于建嶸：縣政改革請自改變“異地為官”始

　　最近,我寫了幾篇有關(guān)縣政改革文章,其中對現(xiàn)在縣鄉(xiāng)領(lǐng)導干部的“異地為官”制度提出了批評。在我看來,這種制度作為一種古已有之的治理技術(shù),至今仍然在沿用,一定程度上反映了執(zhí)政者在治理技術(shù)上的因循守舊,不利于地方自治制度以及現(xiàn)代民主制度的建設,應該對其進行改革,其方向是“改流為土”。對于這個觀點,引起了一些爭論,感到有進一步論述的必要。

　　我們知道,所謂“異地為官”,根據(jù)《黨政領(lǐng)導干部選拔任用工作條例》第五十三條之規(guī)定,“擔任縣(市)委書記、縣(市)長職務以及縣(市)紀檢機關(guān)、組織部門、人民法院、人民檢察院和公安部門主要領(lǐng)導職務的,一般不得在本人成長地任職”�！豆珓諉T法》第六十九條規(guī)定,“公務員擔任鄉(xiāng)級機關(guān)、縣級機關(guān)及其有關(guān)部門主要領(lǐng)導職務的,應當實行地域回避,法律另有規(guī)定的除外。”中組部原有關(guān)負責同志曾經(jīng)概括過“異地為官”的五個作用,即:有利于培養(yǎng)鍛煉提高干部、有利于貫徹執(zhí)行民主集中制原則、有利于擺脫盤根錯節(jié)的復雜關(guān)系、有利于轉(zhuǎn)變作風、有利于推進黨風廉政建設。

　　然而,縣鄉(xiāng)“異地為官”制度在實踐中并沒有達到上述作用,反而存在許多弊端。從現(xiàn)實的情況來看,主要有以下幾個方面:

　　第一,縣鄉(xiāng)異地為官使得民主選舉的成效大打折扣。從本質(zhì)上來說,民主選舉的重要意義,就是對政府人事權(quán)力的一種限制�，F(xiàn)代民主國家一般都有公民選舉地方行政首長的法律制度規(guī)定,它要求候選人必須在選區(qū)內(nèi)有程度不一的居住時限,能代表和維護當?shù)孛癖姷睦�益。正是在這一意義上,民主化意味著本土化。選舉制改變了縣鄉(xiāng)行政首長合法性的授權(quán)來源,并且將其置于本土民眾的選舉、輿論和其他監(jiān)督中,從而實現(xiàn)了對其權(quán)力的制衡,使其不敢不對本土民眾負責。

　　中國法律中同樣規(guī)定了公民的間接選舉、監(jiān)督官員的權(quán)力。但選舉和監(jiān)督一個家在外地的官員,要比選舉和監(jiān)督本地的官員花費更多的成本�？h鄉(xiāng)異地為官制度的存在,客觀上使民主選舉的優(yōu)勢不能充分發(fā)揮。如果縣鄉(xiāng)主政官員的任用通常要得到上級組織人事部門的同意或安排,就會使人民代表大會的選舉在一定程度上成為一個可有可無的形式,官員更容易傾向于對上負責而不是對下負責。

　　第二,縣鄉(xiāng)異地為官容易造成官員的無序流動,使官員對任期沒有基本預期,客觀上加重了其短視行為。有媒體披露,河北邯鄲17年換了10位市長,每任市長的平均任期還不到一年半,沒有一位市長能夠任滿一屆5年。這不是一時一地的暫時現(xiàn)象,而是具有相當普遍性的問題。另據(jù)中國市長協(xié)會的調(diào)查,2002年到2006年任期內(nèi),更換了一次市長的城市占61.3%,更換了兩次市長的城市占25.3%,沒有換過市長的城市只占13.3%。這樣頻繁的官員流動和短暫任期,使得很多官員在一個地方無法開展正常的工作。為了在自己的任期內(nèi)出政績,不惜大搞形象工程,對人民群眾關(guān)心的熱點、難點問題往往避而遠之,這種短視行為嚴重損害了當?shù)孛癖姷拈L遠利益,成為誘發(fā)干群關(guān)系緊張的一個重要原因。

　　第三,縣鄉(xiāng)異地為官制并不能有效扼制腐敗,縣級領(lǐng)導腐敗仍然是重災區(qū)。古代設立異地為官制的主要目的是防止地方勢力結(jié)黨營私,從而加強中央集權(quán)。當前國家沿用這種制度的初衷主要是為了防止腐敗,避免裙帶關(guān)系、以權(quán)謀私等問題,但從近年來的反腐案例來看,縣鄉(xiāng)異地為官制度的反腐作用十分有限。首先,現(xiàn)代交通信息工具如此發(fā)達,縣鄉(xiāng)異地為官并不能有效擺脫人際關(guān)系的羈絆,甚至在一些地方出現(xiàn)了“利益置換”行為,各自包庇對方家屬或代理人的尋利行為。有些涉及多方的利益置換行為,更是結(jié)成了錯綜復雜的關(guān)系網(wǎng)絡,嚴重惡化了政治和社會風氣。其次,縣鄉(xiāng)異地為官制度弱化了官員的身份認同和道義責任。此外,異地為官也不利于對官員的監(jiān)督。異地任職,少了成長地群眾、鄰里鄉(xiāng)親的監(jiān)督,少了家庭、道德方面的約束,一些干部的行為就變得更加肆無忌憚。

　　第四,增加了縣鄉(xiāng)官場的緊張和沖突。雖然縣鄉(xiāng)的主政官員來自外地,但其他事務型干部基本上都是本地的,如果外地干部對本地的情況不了解而又自以為是,就容易在工作中出現(xiàn)與本地干部共處上的困難。而且,對本地干部來講,把本地所有公共事務的決策權(quán)拱手讓給外地干部,并聽從其指揮和調(diào)遣,除非這位外地干部具有極高的魅力,否則極易形成心理上的抵觸情緒。在決策層中,如果本地干部、群眾的不同聲音相對微弱,更容易加劇外地干部與本地干群關(guān)系的緊張。在歷史上,外地來的“官”常常需要用自己的私人班子———各種“師爺”來控制本鄉(xiāng)本土的“吏”�，F(xiàn)在的縣鄉(xiāng)主政官員要想開展工作,也常常要培植自己的力量,這容易形成新的拉幫結(jié)派,甚至形成“官場斗”。

　　第五,縣鄉(xiāng)異地為官使“走班干部”成為時尚,增加了行政成本�？梢钥隙ǖ卣f,現(xiàn)在二千多個縣委書記沒有幾個把家搬到為官地的,這些官員每個星期都要在家與單位兩邊跑,縣鄉(xiāng)政府在食宿、交通工具、娛樂設施等方面進行的巨大投資,已使某些地方的行政成本大量增加。這種生活狀態(tài),也增大了被動接受“性賄賂”或者主動找情人、包二奶的可能,而生活作風敗壞,常常導致官員滑向腐敗�！　�

　　如果在傳統(tǒng)社會,通過距離的限制還能對官員的行為起到一些限制作用的話,那么在現(xiàn)代,交通工具和通訊技術(shù)的便利已在相當程度上稀釋了縣鄉(xiāng)異地為官的積極效果,它除了增加行政成本和誘發(fā)更多的腐敗外,很難起到實質(zhì)性的制約作用。從政治發(fā)展的角度來說,要發(fā)展基層民主,首先就要實現(xiàn)基層精英的主導作用。我個人主張縣政改革作為整個政治體制改革的突破口,實際上是包含這樣一個策略思想:中國改革是自上而下的改革,而在國家治理結(jié)構(gòu)的調(diào)整上,相對來說,縱向結(jié)構(gòu)的調(diào)整比橫向結(jié)構(gòu)的調(diào)整容易,因為在橫向結(jié)構(gòu)方面,行政權(quán)、立法權(quán)、司法權(quán)之間關(guān)系的調(diào)整很難,中央層面的這些權(quán)力關(guān)系的調(diào)整則更加困難。比如說,現(xiàn)階段行政權(quán)高于其它權(quán)力是一個突出問題,但要通過改革限制行政權(quán)就不是簡單的事情。而如果先調(diào)整縱向結(jié)構(gòu),適當劃分中央和地方權(quán)力,則可能比較容易。就現(xiàn)實而言,全國各地普遍進行“省直管縣”改革并沒有引起太大的關(guān)注就已經(jīng)取得了較大進展。同時,這一事實也表明,將地方層面的治理結(jié)構(gòu)作出進一步的調(diào)整,也將是可能的。這需要打破思維的慣性,更需要創(chuàng)新的勇氣。

　�。ㄔ�刊《南方日報》2009年4月23日）

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