秦暉：新農(nóng)村建設(shè)凸顯“農(nóng)民組織”問題

　　現(xiàn)在，讓農(nóng)民組織起來呼聲越來越高，但質(zhì)疑的聲音仍然存在。其中一個疑問是，村委會就是村民自治組織。既然已經(jīng)普遍推廣村民自治，村委會已經(jīng)普遍建立，又何必另起爐灶，發(fā)展其他農(nóng)民組織尤其是農(nóng)會呢？

　　的確，現(xiàn)在呼吁搞農(nóng)會的人，有的是認(rèn)為村級選舉有問題，所以需要農(nóng)會來體現(xiàn)農(nóng)民的民主權(quán)利。但問題在于：村組織如果真是農(nóng)民民主選出的，就不需要農(nóng)會了嗎？同樣邏輯：城里的政府如果也民選了，是不是就可以取消工會、商會乃至類似民間組織？這個問題歸根到底就一句話：“有了民主政府還要不要公民社會？”既然民主政府是民選的，已經(jīng)代表了人民，所有的公民組織是不是都可以不要了？這是一個太簡單的問題，怎么會成其為問題呢？

　　現(xiàn)在關(guān)于村委會到底是政權(quán)組織還是村民自治組織，是有爭論的。但我覺得這爭論的意義并不大，原因何在？在真正的憲政體制中，只要實(shí)行地方自治或者社區(qū)自治，基層政府就是自治組織，沒有兩者只能居其一之說。但這種自治組織是一種特殊組織，即公權(quán)力組織。這就決定了：第一它不可能是多元化的。左派、右派可以競選執(zhí)政權(quán)，但選上來的只能有一個。一個地方不可能同時(shí)既有一個左派政府，又有一個右派政府。那么，例如，在右派政府執(zhí)政時(shí)左派如何表達(dá)其集體訴求？第二民主政權(quán)是一個地域性組織，從理論上講它要代表所在地區(qū)全體人民的利益，而不可能只代表其中某個群體的特殊利益。后者比如工人的利益，農(nóng)民的利益，工商業(yè)者的利益等，仍然需要各自的成員組織來分別代表。

　　農(nóng)會不是“民主政權(quán)”，這當(dāng)然不是說鄉(xiāng)村不存在民主問題，但兩者不能混為一談。農(nóng)會是維護(hù)成員自身權(quán)利的組織，政府是對別人行使權(quán)力的組織。農(nóng)民如果能夠自由組織農(nóng)會，官員即便并非民主產(chǎn)生，其權(quán)力也會有制約，不能隨意侵犯農(nóng)民的權(quán)益。相反，如果農(nóng)民無法進(jìn)行有組織的維權(quán)，即便是民選的官員也可能濫用權(quán)力損害農(nóng)民利益。

　　農(nóng)民組織與鄉(xiāng)村治理的前景

　　我一直有個看法：熟人共同體建立權(quán)責(zé)對應(yīng)可能更需要的是倫理約束下的自治而非民主。共同體越小，人們之間的持久互信和倫理聯(lián)系越多，權(quán)力和責(zé)任就越容易直接融合為一，“民主”制約的必要性越小。舉個最簡單的例子：在一個家庭中，儒家主張“父父子子”固不待言，即便是西方人也不會主張三權(quán)分立、民主選舉父親。原因很簡單，父權(quán)一般都以父責(zé)為基礎(chǔ)，“虎毒不食子”嘛。家外的熟人共同體，倫理約束就不那么可靠，但比陌生人社會還是有作用，而且它的“交易成本”較低。但是進(jìn)入陌生人社會，倫理就解決不了問題，必須要有制度安排來制衡權(quán)力、保證權(quán)責(zé)對應(yīng)。

　　鄉(xiāng)村的熟人社會也是這樣，實(shí)際上熟人群中通常會有一些成本更低的功能，可以解決公共物品的提供和集體行為中的權(quán)責(zé)對應(yīng)等問題，如果合理使用這些資源，有民主當(dāng)然不錯，沒有民主，也不見得就是大問題。其實(shí)許多不發(fā)達(dá)的農(nóng)村，面臨的主要問題并非民主不民主，而真正最需要民主的，是那些缺少直接人際情感聯(lián)系的陌生人社會，大尺度社會。民主制度實(shí)際上是在陌生人社會建立權(quán)責(zé)對應(yīng)的一種運(yùn)作方式。

　　因此，中國最需要的應(yīng)該是縣一級(如果縣以上一時(shí)還做不到的話)的民主。村一級主要是發(fā)展有效的自治。那么鄉(xiāng)鎮(zhèn)這一級怎么辦呢？我覺得在中國很多地區(qū)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級的確可以變成上級政府的派出機(jī)構(gòu)，其成員可以是職業(yè)文官即公務(wù)員，由上級派任并對上級政府負(fù)責(zé)。當(dāng)然前提是上級(縣)政府本身是民主政府，它是民主政府的派出機(jī)構(gòu)。那么，鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級的農(nóng)民公民權(quán)利如何體現(xiàn)呢？不一定體現(xiàn)于直選鄉(xiāng)官，組織農(nóng)會的權(quán)利更重要。有農(nóng)會作為農(nóng)民利益的代表，跟政府溝通、談判，我覺得不僅沒什么壞處，反而可能是鄉(xiāng)村治理的一個好方法。沒有那么高的行政成本，那么多負(fù)擔(dān)，還能保持一定的效率。老百姓的權(quán)利也得到了保障。雖然鄉(xiāng)官是派出而非民選，但權(quán)力有制約，責(zé)任可追問，不能為所欲為，農(nóng)民有訴求可以通過農(nóng)會來與之協(xié)商，乃至向上級政府請?jiān)�。他的施政仍然需要征得農(nóng)民同意。我覺得這比在鄉(xiāng)鎮(zhèn)直選與否這個問題上相持不下，可能更好一些。

　　這可以說是“ 自治比民主更重要”。當(dāng)然這里講的是鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級。就治理而言，我以為不同規(guī)模、不同性質(zhì)的人群應(yīng)該有不同的主要治理方式。熟人共同體尤其是家庭，某種程度上也包括家族與自然村主要靠倫理自治，鄉(xiāng)鎮(zhèn)這種人們偶爾能相遇的中等社區(qū)(施堅(jiān)雅所謂的集市共同體)主要是本地自治組織和上級民主政府(包括其派出機(jī)構(gòu))的協(xié)調(diào)，縣和縣以上才主要靠代議制民主來治理。遺憾的是我們的現(xiàn)狀完全是倒過來的：在熟人共同體中(文革時(shí)甚至在家庭中)搞“民主”，在陌生人社會反而不搞。農(nóng)村中的很多問題都由此而來。

　　農(nóng)民組織不僅僅是種田人的問題

　　有人認(rèn)為，在城市化明顯加速的今天，中國的農(nóng)村問題主要是進(jìn)城農(nóng)民工的問題，而不是農(nóng)村本地的問題。從某種程度上講這樣說也不無根據(jù)，如今我們談?wù)摗稗r(nóng)民組織”，并不僅僅意味著種田人的組織，正如“農(nóng)民問題”在中國不僅是種田人的問題一樣。筆者最近曾撰文認(rèn)為，很多地區(qū)與其政府補(bǔ)貼一部分又強(qiáng)制農(nóng)民付出一大部分錢財(cái)，在農(nóng)村修那么多所謂新農(nóng)村住宅，只是供打工者春節(jié)回鄉(xiāng)住幾天，還不如拿這筆錢在城里給農(nóng)民工蓋廉租房。

　　還可以說得更實(shí)質(zhì)一些。中國真正的問題恐怕不是什么“三農(nóng)”問題，中國的“農(nóng)業(yè)”、“農(nóng)村”問題不是主要的，關(guān)鍵的問題還是如何“以人為本”，如何對待占我國公民大多數(shù)的那些“人”，也就是對待“農(nóng)民”�！稗r(nóng)民問題”是中國問題的關(guān)鍵。但中國的所謂農(nóng)民問題，從來不能僅僅理解為種田人的問題，其實(shí)就是如何對待被傳統(tǒng)體制定義為“農(nóng)民” 的那些人(無論其如今是否種田)的問題。眾所周知，那些人現(xiàn)在很多都在城里，解決“問題”不考慮他們能行嗎？

　　農(nóng)民問題不一定是農(nóng)村的問題，它不一定表現(xiàn)在農(nóng)村。傳統(tǒng)體制定義為農(nóng)民的那些人，在戶口簿上定義為農(nóng)民的那些人，無論在什么地方，他們的問題都很嚴(yán)重，都是應(yīng)該解決的。我們講的農(nóng)民既不是指一種職業(yè)，不是指種田人；
也不是指一個階級，因?yàn)椤稗r(nóng)民”中有窮人也有一些富人，有雇工也有老板。即便是富人，是老板，他們也仍然是農(nóng)民，所以才常常稱什么“農(nóng)民企業(yè)家”。而作為“農(nóng)民”，他們的權(quán)利維護(hù)都存在著很大問題。

　　所以強(qiáng)調(diào)維護(hù)農(nóng)民工權(quán)益是完全應(yīng)該的。新農(nóng)村建設(shè)花在農(nóng)村的錢，相當(dāng)一部分如果用來給農(nóng)民工提供公共品，恐怕更好。但這當(dāng)然并不妨礙我們關(guān)心農(nóng)村問題。因?yàn)楫吘惯�有很多農(nóng)民一時(shí)進(jìn)不了城，還不能不呆在農(nóng)村。

　　新農(nóng)村建設(shè)如果真正有意義，就應(yīng)該把權(quán)利交給農(nóng)民，農(nóng)民愿意進(jìn)城，你就得維護(hù)他在城市中的權(quán)益。如果農(nóng)民愿意留在農(nóng)村，你就得維護(hù)他在農(nóng)村中的權(quán)益�；乇芰� “權(quán)利”這個關(guān)鍵，不管鼓吹“城市化”還是“反城市化”都會侵犯農(nóng)民利益。按照中國經(jīng)濟(jì)現(xiàn)在發(fā)展的狀況，城市化的進(jìn)度可能是有限的，它能容納的人口也可能是有限的。但是這一點(diǎn)兒不會減少、而且恰恰應(yīng)該是增加了農(nóng)民權(quán)利問題的尖銳性。

　　本來從農(nóng)民的意愿來說，他是否進(jìn)城取決于他在城里能不能找到工作。如果工作不好找，一般人是不會貿(mào)然自斷后路，把土地賣掉的。農(nóng)民也是理性經(jīng)濟(jì)人，農(nóng)民對自身利益的算計(jì)不比市民差。他們不是傻瓜。他會不會一邊保留土地，一邊進(jìn)城去看看？完全可能，而且通常就是如此：如果在城里找不到工作，他就回去了。八字還沒有一撇，什么信息都沒有，就隨便把土地賣掉，然后自己跑到城里去流浪——這樣的二愣子也許有，但肯定不如土地被別人看中然后不由分說就被攆走的“失地農(nóng)民”多。換言之，如果條件成熟，農(nóng)民會希望進(jìn)城；
但如果條件不成熟，農(nóng)民不會貿(mào)然進(jìn)來——除非你圈占了他的土地把他趕出來。問題就這么簡單。

　　因此，如今圍繞新農(nóng)村建設(shè)方向的一種爭論其實(shí)很不得要領(lǐng)：有人說新農(nóng)村建設(shè)應(yīng)該是加速城市化的建設(shè)，是促使農(nóng)村“有序消亡”的建設(shè)；
有人則相反，認(rèn)為“三農(nóng)問題的出路不能是城市化”，新農(nóng)村建設(shè)就是要把各種要素留在農(nóng)村，以實(shí)現(xiàn)“鄉(xiāng)村復(fù)興”。其實(shí)中國地方那么大，有的地方城市化很快，有的地方會長時(shí)期保留大比例的農(nóng)村人口，怎么可能一刀切地講“城市化”或者“農(nóng)村復(fù)興”？

　　但不管“城市化”還是“農(nóng)村復(fù)興”，根本問題還是一個農(nóng)民權(quán)利問題：是否進(jìn)城，農(nóng)民可不可以自由選擇？農(nóng)民的命運(yùn)必須捏在官員手里嗎？現(xiàn)在很多地方政府，要圈地了就一道命令下來，通過簡單的行政區(qū)劃，把農(nóng)村變成城區(qū)，人為地把農(nóng)民趕出土地，趕進(jìn)“居委會”。農(nóng)民不想要城市戶口都不行。一旦覺得進(jìn)城農(nóng)民是個麻煩，又一道命令下來，給農(nóng)民設(shè)置很多就業(yè)門檻，租房門檻，甚至強(qiáng)行驅(qū)趕，人為地把農(nóng)民攔在農(nóng)村。農(nóng)民是進(jìn)城還是留在農(nóng)村，很大程度上不能自由選擇，只取決于地方政府的需要。我曾經(jīng)指出中國的變化存在著一種“尺蠖效應(yīng)”，就是或“收”或“放”都是那些強(qiáng)勢者得利，忽“左”忽“右”總是這些弱勢者吃虧�，F(xiàn)在看來在“城市主義”與“鄉(xiāng)村主義”之間也有這樣的尺蠖效應(yīng)：乍“城”乍“鄉(xiāng)”都在要農(nóng)民付出代價(jià)。

　　總之農(nóng)民問題關(guān)鍵是農(nóng)民權(quán)利問題，城市化進(jìn)程不是消除了、而是突出了這個問題。而維護(hù)農(nóng)民權(quán)利就需要農(nóng)民的組織。農(nóng)會問題如今受關(guān)注，原因不過如此。

　　新農(nóng)村建設(shè)更突出了農(nóng)民組織問題

　　這些年來農(nóng)民給人以“弱勢群體”的印象，許多人出來為農(nóng)民說話，中央領(lǐng)導(dǎo)也高度關(guān)注農(nóng)民問題。這當(dāng)然是好事�？墒菤w根結(jié)底，別人為農(nóng)民說話，何如有個組織讓農(nóng)民說出自己的話；
別人維護(hù)農(nóng)民的權(quán)益，何如有個機(jī)制讓農(nóng)民可以維護(hù)自己的權(quán)益。如果農(nóng)民無法維護(hù)自己的權(quán)利，別人如何代他維護(hù)？如果農(nóng)民沒有組織起來“ 維護(hù)自己權(quán)利”的權(quán)利，他們的其他權(quán)利又如何能夠維護(hù)？農(nóng)民缺乏這種權(quán)利，不要說某些強(qiáng)勢利益集團(tuán)可能損害他們，就是有人好心想要幫助他們，也有可能難以成功，乃至好心做“好事”卻很難有好效果。

　　特別是現(xiàn)今的新農(nóng)村建設(shè)更凸顯了這個問題。今年財(cái)政當(dāng)局宣布本年度中央財(cái)政用于“三農(nóng)”的支出將達(dá)到3397億元，充分體現(xiàn)了本屆國家領(lǐng)導(dǎo)人對農(nóng)民問題的重視和解決問題的決心。但是這個消息立即引起了“財(cái)政投入不能重蹈‘部門分肥’的覆轍”，和“財(cái)政投入如何與農(nóng)民的需求對接”的議論。的確，我國基層的“財(cái)政饑渴”由來已久，農(nóng)村稅費(fèi)停征后如何彌補(bǔ)基層財(cái)政缺口也一直沒有明確，許多地方越來越依靠“賣地財(cái)政”，使“圈地運(yùn)動”引起的社會矛盾加劇，國家三令五申仍未理出頭緒。在這種情況下如今上面憑空掉下這么大個餡餅，假使諾言兌現(xiàn)，這筆錢誰來接？平分給9億農(nóng)戶自然是不可能的。而我們的農(nóng)民又不像日本、韓國乃至臺灣農(nóng)民那樣有發(fā)達(dá)的農(nóng)會、合作社等自治集體來對接這筆財(cái)政資助，那么就只有各級政府各個“部門”來瓜分這筆巨款，再靠他們憑良心給農(nóng)民提供“服務(wù)”了。

　　讓農(nóng)民組織起來

　　其實(shí)“組織化”并不是個新問題，早在建國前就有那篇名文提出，把農(nóng)民《組織起來》！問題不在于農(nóng)民該不該有組織，也不在于農(nóng)民自己想不想有組織，而在于農(nóng)民以外的一些人想要怎樣的組織。

　　一位“三農(nóng)”專家曾說：當(dāng)年搞強(qiáng)制集體化是有道理的，因?yàn)閲�家與無數(shù)分散的小農(nóng)戶打交道“交易成本太大”�？赏瑯邮沁@位朋友，跑到工會農(nóng)會都高度發(fā)達(dá)、農(nóng)民組織化程度很高的印度去考察一番后又說了：印度沒希望，因?yàn)樗麄兊墓賳T、企業(yè)和工會農(nóng)會打交道的“交易成本太大”，弄得連圈地修高速路都搞不成。原來他講的“交易成本”不是科斯說的那種全社會為維持“交易”付出的總成本，而只是為強(qiáng)勢者單方面計(jì)算的“成本”。這么講，那當(dāng)然是古拉格式的“組織”最能為強(qiáng)勢者節(jié)約“交易成本”(不許你“交易”，我自然就不用付“成本”了)。如果做不到，那只好讓弱勢者一盤散沙。否則他們自己組織起來了，我對付他們的“成本” 就太大太大了！

　　顯然，這么看問題就無法跳出“組織農(nóng)民農(nóng)民怕，農(nóng)民組織我們怕”的怪圈。我覺得只有擺脫這種心態(tài)，才能爭取在農(nóng)民組織化問題上、乃至在社會整合和國家認(rèn)同問題上的雙贏局面。在這方面，如今最高層關(guān)于新農(nóng)村建設(shè)的一個提法我認(rèn)為很對：那就是讓“農(nóng)民真正成為新農(nóng)村建設(shè)的主體”。所謂主體，就是要尊重他們的意志，尊重他們的權(quán)利。在農(nóng)民組織問題上，這個原則尤其重要。

　　當(dāng)然這決不是說官員和農(nóng)民以外的人就不能為農(nóng)民提供幫助。筆者的一位官員朋友很反感“官辦組織”的說法。他說我是官員，可我的權(quán)力并不大，我?guī)椭�農(nóng)民搞合作社和行業(yè)協(xié)會都是從農(nóng)民的意愿出發(fā)的，并沒有動用權(quán)力搞什么強(qiáng)制。我說這樣當(dāng)然太好了，你這樣的做法是應(yīng)該稱贊的。官員幫助辦的組織不等于“官辦組織”。但這與指出“官辦組織”的弊病有何矛盾呢？因?yàn)閯佑脵?quán)力搞強(qiáng)制的現(xiàn)象如今在一些地方確實(shí)存在嘛。

　　可喜的是，如今像這位朋友一樣，作為官員不僅不阻止、而且還幫助農(nóng)民建立他們自己的組織，并且在這一過程中注意不顛倒“主客”關(guān)系，自居于幫忙的服務(wù)者角色而讓農(nóng)民成為“主體”的事越來越多了。這表明農(nóng)民的結(jié)社權(quán)和農(nóng)民建立現(xiàn)代公民組織的事業(yè)是大有希望的。

　　“讓農(nóng)民組織起來”，而不是“把農(nóng)民組織起來”，一字之差，真可謂千鈞之重，怎么強(qiáng)調(diào)都不過分吧。

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