dāng)家作主的統(tǒng)一,消除“兩委”矛盾。在現(xiàn)實(shí)條件下,這種制度安排不失為一種較好的選擇,但是,這種選擇卻要承擔(dān)很大的政治風(fēng)險(xiǎn)。那就是如何防止“一肩挑”的人搞家長(zhǎng)制、獨(dú)斷專橫;如何有效地對(duì)這個(gè)“一把手”實(shí)施監(jiān)督,保證其不搞腐敗?其實(shí)農(nóng)村基層“兩委”關(guān)系問題涉及到鄧小平所說的“黨政分開”、“政企分開”、“政社分開”的問題,涉及到執(zhí)政黨的領(lǐng)導(dǎo)方式轉(zhuǎn)變問題,涉及到江澤民所說的“要把堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主和依法治國(guó)三者有機(jī)結(jié)合起來,實(shí)現(xiàn)辯證統(tǒng)一”的問題。一言以蔽之,農(nóng)村基層“兩委”關(guān)系的真正解決,只能寄希望于“體制性障礙”徹底被消除。

　　再如,鄉(xiāng)、村關(guān)系問題。自從人民公社解體、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府恢復(fù)重建以及憲法確立村民委員會(huì)的地位以來,鄉(xiāng)、村關(guān)系始終是農(nóng)村基層治理過程中面臨的一個(gè)難題。一個(gè)是群眾性自治組織;一個(gè)是基層政權(quán),二者之間的關(guān)系實(shí)際上是社會(huì)與國(guó)家之間關(guān)系的一個(gè)縮影�！洞迕裎瘑T會(huì)組織法》規(guī)定鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對(duì)村委會(huì)的工作給予指導(dǎo)、支持和幫助。村委會(huì)協(xié)助鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府開展工作。然而實(shí)行起來非常難。原因在于中國(guó)是一個(gè)單一制國(guó)家,(點(diǎn)擊此處閱讀下一頁)

　　鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府不過是縣→市→省→中央政府在基層的代理人,實(shí)行的是中央集權(quán)體制,講究“政令暢通”,強(qiáng)調(diào)“統(tǒng)一指揮、統(tǒng)一行動(dòng)”�，F(xiàn)在實(shí)行村民自治,鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府要把過去的“領(lǐng)導(dǎo)”與“被領(lǐng)導(dǎo)”的關(guān)系轉(zhuǎn)換成“指導(dǎo)”關(guān)系,談何容易?!當(dāng)上級(jí)下達(dá)的國(guó)家任務(wù)完不成的時(shí)候,鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)往往變得不那么溫良恭儉讓了!鄉(xiāng)村矛盾便會(huì)激化。更深層一點(diǎn)的原因,是財(cái)政方面的。自從財(cái)政管理體制的改革,實(shí)行“分灶吃飯”和“財(cái)政包干”以后,鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府向上級(jí)伸手要錢以緩解財(cái)政壓力的可能性變小了,而在鄉(xiāng)村范圍內(nèi)可動(dòng)員的經(jīng)濟(jì)資源總量極其有限的情況下,為了使鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)能夠運(yùn)轉(zhuǎn),只能把手伸向農(nóng)民,況且《村委會(huì)組織法》并沒有規(guī)定村民有權(quán)拒絕那些假借國(guó)家名義征收的不合理的錢和物,于是各種名目的攤派、費(fèi)稅層出不窮,弄得老百姓怨聲載道,導(dǎo)致各種群體性事件頻繁發(fā)生。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村委會(huì)的關(guān)系問題,實(shí)質(zhì)上是國(guó)家與社會(huì)的管理體制與治理方式的問題。這一對(duì)矛盾的解決,有賴于突破一系列的體制性障礙。

　　除此而外,城市基層治理的變革也存在著同樣的問題。首先是缺少一個(gè)好的法制環(huán)境。1989年底頒行的《居民委員會(huì)組織法》,主要是比照《村民委員會(huì)組織法(試行)》而制定的,沒有充分考慮到農(nóng)村村民自治與城市居民自治的差異性,許多條款已不能適應(yīng)城市變化的新情況,亟待修訂。這是問題的一個(gè)方面。另一方面是一些地方性法規(guī)和政策,與2000年12月中辦23號(hào)文件《關(guān)于在全國(guó)推進(jìn)城市社區(qū)建設(shè)的意見》的精神相矛盾(參見《人民日?qǐng)?bào)》2000年12月13日),尤其是關(guān)于物業(yè)管理的地方性法規(guī)與這個(gè)文件的精神相悖,導(dǎo)致社區(qū)居民委員會(huì)與物業(yè)管理公司的關(guān)系難以理順。其次,社區(qū)自治有賴于“社會(huì)人”的大量出現(xiàn),而“社會(huì)人”的大量出現(xiàn),又取決于到位的產(chǎn)權(quán)改革和徹底的“政社分開”。它涉及到市民社會(huì)的興起與構(gòu)建。傳統(tǒng)的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu),賦予城市居民對(duì)社區(qū)自治的冷漠態(tài)度,不可能像農(nóng)村村民那樣充滿關(guān)心村民自治的熱情。只有當(dāng)社會(huì)自主性空前提高,“社會(huì)人”超過“單位人”,而成為社會(huì)人口的主體以后,社區(qū)自治才可能成為絕大多數(shù)城市居民的關(guān)注對(duì)象。更何況戶籍制度這道屏障,阻隔了成千上萬的外來人口對(duì)社區(qū)居民自治的認(rèn)同與歸屬。至于現(xiàn)行的那些限制非政府組織和非營(yíng)利性組織發(fā)展的法規(guī)、規(guī)定,也不利于市民社會(huì)的成長(zhǎng),從根本上說,都可視作是影響城市基層治理變革的體制性障礙。值得慶幸的是,城鄉(xiāng)基層治理的變革,有力地推動(dòng)了政府職能轉(zhuǎn)變和行政許可制度改革。近年來,各級(jí)政府在大量削減行政審批項(xiàng)目的同時(shí),紛紛成立了諸如“行政服務(wù)中心”、“政務(wù)超市”之類服務(wù)機(jī)構(gòu),通過“政務(wù)公開”,啟動(dòng)了政府治理方式改革的過程。

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