蘇長和：國際化與地方的全球聯(lián)系——中國地方的國際化研究(1978～2008年)

　　「內容提要」地方國際化是改革開放30年來中國國際化的重要組成部分，其進程對幫助我們理解中國外交轉型與變遷具有重要的意義。作者運用國際關系與國內政治理論，從地方政治經(jīng)濟與全球政治經(jīng)濟的互動出發(fā)，通過研究地方國際化的表現(xiàn)及其結果，揭示全球化背景下中國對外關系中的地方因素。作者分析了影響中國地方國際化的國際制度、國內政策和央地制度因素，認為地方國際化降低了中國與國際體系交易的成本，加強了中國與國際體系的合作關系。作者同時指出，由于特殊的財政制度，使得中國地方之間的經(jīng)濟保護與地方對外部世界的開放成為值得關注的兩種并行現(xiàn)象，尤其是中央和地方之間的保護主義一定程度上增加了中國在外交上統(tǒng)籌國內國際兩個大局的難度。

　　「關鍵詞」地方國際化；
地方全球聯(lián)系；
中國外交

　　在全球化進程中，地方與外部世界的聯(lián)系愈益密切，如果說所有的政治都是地方政治，那么在全球化的今天，所有的地方政治又是全球政治。要了解一國政治，不了解該國地方政治在其政治系統(tǒng)中的功能以及全球政治經(jīng)濟因素在其國內施加的影響，這顯然是難以想象的。改革開放30年來，中國與世界的關系發(fā)生了歷史性的變化，世界與中國皆經(jīng)歷著巨大的變革。有兩個引人注目的現(xiàn)象使得本研究變得很重要：一個是1978年以來中國對國際體系的參與，國際體系中的規(guī)則與規(guī)范對中國產(chǎn)生規(guī)制作用；
另一個是隨著改革開放的深入，地方不同程度地卷入到國際化的進程中。我們把這兩種共時共生的現(xiàn)象，也即全球化產(chǎn)生的地方效應以及地方的國際化趨向概括為“并行的全球化與地方化（glocalization）”現(xiàn)象。

　　本文試圖對改革開放30年來中國地方國際化進程進行研究，揭示這一進程對我們理解中國外交轉型與變遷的意義。文章希望把國內政治與國際關系整合起來，從地方政治經(jīng)濟與全球政治經(jīng)濟的互動出發(fā)，通過研究地方國際化的表現(xiàn)及其結果，揭示全球化背景下中國對外關系中的地方因素。本文前三個部分提供中國地方國際化的國際體系、政策和央地關系背景；
第四部分探討地方國際化的表現(xiàn)以及地方全球聯(lián)系帶來的一般結果；
第五部分研究了地方對外聯(lián)系與對內保護兩種現(xiàn)象的政治和對外關系意義；
結論部分概括地方國際化對中國政治與外交的意義。

　　一、地方國際化的背景：中國參與國際市場經(jīng)濟體系

　　1978年開始的中國改革開放，始終是在堅持國內-國際統(tǒng)籌的大戰(zhàn)略下進行的。為了滿足國內政治經(jīng)濟從經(jīng)典社會主義體制向市場社會主義體制轉型以及現(xiàn)行國際體系規(guī)則和規(guī)范所要求的國內調整的需要，中國對外開放戰(zhàn)略的重要形式就是全面參與國際體系，其內容表現(xiàn)為接受和參加國際體系中的制度（規(guī)則與規(guī)范）。維持現(xiàn)行國際體系運轉的國際制度具有剛性，[1]中國不大可能以自己的主觀意志、以改變國際制度滿足自己國內狀態(tài)為前提參與國際體系，因此，在過去30年的大部分時間里，以自由主義為基礎的國際制度對中國產(chǎn)生了更強的市場調整效應，也就是說，一旦中央政府打開開放的閘門，市場導向的國際制度在國內所產(chǎn)生的規(guī)定效應，有助于降低地方與國際體系的交易成本。當今在國際社會中發(fā)揮廣泛作用的國際制度可以分為構成性國際制度與管制性國際制度兩大類。與構成性國際制度相比，管制性國際制度對地方市場化與國際化的效應更強。構成性制度集中在價值與規(guī)范領域，總的來說，這類制度一般不涉及國內福利的分配，更多的是停留在各國中央政府交往層面。管制性制度則集中在事關全球經(jīng)濟、各國福利與貿易增長、投資及環(huán)境保護等領域，這類制度安排或者變動會在成員國內部產(chǎn)生不同的福利調整效應。隨著中國參與全球經(jīng)濟體系，這類制度對中國國內的調整效應要更大，因而更值得我們注意。在對待國際制度與國內法關系的原則上，中國的憲法和法律未對國際法與國內法的關系做出準確的規(guī)定，但是，中國采取把個別的國際法規(guī)范采納為國內法的辦法，予以公布執(zhí)行；
關于國際法與國內法的抵觸問題，中國采取國際法優(yōu)于國內法的原則，適用國際條約的規(guī)定，但中國聲明保留的條款除外；
中國在法律、條約沒有規(guī)定的情況下，可以適用國際慣例，自然也可以包括國際習慣在內。[2]因此，總體上講，中國堅持國際條約的地位優(yōu)越于國內法的原則，表明中國貫徹條約必須善意履行原則的堅定性。[3]改革開放以來，中國在參考國際體系規(guī)則與規(guī)范所進行的法律移植過程，體現(xiàn)了國際制度對中國國內法治的影響，國際社會中通行的法治原則和合理性原則成為國內立法、市場規(guī)則確立甚至司法的重要參考依據(jù)。大致來說，1978年以來的中國法律移植分為三種情況：（1）有關涉外法律方面借鑒國外法；
（2）在國內事務的領域中借鑒國外法；
（3）在全球化條件下制定國內法時參照國際標準。[4]上述三種情況反映中國在原則上并不排斥國際體系中現(xiàn)有的國際制度，且經(jīng)驗也表明中國在政策和法律制定過程中是參考和借鑒國際制度的。

　　構成性特別是管制性國際制度為全球貿易和投資的增長以及國家間相互依賴關系的管理提供了制度性保障。對國際制度的參與同改革開放30年中國國際化程度的加深存在正相關的關系：一方面，因為既有的國際制度本身構成全球化的制度基礎；
另一方面，為適應全球化規(guī)則而做出的國內調整，減少了國內經(jīng)濟與全球經(jīng)濟銜接過程中可能存在的摩擦。歷時15年（1986～2000年）的中國加入世界貿易組織（WTO ）的漫長談判，最為鮮明地體現(xiàn)了中國經(jīng)濟體制與代表市場與法治原則的WTO 規(guī)則（管制性國際制度）磨合的艱苦性。[5]作為當今國際體系中管制性制度的一大集成體，WTO 所包含的非歧視、自由貿易與透明性是市場經(jīng)濟體制賴以運轉的基本原則。WTO 對于加速中國的市場化與國際化進程至少產(chǎn)生了如下的影響：第一，為了適應WTO 中的市場規(guī)則，中國在2001年前進行了大規(guī)模的法律、行政規(guī)章條例的立改廢工作。第二，加速中國全面開放的步伐，改變過去出現(xiàn)的開放政策在地區(qū)上厚此薄彼、在企業(yè)上內外有別、在行業(yè)上避重就輕、在部門內行政管制過多的問題。在中國“入世”議定書所包括的承諾內容中，涉及行政審批、關稅削減、投資限制、微觀經(jīng)濟主體地位、國民待遇等與法治和市場經(jīng)濟相配套的大部分規(guī)則，承諾內容以及最終所要達到的目標均是市場導向而絕不是計劃經(jīng)濟導向的。第三，世界貿易組織規(guī)則對中國的市場化和國際化進程具有一定的設定和鎖定作用，世界貿易組織本身的訴訟與制裁機制以及中國“入世”議定書中有關市場開放時間表的硬約束，確保中國國際化的進程不至于產(chǎn)生逆轉的可能。

　　二、地方國際化的背景：開放政策變遷

　　本文并不認為中國國際化的啟動完全來自地方，盡管個別地方進行了先期國際化的試驗是個確鑿事實。[6]在改革開放初期的高度中央集權體制中，沒有中央層面的容許與鼓勵，地方國際化進程的啟動是難以想象的，因此，地方政治和經(jīng)濟行為的自主性總是在中央-地方關系的背景下存在的。當然，地方作為國際化的試驗地，又使其國際化對其他地區(qū)產(chǎn)生巨大的擴散和溢出效應，中央政府能夠順應地方國際化的溢出趨勢，推動其他地區(qū)的第二波國際化進程，這其中既有國際體系的因素，也有開放戰(zhàn)略的均衡考慮。

　　就政策而言，隨著政府工作重心轉向經(jīng)濟領域，從1979年開始，中央政府對地方政府和企業(yè)實行分權讓利，分權的指導思想正如王紹光所指出的，是從統(tǒng)制經(jīng)濟過渡到市場經(jīng)濟的必由之路。[7]對企業(yè)的分權促使財政收入進一步向企業(yè)分散，對地方的分權則促使地方政府在經(jīng)濟活動中擁有更多原來屬于中央政府管理的財權和事權，這些財權和事權包括基本建設計劃審批權、物價管理、外資審批、外貿及外匯管理、企業(yè)下放，而對于中央授予的少數(shù)地方政府、經(jīng)濟特區(qū)、中心城市，它們還享有一定的“經(jīng)濟特權”。地方的束縛一旦被松開（尤其是沿海地區(qū)），經(jīng)濟活力就會源源不斷地釋放出來，加上現(xiàn)行官員升遷的考核與地方經(jīng)濟增長存在最直接的關系，作為經(jīng)濟活動主體之一的地方政府具有強烈的動機，通過最易見成效的貿易與投資（所謂的招商引資）來拉動地方經(jīng)濟增長，國際化同樣會成為地方政府的政策首選。[8]

　　放權讓利政策一開始的推廣形式是有區(qū)別和非均衡的。這種謹慎而非激進的策略方式后來被許多人總結為中國經(jīng)濟改革與開放取得成功的關鍵因素之一。到20世紀90年代，非均衡開放政策帶來的不平衡發(fā)展開始受到越來越多的關注。政策調整的壓力來自兩個方面：一是國際體系，二是國內。隨著中國經(jīng)濟體制在20世紀80年代經(jīng)歷了從“計劃經(jīng)濟”、“計劃經(jīng)濟為主，市場調節(jié)為輔”、“有計劃的商品經(jīng)濟”到“計劃經(jīng)濟與市場調節(jié)相結合”的演變，國內經(jīng)濟漸漸從計劃經(jīng)濟體制向市場經(jīng)濟體制轉變，這一轉變過程隨著1986年中國正式提出“復關”申請而大大加快�！皬完P”并不是中國經(jīng)濟體制改革的決定性力量，但是為了達到關稅及貿易總協(xié)定（GATT）有關市場經(jīng)濟國家的要求，中國國內經(jīng)濟體制需要加快轉變，以便適應盡快恢復締約國地位之要求。實際上，國際貿易體系與中國國內經(jīng)濟體制在20世紀90年代經(jīng)歷著相互轉型的過程，前者面臨從GATT到WTO 的轉變，后者面臨從計劃經(jīng)濟體制向市場經(jīng)濟體制的轉變，國際-國內相互轉型存在契合性。1987～1989年，GATT中國工作組認為中國外貿制度存在的五大問題中，首當其沖的是經(jīng)濟貿易稅收法規(guī)在全國的實施存在地域差別，一些地區(qū)和城市執(zhí)行中央的統(tǒng)一政策法規(guī)有偏差或擅自對外商減免稅收，從而一方面致使一些外商抱怨在不同地區(qū)、城市和港口受到不同的外商投資待遇、不同的進出口許可程序、不同的稅收待遇；
[9]另一方面有越來越多國內企業(yè)抱怨由于不平衡的開放政策，使外資企業(yè)在國內享受了超國民待遇，不利于內外企業(yè)的公平競爭。簡單地說，GATT的主要締約方要求中國承諾在全國關稅區(qū)域范圍內統(tǒng)一實施關稅及貿易總協(xié)定的義務，而梯度開放政策所帶來的國內市場不協(xié)調現(xiàn)狀顯然有違GATT的公平貿易精神，因此，國際體系的壓力推動中國調整國內不平衡的開放政策。

　　國內壓力來自于改革開放以來中國國內日趨擴大的地區(qū)差距。造成這種差距擴大的原因有經(jīng)濟因素，也有政治原因。就政治原因來說，中央政府的不均衡發(fā)展戰(zhàn)略是重要因素之一。王紹光和胡鞍鋼的研究指出，中央政府的不均衡發(fā)展戰(zhàn)略體現(xiàn)在兩個方面：一是將國家的投資重點從內陸地區(qū)轉向沿海地區(qū)，二是給予沿海地區(qū)以優(yōu)惠政策。[10]從總的開放戰(zhàn)略上講，到20世紀90年代，中央政府也有必要調整不均衡的開放策略。在鄧小平的設想中，改革開放首先使一部分地區(qū)先富裕起來，然后再通過富裕地區(qū)來帶動落后地區(qū)的發(fā)展。因此，從中央的整體開放戰(zhàn)略部署中，局部或者特殊地區(qū)的開放并非一成不變地只限定在局部地區(qū)。到90年代后期，由于地區(qū)差距和國際制度的壓力，使開放策略自然出現(xiàn)從局部開放擴大到全面開放的巨大轉變。

　　總的來說，開放政策的調整既受到國際經(jīng)濟體系的壓力，也出于遏制日趨擴大的地區(qū)差異的需要。在過去的30年中，不均衡的開放政策導致地方國際化程度的差異，這是由先期國際化與后期國際化的前后實踐所決定的。實際上，國際化最初主要局限在沿海省份，隨著均衡的開放政策的展開，內地國際化的進程才產(chǎn)生實質性的啟動，特別是進入21世紀的近十年來，內地國際化極大地擴大了內地沿邊地區(qū)與周邊國家的經(jīng)貿合作，像非�；钴S的泛天山貿易區(qū)、中國西南省份與東盟國家間的大湄公河流域合作區(qū)以及東北三省參與的東北亞圖們江開發(fā)計劃等，均顯示了內地國際化在過去十年的強勁發(fā)展。

　　三、地方國際化的背景：央地制度變遷

　　地方國際化的第三個重要背景是中央-地方關系的制度性安排在過去30年的調整對地方國際化所產(chǎn)生的激勵意義。中央-地方關系方面的制度性安排特別是財政制度安排，因為給予地方政府以不同形式的激勵而影響到地方政府的政治與經(jīng)濟行為。在中央政府打開開放的國門之后，針對地方的分權有助于發(fā)揮地方在經(jīng)濟上的積極性和自主性，從而加強地方與外部世界的相互依賴程度。但是，分權或者放權存在底線，否則會威脅到中央政府的權威和宏觀調控能力。1978～2008年，中國經(jīng)歷了幾次財政制度變遷，其中影響較大的是1994年實行的分稅制�？偟膩碚f，過去30年中央-地方關系中的財政制度以不同方式激活了地方發(fā)展經(jīng)濟的動機，并使其作為重要經(jīng)濟活動主體之一參與國際經(jīng)濟體系�！胺旨壈�干”制度的初衷是讓地方（特別是沿海開放前沿地區(qū)）留有更多的財政收入投入到經(jīng)濟發(fā)展中，這符合后面所說的梯度開放與一部分地區(qū)先富起來的改革戰(zhàn)略。(點擊此處閱讀下一頁)

　　而分稅制的初衷則是加強中央財政的汲取能力，其短期后果是地方財政收入的減少。這項制度看似可以通過中央財政汲取能力的加強來提高中央政府的宏觀調控能力。分稅制實施后，中央財政收入也的確急劇增加了，但是，由于財政轉移支付不健全，特別是地方財政性收入的減少，反而直接刺激了地方通過各種手段尋找財政預算外收入的動機，各種五花八門的政策繼續(xù)盛行，價大利高且有利于地方稅收的行業(yè)（如汽車、煙草、房地產(chǎn)等）得到地方政府的鼓勵。地方經(jīng)濟割據(jù)并沒有從根本上得到改善，中央政府的宏觀調控能力也沒有隨著中央財政收入的增加而加強，至少目前看是如此。

　　開放政策為地方通過全球聯(lián)系實現(xiàn)地方利益提供了重要的替代選擇，這一點在封閉體系中是不可能的。而在開放的大背景下，財政包干制與分稅制以不同的激勵方式刺激地方擴大其全球聯(lián)系，在前種制度下，與外部世界的貿易和投資可以保證地方截留更多的財政收入；
在后種制度下，地方在財政收入減少的情況下被迫更加依賴對外貿易和投資。

　　四、地方國際化的表現(xiàn)及一般結果

　　國際體系、開放政策取向以及中央-地方關系方面的制度性安排等因素推動了1978年以來中國地方的國際化趨勢。用委托-代理理論可以更為清楚地說明地方國際化的動力。第一，在全球-中央-地方的三層關系中，中央政府是權威的壟斷者、立法的制定者以及政策的解釋者，中央政府可以借助政策或制度安排，激勵地方的經(jīng)濟活力，進而從地方經(jīng)濟發(fā)展中獲得最大化的稅收，鞏固自己的執(zhí)政能力。第二，地方政府扮演代理者的角色，是經(jīng)濟活動的重要主體，來自中央的分權加上經(jīng)濟增長因素在官員升遷考核中的重要地位，地方政府擁有強烈的動機將經(jīng)濟發(fā)展作為工作的重中之重，盡管出于地方利益考慮，地方政府的政策與行為在有的情況下可能與中央的口徑和步調不一致，甚至出現(xiàn)后面所說的“背叛”。第三，國際體系的和平與穩(wěn)定為中國的改革開放創(chuàng)造了有利的外部條件。國際體系與國內政治互動的一般規(guī)律顯示，國際體系動蕩的可能性越大，國內行政權力就越可能趨向高度集中，反之，當國內領導集體對國際體系潛在穩(wěn)定性的預期越強時，其就越可能采取向地方分權的政策。相應地，也越可能向上委托權力，采取多邊決策的方式解決區(qū)域或者全球公共問題。另外，國際體系的穩(wěn)定促進了對外貿易與自由投資，從而增加了政府（特別是轉型國家）采取親市場政策的可能。

　　因此，分權化的財政安排以及傾斜性的開放政策為地方提供了極大的稅收激勵，尤其是沿海省份，在開放進程中率先享受參與國際體系規(guī)則所帶來的好處以及貿易與投資拉動所帶來的經(jīng)濟增長。對整個中國以及中國的地方而言，30年的開放帶來的一般化結果表現(xiàn)在國內經(jīng)濟自由的擴大以及市場化程度的提高上，當然，對于不同地方而言，市場化程度會表現(xiàn)出明顯的差異。

　　目前，有關中國地方市場化程度較為權威的研究來自中國經(jīng)濟改革研究基金會國民經(jīng)濟研究所樊綱等人的系列研究。根據(jù)樊綱等人的研究，2005年的市場化總體評分全國平均水平為6125、東部地區(qū)平均為8123、中部地區(qū)平均為6101、西部地區(qū)平均為4193.[11]地區(qū)市場化選取的指標包括政府與市場的關系、非國有經(jīng)濟的發(fā)展、產(chǎn)品市場的發(fā)育程度、要素市場的發(fā)育程度、市場中介組織的發(fā)育和法律制度環(huán)境。另外，弗雷澤研究所對1980～2005年之間中國經(jīng)濟自由的測算表明，中國的經(jīng)濟自由從改革開放初期的410上升到2005年的613，在141個經(jīng)濟體中排名第86位。[12]

　　比較兩個機構的研究，我們會發(fā)現(xiàn)：（1）兩者在指標選擇上存在很大的相似性，而且測算的結果非常相近；
（2）由于研究時限的限制，樊綱等人的研究并沒有追溯到改革開放的起始階段，因而我們無從知道初始狀態(tài)中國的市場化程度，但是比較弗雷澤研究所的結果和兩者研究選取指標的接近以及考慮到實行改革開放前高度集權的中央計劃經(jīng)濟體制，1978年中國的初始市場化程度應該處于很低的水平；
（3）從國際比較來看，弗雷澤研究所測算的1980年中國的經(jīng)濟自由指數(shù)為410，這個數(shù)值相當于2005年排在倒數(shù)前三位的津巴布韋（第141位，為219）、緬甸（第140位，為318）與剛果（第139位，為410）的水平以及1995年進行經(jīng)濟轉型初期俄羅斯的水平。[13]根據(jù)弗雷澤研究所的排名，中國在2005年“金磚四國”（中國、俄羅斯、印度、巴西）的經(jīng)濟自由指數(shù)中排名第二，其他三國指數(shù)分別為印度（616）、巴西（610）、俄羅斯（518）。[14]

　　由于開放政策的不均衡性，加上中國地方在經(jīng)濟稟賦上存在極大的差異性，中國各個地方的市場化和國際化程度也不同。趙偉等人根據(jù)商品、資金、人員、技術等有形物質與信息、文化、觀念等無形要素在一個地區(qū)與另一個地區(qū)之間、該區(qū)域與國外的流動與互動，更為詳細地測量了中國地方國際化程度（見表1）。

　　綜合各個方面的因素，我們可以明顯地發(fā)現(xiàn)：就整個國家而言，國際化是改革開放30年中國與國際體系關系中出現(xiàn)的最重要現(xiàn)象之一；
主要是因為開放戰(zhàn)略的緣故，中國不同地方的國際化程度存在差異，不過，這種差異在最近幾年出現(xiàn)縮小的趨勢；
同樣重要的是，國際化進程也構成了中國地方與全球聯(lián)系的重要紐帶，加強了地方對全球體系的依賴；
地方并不是中國國際化的發(fā)起者，但是地方——尤其是沿海地區(qū)的國際化——卻是中國國際化的試驗地；
在中央集權體制下，中央政府似乎能夠恰當?shù)卣莆諊�際化進程的節(jié)奏，尤其是通過前面闡述的制度調整與政策變化，促使地方在中國的國際化進程中扮演極為重要的角色。

　　從一般意義上說，國際化加強了地方與國際體系的相互依賴。那么我們如何在國際體系-國家-地方三個層面上認識地方全球聯(lián)系的政治含義呢？第一，在開放的經(jīng)濟環(huán)境中，假設國際化會使地方從全球聯(lián)系中產(chǎn)生更高的收益預期，那么地方追逐利益的動機會促使其扮演經(jīng)濟國際主義的角色，成為進一步國際化的支持者�；蛘哒f，國際化的吸引力使地方成為中國開放的重要內部政治經(jīng)濟驅動力之一。第二，地方與全球之間的利益聯(lián)系會對中央政府產(chǎn)生壓力，以促使中央政府采取更多降低地方國際化交易成本的措施，也即建立統(tǒng)一的市場規(guī)則。在過去30年中，雖然我們不能斷定中國經(jīng)濟自由指數(shù)的擴大是因為得力于國際化，或者說國際化程度的加深是得益于經(jīng)濟自由的釋放，不論這樣的因果爭論是否有意義，但是，我們可以確定的一個重要的事實是，經(jīng)濟自由指數(shù)的擴大的確有利于降低國際化交易的成本。第三，由此值得注意的是，地方國際化考驗著傳統(tǒng)的央地關系模式。[15]如同前面分析的，中國地方國際化的一個重要制度背景是央地財政制度的變革，財政包干及分權主動激發(fā)了地方的經(jīng)濟活力，而分稅制的實行則從被動意義上促使地方通過招商引資以便擴大地方財政自主權，可以說，國際化的現(xiàn)實使地方即便在分稅制的背景下——該制度本是為了加強中央政府的財政的汲取能力的——也能夠逃避制度約束，通過全球聯(lián)系增加地方的財政來源。假設國際體系處于和平狀態(tài)的時間越長，那么地方對中央政府提供的國防安全需求將越來越降低，并且進一步假設中央政府提供的全國性公共產(chǎn)品能力減弱而地方提供的地方性公共產(chǎn)品能力增強的話，其結果勢必導致地方在與中央的談判過程中地位上升的可能，并促使更進一步對地方分權的必要。這樣看來，央地分權的“底線”就不是財政汲取能力高低問題，而是在全球-國家-地方層次的變化中尋求權責平衡的問題。第四，對于國家的對外行為而言，地方國際化及其全球聯(lián)系的增強，間接地將地方推到了國家對外關系的前沿地帶。正統(tǒng)的外交定義賦予中央政府（主權國家的代理者）對于外交的絕對控制權，但是，隨著地方在全球聯(lián)系中地位的上升，從國家大外交角度看，地方在國家外交中的經(jīng)濟與社會功能可能呈現(xiàn)日益擴大的趨勢。這可能是后主權時代外交的重要特點之一。

　　五、地方國際化程度差異及其一般結果

　　盡管中央-地方制度和政策的變化將地方的經(jīng)濟自主性調動起來，地方擁有從事經(jīng)濟活動的強烈動機，但是，政策的差異性安排導致了地方國際化程度存在很大的不同卻是不爭的事實；
另外，央地財政制度安排產(chǎn)生的地方橫向分割以及地方保護主義又給中央宏觀調控（包括對外政策的內部協(xié)調）帶來巨大的挑戰(zhàn)。我們必須正視這兩種后果。

　　地方國際化程度的差異和地方橫向分割與國家層面更深地融入到全球經(jīng)濟體系的事實形成了鮮明的對照。一方面，改革開放30年以來中國的國際化程度加深了；
另一方面，國內不同地方的國際化程度卻截然有別，更有甚者，國家經(jīng)濟與全球經(jīng)濟的整合在加強，而中國內部地方之間已有的經(jīng)濟分割卻并沒有隨之而減少。那么我們如何解釋這一現(xiàn)象呢？政策差異與中央-地方財政制度安排的不同可以解釋這一現(xiàn)象。1978年開始的改革開放將中國從經(jīng)典社會主義體制帶到市場社會主義體制中。[16]市場社會主義體制區(qū)別于經(jīng)典社會主義體制的一個重要特征是參與而非隔離于全球資本主義體系。20世紀80年代以來的新一波全球化得到新自由主義經(jīng)濟理念的助推，該經(jīng)濟理念極力主張世界范圍內的分權、開放貿易、自由投資和放松管制等政策。作為國際經(jīng)濟體系的新成員，中國需要接受已有的大部分國際制度，并以這些制度來調整甚至規(guī)定國內政策選擇。[17]顯然，過去30年中國內部發(fā)生的中央對地方的分權、外貿經(jīng)營權的下放、非國有經(jīng)濟的成長以及金融管制的放松等現(xiàn)象，是與國際制度的內化調整效應分不開的。[18]從國家層面上看，與國際制度的互動促使中國加強了與全球的聯(lián)系，并且將擁有區(qū)位優(yōu)勢的中國地方首先推到了國際化的前沿。

　　然而，開放國際經(jīng)濟體系中的制度在中國這樣的超大規(guī)模國家內部并不會產(chǎn)生均勻的效應。中央主動地、有區(qū)別地、非均衡地放權，對地方國際化程度的差異產(chǎn)生了很大的影響。中央政府執(zhí)行開放與國際化的政策，但是國際化政策在中國地方卻出現(xiàn)了差異化的結果。一個重要的政策原因是，中央政府在政策選擇與執(zhí)行上帶有明顯的偏向性。中國改革開放的步伐是漸進的，在區(qū)位上采取了從沿海到內地層層推進的傾斜式而非平衡式步驟，在價格與部門上則是采取增量改革的方式。這一系列政策成為地方、產(chǎn)業(yè)和部門不平衡的重要外在因素。改革初期（20世紀80年代大部分時期），決策者的政策傾向受到所謂“梯度理論”的深刻影響�！疤荻壤碚摗睂⒅袊�分為東、中、西三部分，開放初期，政府首先將東部作為投資的重點，而中西部則需要在沿海地帶發(fā)展起來以后，再在沿海經(jīng)濟的輻射和帶動下走上現(xiàn)代化之路。[19]開放的傾斜性使沿海地區(qū)享受到比中西部地區(qū)更優(yōu)惠的外貿、投資、稅收和勞動力流動等政策，擁有區(qū)位和政策優(yōu)勢的地方，其內部市場與國際市場呈現(xiàn)更為密切的全球聯(lián)系，也最先分享到國際化帶來的巨大收益。政策對地方國際化程度差異的顯著影響還可以通過20世紀90年代末期中西部開發(fā)戰(zhàn)略的實施對內陸地區(qū)市場化與國際化所產(chǎn)生的效應上反映出來。研究表明，2001～2005年，中國四大區(qū)域（東部、中部、西部、東北）市場化程度得分均出現(xiàn)增加的態(tài)勢，但是中部與東北部的增長速度要高于東部增長。[20]另外一個與中西部市場化程度提高成正向關系的現(xiàn)象是，隨著開放從局部轉向全局，從沿海向內地推進，中西部地區(qū)特別是沿邊地區(qū)與周邊國家的經(jīng)濟和社會合作逐步擴大與深化，這種中國內部的次區(qū)域與周邊國家之間形成的各種經(jīng)濟合作區(qū)，成為21世紀以來中國全面開放所帶來的最意想不到的現(xiàn)象之一，其后續(xù)政治經(jīng)濟影響值得區(qū)域經(jīng)濟學與國際政治經(jīng)濟學的學者給予持續(xù)、認真的關注。

　　央地關系中的財政制度（尤其是分稅制實行之前的財政包干制）可以解釋地方市場分割和地方保護主義現(xiàn)象。地方分割表現(xiàn)在產(chǎn)品市場的進入和流出壁壘、勞動力市場的分割、資本市場的分割、生產(chǎn)資源配置等方面。從1978年開始，中央政府采取了一系列的財政放權措施（即財政包干），以刺激地方在經(jīng)濟活動中的積極性與自主性，這項針對地方的激勵制度所產(chǎn)生的成效自然不可否認。但是，其產(chǎn)生的兩個附帶結果卻越來越引起人們的擔憂：一個是國家財政收入結構中中央政府財政收入急劇下降，中央財政汲取能力下降又直接影響到中央政府的宏觀調控和再分配能力；
另一個是地方市場的分割程度逐漸加深，地區(qū)差距逐步擴大，因為財政包干制使地方成為重要的經(jīng)濟主體，地方政府擁有強烈的動機，通過市場分割來保護本地利益，從而使地方保護主義日益盛行。到目前為止，分稅制仍然沒有很好地解決地方分割現(xiàn)象。分稅制的方向是正確的，(點擊此處閱讀下一頁)

　　但是，現(xiàn)行分稅制存在諸多不徹底和不完善的地方，由于財政轉移不健全，中央與地方的稅權和事權劃分不清，稅權的中央集中以及事權的地方下放，從而導致現(xiàn)行地方財政收入跟不上地方事權急劇擴大的現(xiàn)實，此外，地方缺少穩(wěn)定有效的主體稅種，劃給地方的稅種具有征管難度大、稅源分散、稅收成本高等特點，[21]既使得地方在提供地方性公共產(chǎn)品上的能力和動力下降，又使地方之間的“兄弟競爭”現(xiàn)象難以得到根本改變。

　　這就產(chǎn)生了中國開放進程中非常嚴肅的一對矛盾問題。一方面，開放政策在國家和地方層面促進了中國的市場化和國際化，地方從全球經(jīng)濟聯(lián)系中獲得的利益使其帶有強烈的國際主義傾向，成為開放政策的一支重要的支持力量；
[22]另一方面，與國家和地方層面的全球聯(lián)系相比，地方之間的市場分割和保護主義至少在過去30年來并沒有隨著國際化程度的加深而得到抑制和減少。那么我們如何理解這一對矛盾（即地方對外的國際主義傾向與地方之間的保護主義現(xiàn)實）對中國與國際體系關系的含義呢？

　　作為發(fā)展中國家的代表，中國30年改革是以政府為主角的，其中，中央政府與地方政府在改革中扮演了不同的角色，地方政府與中央政府各自舉起改革的大旗，在開放的認識和行動上存在一致性。改革初期的分權讓利政策使地方成為重要的利益主體，而地方與全球經(jīng)濟的聯(lián)系又加強了地方利益主體的地位，增加了其與中央政府博弈的能力。中央政府在宏觀政策上發(fā)揮了調控和指導作用，而地方出于自身利益的考慮，既可能在微觀領域保證中央宏觀政策的暢通，又可能通過變通的方式扭曲甚至變相抵制宏觀調控，影響宏觀調控的政策績效。

　　宏觀調控能力是現(xiàn)代統(tǒng)一國家內政外交能力的重要組成部分，地方分割與地方保護主義顯然妨礙了中央宏觀調控的實施，不利于國家統(tǒng)籌國內國際兩個大局。學者們在對第一階段的改革開放（1978年至1992年鄧小平到南方視察）進行總結時，將國家能力下降主要歸結為中央汲取財政能力的下降上，這種觀點對政策制定的直接影響表現(xiàn)在后續(xù)分稅制的實施，結果是中央財政狀況得到極大改善。但是，如前文所說，在財政轉移支付制度不健全以及財權事權劃分不清晰的背景下，中央財政收入的提高并不意味著國家在全國性和跨區(qū)域性公共產(chǎn)品提供上的效應一定就會提高，相反，假設中央財政收入的增加與全國性公共產(chǎn)品供應的提高不成正比關系，而地方支出的剛性（供應地方性公共產(chǎn)品）與地方財政收入相應下降的事實又迫使地方必須忙于廣開“財路”時，中央政府的宏觀調控必然受到地方的陽奉陰違甚至直接抵制。經(jīng)驗上我們也可以發(fā)現(xiàn)，1994年以后實行的分稅制表面上使中央財政收入大幅度提高，但是，財政汲取能力增強似乎沒有直接帶來國家能力的相應提升，分稅制實行以后，地方保護與市場的分割并沒有得到根本性的改觀，在某些方面甚至變得更為嚴峻，就有效提供統(tǒng)一市場這類全國性公共產(chǎn)品而言，國家能力的績效不是很明顯。因此，財政汲取能力是國家能力（包括宏觀調控能力）提高的必要條件，但不是充分條件。[23]

　　地方保護主義帶來的橫向分割（塊）與部門利益產(chǎn)生的縱向分割（條）一樣，考驗中央政府的宏觀調控能力。以此考察改革開放30年來中國與國際體系的關系，無疑有很多的啟發(fā)。在全球化的國際體系中，越來越多的經(jīng)濟與外交領域的國際協(xié)調安排需要在國內得到執(zhí)行與遵守，設想宏觀協(xié)調與調控如果在國內處于“有令不行，有禁不止”的窘境，勢必會打亂國家在國際體系中的整體經(jīng)濟與外交布局，對國家形象和聲譽造成消極影響。以知識產(chǎn)權為例，在中央政府層面，中國加入并簽署了主要的知識產(chǎn)權保護公約，中國的立法機構全國人民代表大會近些年也加強了國內知識產(chǎn)權保護的立法工作。從各個方面看，就國家層面與國際制度關系來說，中央政府保護知識產(chǎn)權的立場鮮明、態(tài)度堅決，并且不乏行動。但是，國際制度要在國內真正起到內化效應，在很多情況下取決于中央政府的宏觀執(zhí)行能力，在統(tǒng)一市場不完善和強烈的地方保護主義前提下，制度的內化效應會大打折扣。在知識產(chǎn)權保護制度上，地方可以從侵犯知識產(chǎn)權中獲得利益，它們甚至對相關的企業(yè)進行庇護，當這些企業(yè)的稅收構成地方財政的重要來源時，則尤為如此。此類事例并不是孤立地表現(xiàn)在中國與國際知識產(chǎn)權保護制度領域，在諸多經(jīng)濟、社會發(fā)展的制度領域，都不同程度地存在著，這些現(xiàn)象使中央政府在對外交往中不得不承擔著由于地方自身利益行為所帶來的額外成本。地方還可以將自身利益體現(xiàn)到越來越多的地方性法規(guī)制定中，從理論上說，地方法規(guī)應該服從國家法律與行政法規(guī)，但是，地方立法經(jīng)常逾越、突破（有的時候甚至背離）國家法律。這種現(xiàn)象在中國國內各個地方不在少數(shù)�？梢哉J為，在缺少國內完整統(tǒng)一的法律法規(guī)情況下，由于五花八門的地方法律與法規(guī)的干擾，國家層面對國際制度的遵約信用會受到極大的損害。

　　六、結論：地方全球聯(lián)系的政治和外交意義

　　與國際體系的互動促進了中國國內變革，市場導向的國內變革降低了中國與國際市場經(jīng)濟體系的交易成本，并通過國際化而使中國從國家到地方層面與全球產(chǎn)生前所未有的聯(lián)系。其邏輯效應是促使中國成為全球化的支持者、國際體系穩(wěn)定的維持者以及遵守全球治理制度的執(zhí)行者。但這只是一般性的結論，假設國際化足以在各國國內（特別是像中國這樣的超大規(guī)模國家）產(chǎn)生勻質效應則是輕率的。實際上，面對全球范圍的國際化與開放，國內制度與政策選擇可能是多樣的，地方的國際化和全球聯(lián)系在范圍與幅度上都有可能出現(xiàn)不同的狀態(tài)。全球化的內化效應以及地方國際化的趨勢是兩股齊頭并進的力量，我們日益需要一種完整的結合國內政治與國際關系的理論，對這兩股有時并進、有時交叉、有時甚至背離的力量所產(chǎn)生的可能結果給予解釋。

　　本文考察了1978～2008年30年間中國地方的國際化現(xiàn)象，對于我們思考過去以及將來中國政治與外交的意義是：

　　第一，全球化的內化效應與地方國際化現(xiàn)象的齊頭并進，在世界范圍內對單一制與聯(lián)邦制國家中央政府的治理能力提出巨大的挑戰(zhàn)。如今，不論聯(lián)邦制國家還是單一制國家，中央/聯(lián)邦政府面對小問題顯得太大，而面對大問題則又顯得太小。中央政府夾在中間，里外兩難。維持全球化以及治理全球公共問題的國際制度要求中央政府將越來越多的權限移交到國際集體決策機構，一方面，國家為了適應國際制度，被迫越來越多地利用國際制度設定國內政治議程和法律制定；
另一方面，地方隨著國際化以及全球聯(lián)系的加強，地方國際行為的增加使得地方有能力和意愿加入國家對外關系的行列，成為國家對外關系的重要補充。

　　第二，日趨活躍的地方國際行為表明中國對外關系呈現(xiàn)多層次運轉的特點。與中央政府相比，地方不具備對外行動主權，不是獨立的行為主體，因而即便地方在經(jīng)濟和社會領域的國際行為與日俱增，但是此類行為無論從權利分割還是影響程度上都不能提高到與中央外交相平行的地步。然而，地方國際行為的增加卻說明全球化背景下中國對外關系的政治結構與層次發(fā)生了令人深思的變化，也即在中國對外關系的政治結構與層次中，地方成為進入國家外交政治過程的一個重要環(huán)節(jié)。實際上，從比較政治和比較外交政策角度看，這種現(xiàn)象在許多大國政治中均有不同程度的表現(xiàn)，而在歐盟及其成員國之間，多層外交表現(xiàn)得更為明顯。對于中國政府而言，對外關系中能否統(tǒng)籌好國際國內兩個大局，從多個層次上考慮外交運作，著實考驗著中國的外交能力。

　　第三，地方國際化及其全球聯(lián)系反映了中國與世界相互依賴加強的事實，是中國與國際體系“合作型戰(zhàn)略關系”[24]的重要基礎。國際化程度越高，地方擁有的國際競爭比較優(yōu)勢越明顯，地方則越有可能支持中國更為廣泛地參與國際經(jīng)濟體系。反過來看，在兩種條件下國際化進程中的地方可能產(chǎn)生對外保護主義或者反國際化選擇：一是當國際經(jīng)濟體系中的制度構成地方實現(xiàn)其更廣大利益的結構性障礙時，且該結構性障礙因為現(xiàn)行國際政治權力分配因素而無法逾越時；
二是當進一步的國際化會損害地方利益時。盡管這兩種條件暫時還沒有出現(xiàn)，但并不表示其在將來不會出現(xiàn)。

　　第四，過去30年，中國地方國際化與地方之間的保護主義是一對較為奇特的現(xiàn)象。后者的存在反映出中央政府宏觀治理能力并未得到實質性的加強，表現(xiàn)為國家政策和法律經(jīng)常由于地方保護主義盛行而遭到扭曲、抵制甚至背離，這顯然不利于統(tǒng)一的內政外交政策的執(zhí)行。本文提到的國際制度在國內執(zhí)行過程中由于地方因素而受到違背是一個典型的例子，其造成對外關系的被動也是屢見不鮮。在事權劃分不清的央地關系中，難免出現(xiàn)損害國家全局利益的地方利益，一旦中央政府宏觀治理能力——特別是全國性公共產(chǎn)品供給——出現(xiàn)下降時，地方特殊利益訴求可能就會對國家安全構成威脅。

　　注釋：

　　[1]蘇長和：《中國與國際制度》，載《世界經(jīng)濟與政治》，2002年第10期，第9頁。

　　[2]朱奇武：《中國國際法的理論與實踐》，北京：法律出版社，1998年版，第13～14頁。

　　[3]李浩培：《條約法概論》，北京：法律出版社，2003年版，第326頁。

　　[4]朱景文：《國內法的國際化：當代中國的法律移植》，載朱景文主編：《全球化條件下的法治國家》，北京：中國人民大學出版社，2006年版，第907頁。

　　[5]王逸舟主編：《磨合與建構：中國與國際組織關系的多視角透視》，北京：中國發(fā)展出版社，2003年版，第176～222頁。

　　[6]楊大利給予地方力量在中國國際化進程中以特別的重視，參見Yang Dali，B eyond B eijing：Liberalization and the Regions in China，New York：Routledge，1997.

　　[7]王紹光：《分權的底限》，北京：中國計劃出版社，1997年版，第40頁。

　　[8]在現(xiàn)行中國政治體制中，地方官員升遷考核的重要指標有四個：財政收入、招商引資、計劃生育和社會綜合治理。

　　[9]王毅：《世紀談判：在復關/入世談判的日子里》，北京：中共中央黨校出版社，2007年版，第40頁。

　　[10]王紹光、胡鞍鋼：《中國：不平衡發(fā)展的政治經(jīng)濟學》，北京：中國計劃出版社，1999年版，第197頁。

　　[11]樊綱、王小魯、朱恒鵬：《中國市場化指數(shù)———各地區(qū)市場化相對進程2006年報告》，北京：經(jīng)濟科學出版社，2007年版，第78頁。

　　[12]James Gwartney and RobertLawson ，eds.，Econom ic Freedom oftheW orld ：2007Annual Report ，The Fraser Institute ，2007，pp.14，68.考慮到兩個研究機構用以測算的指標的近似，這里基本在同樣意義上互換使用“市場化”與“經(jīng)濟自由”兩個概念。

　　[13]Econom ic Freedom of theW orld：2007Annual Report ，pp.100，59，50.

　　[14]Econom ic Freedom of theW orld：2007Annual Report ，p.150.

　　[15]狹義的財政聯(lián)邦主義討論的是憲法結構和政治組織真正實行聯(lián)邦制的國家的財政分權和集權關系，廣義的財政聯(lián)邦主義則將討論范圍推廣到所有國家的財政分權問題。參見胡書東：《經(jīng)濟發(fā)展中的中央與地方關系：中國財政制度變遷研究》，上海：上海三聯(lián)書店、上海人民出版社，2001年版，第5頁。本文這里所說的是廣義上的財政聯(lián)邦主義。

　　[16]經(jīng)典社會主義體制與市場社會主義體制的區(qū)分，參見[匈牙利]雅諾什�？茽柲沃�，張安譯：《社會主義體制：共產(chǎn)主義政治經(jīng)濟學》，北京：中央編譯出版社，2007年版，特別見第14章“外部經(jīng)濟關系”，第316～341頁。

　　[17]Su Changhe，“China in theWorld and theWorld in China ：The DomesticImpact of International Institutions on China ‘s Politics，1978-2000，”in David Zweig and Chen Zhimin ，eds.，China’s Reforms and InternationalPolitical Economy ，London ：Routledge，2007.

　　[18]法律內化效應可參考朱景文：《國際法的國內化：國際標準和中國的法律改革》，載朱景文主編：《全球化條件下的法治國家》，第931～954頁。

　　[19]王紹光、胡鞍鋼：《中國：不平衡發(fā)展的政治經(jīng)濟學》，第197頁。

　　[20]樊綱、王小魯、朱恒鵬：《中國市場化指數(shù)———各地區(qū)市場化相對進程2006年報告》，第79頁。

　　[21]廈門市地方稅務局課題組：《稅權劃分的國際比較分析及我國的改革取向》，載靳東升主編：《依法治稅：中央與地方稅權關系研究》，北京：經(jīng)濟科學出版社，2005年版，第275頁。

　　[22]蘇長和：《國內-國際相互轉型的政治經(jīng)濟學》，載《世界經(jīng)濟與政治》，2007年第11期，見第12頁有關地方力量與對外關系的論述。

　　[23]這也是筆者不同意王紹光與胡鞍鋼研究結論的重要原因。

　　[24]秦亞青：《國家身份、戰(zhàn)略文化與安全利益———關于中國與國際社會關系的三個假設》，載《世界經(jīng)濟與政治》，2003年第1期，第10～15頁。

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