曹錦清：土地家庭承包制與土地私有化

　　隨著十七屆三中全會《決議》的公布，前些日子圍繞著“第三次土改”或“土地私有化”的熱議有望暫時(shí)冷卻下來。說其“暫時(shí)”是因?yàn)橐�求土地私有化的理論及其背后的各種社會力量決非隨一紙決議而消失。說其“冷卻”，是因?yàn)椤稕Q議》用明確的語言重申：“土地家庭承包制”是中國農(nóng)村的基本經(jīng)營制度，是黨的農(nóng)村政策的基石，“必須毫不動搖地堅(jiān)持”。

　　為什么要“毫不動搖地堅(jiān)持”這項(xiàng)事關(guān)中國改革開放全局的“土地家庭承包制”？《決議》給出兩大理由：一是該制度“適合社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制”；
二是“符合農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的特點(diǎn)”。這兩個(gè)理由是否充分和有效，筆者不作評論。依筆者之見，中國在現(xiàn)階段及今后相當(dāng)長的時(shí)間內(nèi)“必須毫不動搖地堅(jiān)持”這項(xiàng)農(nóng)村基本制度，有一個(gè)十分重要，也十分簡單的理由：土地(耕地與宅地)承載著億萬農(nóng)戶“社會保障”的重大責(zé)任。在筆者的記憶里，是溫鐵軍先生最早提出土地與億萬農(nóng)民生存、失業(yè)與養(yǎng)老保障之間的關(guān)系。只要我們還無力將8億農(nóng)民的失業(yè)和養(yǎng)老保障從承包地上剝離出來，交由國家財(cái)政來承擔(dān)，那么土地就不能私有化。筆者把“土地保障論”稱之為“鐵軍”發(fā)現(xiàn)的“鐵律”。筆者注意到《決議》對此項(xiàng)農(nóng)村基本經(jīng)營制度不再使用“土地家庭承包責(zé)任制”的完整表述，而是用“家庭承包經(jīng)營”、“土地承包經(jīng)營”的表述方式。這是偶然的疏忽，還是有意為之，不得而知。或許取消全部農(nóng)業(yè)稅費(fèi)后，由農(nóng)戶承包的土地不再承擔(dān)什么“責(zé)任”了。80年代初，我們廢除了人民公社制度，全國農(nóng)村推行土地家庭承包責(zé)任制。那時(shí)的政策制度者們清楚地意識到：農(nóng)戶在承包土地的同時(shí)，“承包”了一組“責(zé)任”。一是對國家的責(zé)任，即交納農(nóng)業(yè)稅(后又增加農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅)；
二是對已廢除的“公社集體”承擔(dān)的責(zé)任，即向鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府提交五項(xiàng)統(tǒng)籌。三是對村集體承擔(dān)的責(zé)任，即提交三項(xiàng)提留。到2006年末，這三項(xiàng)責(zé)任在全國范圍內(nèi)取消了。三項(xiàng)責(zé)任從承包的土地上剝離出來交由中央與地方兩級財(cái)政來承擔(dān)。對于中國農(nóng)民與土地來說，可謂三千年未有之大解放。但農(nóng)戶所承包的土地從此不再承擔(dān)任何責(zé)任了嗎？溫鐵軍說，還有一項(xiàng)更為繁重，解決起來更為困難的責(zé)任，那就是億萬農(nóng)民基本生存、家庭養(yǎng)老和失業(yè)保障的責(zé)任。所以，我們還得把這項(xiàng)農(nóng)村基本制度老老實(shí)實(shí)地稱為“土地家庭承包責(zé)任制”。

　　已富裕起來且富有同情心的城里人說，國家能否將億萬農(nóng)民兄弟的養(yǎng)老與失業(yè)保障也從土地上剝離出來，與城里人同享此“國民待遇”呢？筆者的回答是三句話：一是“應(yīng)該”；
二是暫時(shí)還做不到；
三是隨著國民經(jīng)濟(jì)的發(fā)展與財(cái)政增加，逐漸達(dá)到“應(yīng)該”。補(bǔ)充一句：謹(jǐn)防“欲速不達(dá)”或“好心辦壞事”。2006年取消農(nóng)民全部稅費(fèi)負(fù)擔(dān)，縣、鄉(xiāng)、村三級總共少收了1 500億元左右。該年國家財(cái)政總收入近4萬億，中央與省兩級財(cái)政補(bǔ)得起這筆錢。自2006年后，農(nóng)村九年義務(wù)制教育經(jīng)費(fèi)也由政府財(cái)政來負(fù)擔(dān)，以防“大病返貧”為主的農(nóng)村新型合作醫(yī)療逐步覆蓋全國鄉(xiāng)鎮(zhèn)�！稕Q議》提出，按個(gè)人出一點(diǎn)，集體、國家補(bǔ)一點(diǎn)的辦法，到2020年建立起農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)。但關(guān)鍵在于涉及億萬農(nóng)村工的失業(yè)保險(xiǎn)，《決議》只提出“擴(kuò)大農(nóng)民工的工傷、醫(yī)療、養(yǎng)老保險(xiǎn)覆蓋面，盡快制定農(nóng)民工養(yǎng)老保障關(guān)系轉(zhuǎn)移接續(xù)辦法”，根本沒有提及“失業(yè)保障”問題。事實(shí)上，在官方“失業(yè)人員”的統(tǒng)計(jì)上，只涉及城市戶籍人口，從未將非城市戶籍的農(nóng)民工或農(nóng)民列入“失業(yè)”統(tǒng)計(jì)的范圍。似乎農(nóng)民擁有承包地便處于“穩(wěn)定就業(yè)”狀態(tài)。為什么現(xiàn)在還不能取消明顯帶有歧視性的城鄉(xiāng)分割的戶籍制，關(guān)鍵也在于內(nèi)含在城市戶籍內(nèi)的諸多社會保障，尤其是失業(yè)、養(yǎng)老保障無力賦予進(jìn)城打工的農(nóng)民。非不為也，是不能也�！稕Q議》只提及“放寬中小城市落戶條件，使在城鎮(zhèn)穩(wěn)定就業(yè)和居住的農(nóng)民有序轉(zhuǎn)為城市居民”。

　　在1.5億農(nóng)民工中，具有穩(wěn)定就業(yè)、較高收入，因而能購、租住房的人，只是一個(gè)少數(shù)，他們有能力“自動長入城市”。

　　在中國的工業(yè)化、城市化進(jìn)程中，城市化將長久地滯后于工業(yè)化，這是一個(gè)頗具中國特色的現(xiàn)象。此處所謂的“工業(yè)化”是指“農(nóng)民”脫離農(nóng)業(yè)進(jìn)城打工。“城市化”是指在城市獲得穩(wěn)定就業(yè)和居住的“農(nóng)民”。絕大部分農(nóng)民工的就業(yè)是不穩(wěn)定的、高流動的，無力擁有高價(jià)的城市住房。也就是說，他們只是進(jìn)城打工，而無法完成城市化。城市的高價(jià)住房和無失業(yè)保障將他們擋在“城市化”外。他們的住房只能建在家鄉(xiāng)的土地上，“失業(yè)保障”只能由他們承包的土地來承擔(dān)。由“農(nóng)民工”這一奇怪稱謂組成的全新社會階層在中國整個(gè)社會轉(zhuǎn)型期內(nèi)將長久存在。這一龐大階層的“前鋒”會自動地“長入城市”，但絕大多數(shù)農(nóng)民工將長期往返城鄉(xiāng)之間，并在一定年齡段回退到農(nóng)村。這是一個(gè)“事實(shí)判斷”，任何“價(jià)值判斷”都必須考慮到這一難以令人樂觀起來的事實(shí)。我們?yōu)槭裁匆�搞新農(nóng)村建設(shè)，為什么要堅(jiān)持土地承包制，反對土地(包括宅地)私有化，一個(gè)重要而充分的理由在于，確保在城市“失業(yè)”的農(nóng)民工返回農(nóng)村時(shí)，有房、有地且有一個(gè)較好的生存環(huán)境。

　　主張土地私有化的人士，都拿保護(hù)農(nóng)民權(quán)益，提高農(nóng)民收益來說事。有些經(jīng)濟(jì)學(xué)家說，三農(nóng)問題的核心是土地產(chǎn)權(quán)不清，只有土地私有化，才能抵制地方權(quán)力對土地的圈占，只有土地私有化，才能使土地這一重要生產(chǎn)要素自由流動，合理配置。有人說，應(yīng)賦予農(nóng)民土地(包括宅地、房)抵押權(quán)，只有這樣才能解決農(nóng)民小額貸款問題。還有種種高論，不必在此一一開列。事實(shí)上，已經(jīng)運(yùn)行三十年的土地家庭承包責(zé)任制確實(shí)存在各種問題與矛盾，如就確保穩(wěn)產(chǎn)高產(chǎn)必須的大規(guī)模農(nóng)田水利建設(shè)而言，土地家庭承包制肯定不如人民公社體制。規(guī)模狹小、雷同的承包制小農(nóng)經(jīng)濟(jì)與國內(nèi)外大市場的連接問題一直存在著。隨著農(nóng)村青壯年脫離鄉(xiāng)村與農(nóng)業(yè)，中國寶貴的土地資源的閑置與粗放使用也一直是個(gè)問題。小塊土地通過自愿有償轉(zhuǎn)包能否普遍地向“適度規(guī)模經(jīng)營”發(fā)展，也有不少困難。如果“城市”無力為他們提供城市化的成本，那么單憑小塊承包地實(shí)難支撐起“生活寬�！钡摹叭�面小康”。問題的關(guān)鍵在于，土地私有化能否解決上述問題，尤其能否解決私有化鼓吹者們提出的那些問題。答案只有一個(gè)：不可能。依筆者之見，一旦中國的土地私有化，中國歷史上不斷重復(fù)的土地兼并問題必定再次出現(xiàn)。市場與資本一定會利用土地私有化而展開一場驚心動魄的“原始積累”過程：千百萬農(nóng)戶與他們的小塊土地相分離的過程。自然經(jīng)營的風(fēng)險(xiǎn)與市場價(jià)格波動的風(fēng)險(xiǎn)一定會協(xié)助資本去執(zhí)行這一流淌血淚的分離運(yùn)動。結(jié)果是造成農(nóng)村的兩極分化：一極是資本與土地集中；
一極是失地、生活又無法被城市吸納的“三失農(nóng)民”。假定土地私有化就能更好地保障農(nóng)民的權(quán)益與收益，這是對世界歷史，尤其是近代社會轉(zhuǎn)型史的驚人無知。中國改革開放三十年，經(jīng)濟(jì)持續(xù)增長的同時(shí)，社會總體保持穩(wěn)定，土地家庭承包經(jīng)營制度是一個(gè)最基本的原因。它是中國農(nóng)村社會，進(jìn)而全中國社會保持穩(wěn)定的一塊重要基石。

　　用“社會保障”來為現(xiàn)行農(nóng)村土地制度作辯護(hù)，內(nèi)含著這樣一個(gè)前提：隨著中國經(jīng)濟(jì)與財(cái)政持續(xù)增長，國家有能力將全體農(nóng)民的社會保障徹底地從土地上剝離出來，并成為國家對農(nóng)民承擔(dān)的義務(wù)。加上城市有能力為轉(zhuǎn)移到城市的農(nóng)民工提供穩(wěn)定就業(yè)與住房(無論以什么方式獲得住房)，那時(shí)，我們便可著手對這項(xiàng)農(nóng)村基本制度作重大調(diào)整，以便更好的適應(yīng)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展的需要。包括在一組法律嚴(yán)格約束下的土地私有化。任何制度安排，恰如衣物，總會穿舊，土地家庭承包制這項(xiàng)農(nóng)村基本制度，總有一天完成自己的歷史使命而退出舞臺。但在目前及今后一段時(shí)間內(nèi)，我們必須毫不動搖地堅(jiān)持此項(xiàng)基本制度，必須毫不含糊地反對土地私有化。

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