天則經濟研究所：糧食安全與耕地保護

　　摘要

　　中國是一個人口大國，因而提供充足的糧食用以確保大眾的消費，其重要性無論怎樣強調也不為過。尤其是發(fā)生在上世紀五、六十年代的大饑荒，深深植入國人的記憶之中，想必令當下中國的最高決策層也難以忘卻。而我國的體制改革之所以發(fā)端于廣大農村，正是因為糧食的短缺構成了當時社會急需解決的重大問題。所以，當時將糧食安全列為中國的首要國策，是完全必要的。然而，糧食的重要性并不等同于糧食安全問題的重要性。三十年之后，國內、外的條件和環(huán)境發(fā)生了很大的變化，糧食安全問題在眾多國家重大政策中的重要性越來越退居次要。

　　將糧食安全與耕地保護絕對地對應起來，或者說將耕地保護的主要原因歸諸于糧食安全，無疑是錯誤的，甚至是極為有害的——因為它會阻礙對真實原因的探索和認識。耕地保護——如果限定在耕地維保、耕地節(jié)約或耕地的有效利用，本文完全贊同；
而在現(xiàn)實的輿論和政策規(guī)定中，耕地保護顯然是特定于耕地數(shù)量的嚴格控制的，以至把18億畝作為“一條不可逾越的紅線”。這種意義上的“耕地保護”、及其與糧食安全的絕對“捆綁”，則是本文欲加否定和批判的。

　　從長期來看，全球的糧食供求是基本平衡的；
在未來的一段時間內，甚至糧食還會出現(xiàn)供略大于求的狀況。據(jù)預測：全球糧食在未來的年份內能夠保持1.8％的增長速度，至2010年，糧食產量可以達到23.4億噸；
而同期糧食消費的增長速度不會超過1.6％，即2010年世界糧食消費量達22.25億噸。重要的是，自上世紀六十年代以來，世界谷物播種面積一致穩(wěn)定在7億公頃左右，占世界總耕地面積的50％左右。盡管世界人口以較快的速度增長，人均糧食產量則仍然獲得了一定程度的提高（20世紀60年代，世界谷物人均產量是310公斤，2006年全球人均糧食產量增至339公斤），以至從長期來看國際糧食的相對價格不升反降。這表明：由于農業(yè)科技的進步，人類正在擺脫馬爾薩斯定律的束縛。這一結論，構成本文研究分析的基石。

　　許多因素可能對糧食安全構成重大的威脅。比如戰(zhàn)爭、內亂和瘟疫等等。但這些因素當從耕地與糧食安全關系的分析邏輯中加以剔除。理由在于，一旦發(fā)生上述不可抗力，耕地的多寡對于糧食產量的高低顯然是無關宏旨的。誠然，經濟體制對于糧食安全的重要性也是不可低估的。要知道，上世紀五、六十年代的大饑荒正是發(fā)生在我國的計劃經濟體制之下。然而，當改革開放到了今天的地步，沒有理由認為我國的經濟體制會發(fā)生根本性的逆轉。由此，本文事實上討論了在通常的境況下耕地的數(shù)量及質量與糧食產出之間的關系。

　　在上述前提下，本文首先給出了國家糧食安全的定義，即一國解決可能出現(xiàn)的糧食供需缺口的能力。這就需要測算不同情形下糧食供需的缺口或缺口率。通過我國相關經驗數(shù)據(jù)的分析，分別得出了“十年一遇”、“五十年一遇”和“百年一遇”的糧食缺口率（糧食缺口與糧食產出之間的比例）。根據(jù)口徑的不同，分別為5.60%、9.99%、11.59%和6.72%、10.89%、12.41%。這一估算的結果，顯然要低于一般的主觀臆想。

　　針對上述糧食供求的缺口，可以通過國內與國外兩條渠道加以解決。前者主要包括糧食庫存的吞吐和農業(yè)要素投入的增加；
而后者則指對外貿易（即進口）。其實，我國的糧食庫存現(xiàn)為1.5億噸至2億噸，占年產量的30%至40%。因此，僅僅通過糧食庫存的變動，就可以完全抵御“百年一遇”的糧食安全危機。

　　市場經濟的核心含義是“替代”。作為農業(yè)要素之一的耕地，盡管存在某種稀缺性，也在一定程度上可被其他要素投入所替代。經過測算，本文得出了——即使出現(xiàn)“百年一遇”的糧食安全危機，當糧食播種面積減少10%時，只要使其他要素的投入增加15%，就可以克服這一危機（根據(jù)計算口徑的不同，分別為14.4%和15.5%）。

　　在國內解決途徑的基礎上，通過外貿渠道進口糧食，糧食安全危機便可更為容易地獲得解決。以近30年歷史上最高的國際糧價為基準，當發(fā)生“百年一遇”的糧食安全危機時，只需花費195.6億美元就可以彌補我國的糧食缺口。而我國每年的外匯收入可達12000多億美元。因此，相對于高速成長與發(fā)展中的中國經濟而言，這點花費并不構成實質性的難題。當然，也要考慮我國糧食的大量進口所致國際糧價上漲的壓力。這一問題，可以通過分批進口補倉的方式加以解決。另外，從長期來看，國際糧價的上漲勢必導致全球（包括國內）糧食供給的增加。理由在于，全球的糧食產量和糧食貿易量主要受限于需求約束而非資源約束。

　　總之，在市場經濟的自由交易、要素替代的機制下，在國家糧食庫存和外匯收入充足的情況下，基本不會發(fā)生所謂的糧食安全問題。在現(xiàn)代中國，糧食不安全或大饑荒的事例只發(fā)生在經濟不自由的計劃經濟時期。無視耕地作為一種農業(yè)要素具有可替代性，并它將與糧食產量——乃至糧食安全絕對地“捆綁”起來，無論在理論上還是在經驗上都是缺乏根據(jù)的。政府劃定的耕地紅線注定是要被突破的，而且原有的紅線（21億畝）已然被破，因為這條紅線束縛的只是中國的工業(yè)化與城市化的進程。其實，耕地保護政策的重心應當是對承載在土地上的農民的就業(yè)權的維護，而絕非糧食安全。

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　　北京天則經濟研究所

　　《糧食安全與耕地保護》課題組

　　2009年3月　

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