趙杰：郵政法修訂留下重大死角

　　2009年4月24日，《中華人民共和國(guó)郵政法》（以下簡(jiǎn)稱新《郵政法》）經(jīng)第十一屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第八次會(huì)議，以146票贊成、4票反對(duì)，4票棄權(quán)平靜地通過(guò)。但是，新《郵政法》在郵政專營(yíng)權(quán)的界定和國(guó)家對(duì)郵政市場(chǎng)以及快遞市場(chǎng)的管制框架方面，仍遺留下諸多懸而未決的難題。市場(chǎng)各方表面的平靜反應(yīng)背后，對(duì)新《郵政法》實(shí)施的擔(dān)憂卻與日俱增。

　　顯而易見，新《郵政法》有三大突破：

　　一是在立法層面明確提出了郵政普遍服務(wù)的制度設(shè)計(jì)，明確宣示國(guó)家對(duì)郵政普遍服務(wù)業(yè)務(wù)的支持和保障政策取向，如：國(guó)家對(duì)郵政普遍服務(wù)業(yè)務(wù)的設(shè)施、環(huán)節(jié)等支持保障細(xì)節(jié)作了針對(duì)性的規(guī)定，同時(shí)，將“修訂草案”中關(guān)于政府應(yīng)對(duì)其建設(shè)給予支持的“郵政設(shè)施”明確為“提供郵政普遍服務(wù)的設(shè)施”；
將“修訂草案”中關(guān)于交通運(yùn)輸企業(yè)對(duì)郵件應(yīng)優(yōu)先安排運(yùn)輸?shù)囊?guī)定，修改為對(duì)提供郵政普遍服務(wù)的郵政企業(yè)交運(yùn)的郵件應(yīng)優(yōu)先安排運(yùn)輸，等等。

　　二是建立在上述取向基礎(chǔ)上，推進(jìn)郵政企業(yè)的郵政普遍服務(wù)業(yè)務(wù)和競(jìng)爭(zhēng)性業(yè)務(wù)分業(yè)經(jīng)營(yíng)體制改革。

　　三是第一次制訂了有關(guān)快遞市場(chǎng)準(zhǔn)入制度的法律規(guī)定，明確了包括資金規(guī)模、服務(wù)能力、安全保障等六項(xiàng)快遞業(yè)務(wù)的經(jīng)營(yíng)許可，尤其是制訂了快遞公司設(shè)立的資本門檻：“快遞公司在省、自治區(qū)、直轄市范圍內(nèi)經(jīng)營(yíng)的，注冊(cè)資本不低于人民幣五十萬(wàn)元，跨省、自治區(qū)、直轄市經(jīng)營(yíng)的，注冊(cè)資本不低于人民幣一百萬(wàn)元，經(jīng)營(yíng)國(guó)際快遞業(yè)務(wù)的，注冊(cè)資本不低于人民幣二百萬(wàn)元”。市場(chǎng)各方雖然不認(rèn)同這個(gè)快遞市場(chǎng)準(zhǔn)入制度，但是這畢竟是一個(gè)快遞業(yè)務(wù)迅猛發(fā)展趨勢(shì)下，第一個(gè)關(guān)于快遞企業(yè)準(zhǔn)入條件的法規(guī)性文件表述。

　　雖然在關(guān)鍵條款“郵政專營(yíng)權(quán)”問(wèn)題上，新《郵政法》采取回避態(tài)度，僅作原則性表述：“國(guó)務(wù)院規(guī)定范圍內(nèi)的信件寄遞業(yè)務(wù)，由郵政企業(yè)專營(yíng)”。外界流傳的“信件郵政專營(yíng)范圍降低為150克以下”的條目在新《郵政法》中并未出現(xiàn)，民營(yíng)快遞公司的存廢前景仍存在變數(shù)，但是新《郵政法》重點(diǎn)突出郵政普遍服務(wù)價(jià)值取向、暫時(shí)擱置“郵政專營(yíng)權(quán)”的內(nèi)容爭(zhēng)議，仍讓人們看到郵政法修訂的開放姿態(tài)和快遞業(yè)的發(fā)展曙光。

　　郵政專營(yíng)權(quán)的“重量”博弈與快遞公司的原罪

　　快遞業(yè)務(wù)的發(fā)展，在中國(guó)郵政管制的框架中，天生就是個(gè)“沒(méi)娘的孩子”。雖然在中國(guó)老《郵政法》中，從來(lái)就沒(méi)有快遞業(yè)務(wù)、快遞企業(yè)的管制框架和管理用語(yǔ)，但是快遞業(yè)務(wù)卻日益壯大。據(jù)新華社報(bào)道，快遞目前已經(jīng)成為我國(guó)發(fā)展最快的業(yè)務(wù)之一，近幾年來(lái)保持了年均20％以上的增長(zhǎng)速度。目前在郵政管理部門登記備案的快遞企業(yè)有5500多家，從業(yè)人員約30萬(wàn)人，年產(chǎn)值在400億元以上。國(guó)內(nèi)快遞企業(yè)雖然存在發(fā)展不平衡，企業(yè)規(guī)模較小，市場(chǎng)秩序不規(guī)范，服務(wù)質(zhì)量參差不齊等現(xiàn)狀，但若不理清快遞業(yè)的管制框架，非郵政快遞企業(yè)的“原罪”必然會(huì)嚴(yán)重制約其發(fā)展。

　　從2003年修改郵政法被列入十屆人大立法計(jì)劃開始，圍繞著郵政專營(yíng)權(quán)的內(nèi)容規(guī)定及其運(yùn)行機(jī)制，各方進(jìn)行了輜銖必較似的博弈：2003年的《郵政法（修訂草案）》第五稿強(qiáng)化了郵政的專營(yíng)范圍，規(guī)定“500克以下的私人快遞業(yè)務(wù)由郵政專營(yíng)”，經(jīng)過(guò)2004年第六稿、2006年年初第七稿“國(guó)家郵政局專營(yíng)的快遞業(yè)務(wù)重量由500克下降到350克”，直到2006年8月第八稿“信件郵政專營(yíng)范圍降低為150克以下”，以及最近流行的“重量加資費(fèi)”標(biāo)準(zhǔn)來(lái)確定郵政專營(yíng)范圍（即規(guī)定單件重量以及資費(fèi)均在一定標(biāo)準(zhǔn)以下的寄遞業(yè)務(wù)由郵政企業(yè)專營(yíng)）。

　　頒布于1986年的《郵政法》，需要修訂的內(nèi)容和環(huán)節(jié)很多。民營(yíng)快遞公司成為該法修訂的重要訴求主體，皆因快遞業(yè)務(wù)在老《郵政法》和郵政部門規(guī)制之外誕生的“原罪”：

　　最先，郵政專營(yíng)權(quán)是靠郵政企業(yè)的獨(dú)立運(yùn)行來(lái)保障的，中國(guó)郵政部門在速遞市場(chǎng)中的占有率幾乎為100％（直到1987年以前仍保持在95％以上）；
1986年的《郵政法》在明示郵政企業(yè)專營(yíng)信件的寄遞業(yè)務(wù)時(shí)，已為非郵政部門經(jīng)營(yíng)商業(yè)文件快遞業(yè)務(wù)留下了“后門”：它規(guī)定“信件和其他具有信件性質(zhì)的物品的寄遞業(yè)務(wù)由郵政企業(yè)專營(yíng)，但是國(guó)務(wù)院另有規(guī)定的除外。”但是，老《郵政法》并沒(méi)有對(duì)快件業(yè)務(wù)及其經(jīng)營(yíng)者進(jìn)行界定，也沒(méi)有否定非郵政企業(yè)可以經(jīng)營(yíng)與郵政企業(yè)寄遞業(yè)務(wù)相似的快件業(yè)務(wù)。

　　1992年開始，交通、鐵路、民航等部門都獲得了對(duì)速遞業(yè)的審批權(quán)，批準(zhǔn)了一些國(guó)有速遞企業(yè)。于是，民營(yíng)企業(yè)通過(guò)掛靠在這些部委審批的速遞公司，繞開了郵政專營(yíng)權(quán)的管制，得以生存發(fā)展。

　　1995年6月29日，國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)發(fā)布的《中華人民共和國(guó)國(guó)際貨物運(yùn)輸代理業(yè)管理規(guī)定》指出，經(jīng)批準(zhǔn)成立的國(guó)際貨物運(yùn)輸代理企業(yè)可以從事國(guó)際快遞業(yè)務(wù)，但私人信函除外。這為外資速遞公司由經(jīng)營(yíng)快遞業(yè)務(wù)中的貨運(yùn)業(yè)務(wù)，滲透到經(jīng)營(yíng)信件速遞業(yè)務(wù)，打開方便之門。郵政的專營(yíng)權(quán)受到民營(yíng)企業(yè)蠶食的同時(shí)，又面臨外資快遞企業(yè)的挑戰(zhàn)。

　　郵政企業(yè)與郵政管理部門也面臨原罪

　　伴隨著郵政專營(yíng)權(quán)的喪失和傳統(tǒng)郵政規(guī)制的被突圍，面對(duì)20世紀(jì)60年代興起于美國(guó)并在世界范圍內(nèi)蓬勃發(fā)展的新興快遞產(chǎn)業(yè)的步步進(jìn)逼，郵政管理部門和國(guó)有郵政企業(yè)也陷入另一種“原罪”：不重新界定清楚郵政普遍服務(wù)與快遞競(jìng)爭(zhēng)性業(yè)務(wù)，傳統(tǒng)郵政企業(yè)徒具合法存在理由卻日益失去市場(chǎng)空間。于是，以2002年國(guó)家郵政局發(fā)出《關(guān)于貫徹信息產(chǎn)業(yè)部等部門有關(guān)進(jìn)出境信件寄遞委托管理文件的通知》（簡(jiǎn)稱國(guó)家郵政局64號(hào)文)為標(biāo)志，在老《郵政法》沒(méi)有界定快遞業(yè)務(wù)屬性和范圍條件下，快遞業(yè)務(wù)的管制權(quán)爭(zhēng)奪進(jìn)入公眾視野，并被拖入新《郵政法》的修訂歷程中。

　　其實(shí)，1994年關(guān)貿(mào)總協(xié)定烏拉圭回合達(dá)成的《服務(wù)貿(mào)易總協(xié)定》（GATS）已經(jīng)區(qū)分了郵政服務(wù)（Postal services）和信使服務(wù)（Courier services）是不同的業(yè)務(wù)類型，與此對(duì)應(yīng)，我國(guó)各行業(yè)管理部門對(duì)郵政業(yè)務(wù)與快遞業(yè)務(wù)屬于兩種不同的服務(wù)類型，并無(wú)爭(zhēng)議和分歧。

　　郵政專營(yíng)權(quán)引發(fā)出管理部門的管制“原罪”在于：郵政專營(yíng)權(quán)是特指郵件的專營(yíng)權(quán)，還是指對(duì)郵政領(lǐng)域普遍服務(wù)業(yè)務(wù)和競(jìng)爭(zhēng)性業(yè)務(wù)全業(yè)務(wù)的規(guī)定特權(quán)。郵政專營(yíng)權(quán)的實(shí)施是否就蘊(yùn)涵著自動(dòng)賦予郵政管理部門對(duì)郵政郵件業(yè)務(wù)（郵政部門遞送）和非郵政快遞業(yè)務(wù)（非郵政部門遞送的快件）的管制權(quán)？

　　換句話說(shuō)，非郵政部門經(jīng)營(yíng)的快遞業(yè)務(wù)（包括航空快件、鐵路包裹等），究竟必須經(jīng)過(guò)郵政部門的授權(quán)才合法呢，還是可以由各自的行業(yè)管理部門批準(zhǔn)即可？現(xiàn)實(shí)的快件管理體制是：《中華人民共和國(guó)國(guó)際貨物運(yùn)輸代理業(yè)管理規(guī)定》指出，“國(guó)際快遞業(yè)是國(guó)際貨運(yùn)代理業(yè)務(wù)的一部分”，經(jīng)原外經(jīng)貿(mào)部批準(zhǔn)經(jīng)營(yíng)國(guó)際快遞業(yè)務(wù)并在國(guó)家工商行政管理局登記注冊(cè)的企業(yè)，均享有合法經(jīng)營(yíng)權(quán)。而且外經(jīng)貿(mào)部是國(guó)務(wù)院授權(quán)管理國(guó)際貨運(yùn)代理業(yè)務(wù)（包括快遞業(yè)務(wù)）的主管部門；

1998年1月，民用航空總局根據(jù)航空法，頒布了《中國(guó)民用航空快遞業(yè)管理規(guī)定》，航空快遞業(yè)務(wù)成為民用航空總局行業(yè)管理對(duì)象。上述兩個(gè)行業(yè)規(guī)定，并沒(méi)有挑戰(zhàn)郵政專營(yíng)權(quán)，卻自行規(guī)定了快遞業(yè)中的兩個(gè)重點(diǎn)領(lǐng)域——作為國(guó)際貨運(yùn)代理的國(guó)際快遞、航空快遞業(yè)）的管理范圍。

　　與郵政專營(yíng)權(quán)的被肢解相伴隨的是郵政體制改革：1998年獲利最豐的電信被從郵政系統(tǒng)剝離，1999年，國(guó)家宣布逐年取消郵政補(bǔ)貼，2005年8月，國(guó)務(wù)院通過(guò)《郵政體制改革方案》，郵政體制改革大幕由此拉開，原屬郵政的郵政儲(chǔ)蓄業(yè)務(wù)也與郵政“分家”，于是捍衛(wèi)郵政專營(yíng)權(quán)一方面成為郵政企業(yè)的生死劫，另一方面也是郵政管理部門鞏固管制地位的一張牌。

　　冷靜來(lái)看，郵政服務(wù)與信使服務(wù)、郵政業(yè)務(wù)與快遞業(yè)務(wù)、郵政專營(yíng)業(yè)務(wù)與競(jìng)爭(zhēng)性業(yè)務(wù)可以統(tǒng)歸郵政管理部門管理，但按照“專業(yè)專營(yíng)、同業(yè)同策”的管制原則，郵政管理部門必須劃清郵政服務(wù)（郵件的普遍服務(wù)業(yè)務(wù)）與信使服務(wù)（非郵件的競(jìng)爭(zhēng)性業(yè)務(wù)）的管制界限。這是新《郵政法》賦予郵政管理部門全行業(yè)全業(yè)務(wù)管理權(quán)的必要條件。目前，新《郵政法》雖有第十八條“郵政企業(yè)的郵政普遍服務(wù)業(yè)務(wù)與競(jìng)爭(zhēng)性業(yè)務(wù)應(yīng)當(dāng)分業(yè)經(jīng)營(yíng)”的郵政企業(yè)內(nèi)部業(yè)務(wù)區(qū)分，但這遠(yuǎn)不如上述國(guó)家郵政管理局管制業(yè)務(wù)大類的區(qū)分重要。這是郵政管理部門實(shí)現(xiàn)全行業(yè)全業(yè)務(wù)管理的一個(gè)總綱。

　　郵政法修訂的重大缺陷和死角

　　郵政法的修改，本應(yīng)該厘定重大的郵政業(yè)發(fā)展理念和討論制定相應(yīng)保障規(guī)則。郵政企業(yè)及其管理部門受驚于快遞業(yè)務(wù)蓬勃發(fā)展和滲透到信件寄遞業(yè)務(wù)的咄咄逼人態(tài)勢(shì)，缺乏探索保障郵政普遍服務(wù)的新的運(yùn)行體制和財(cái)政保障機(jī)制的新思維，卻專心于用修訂郵政法來(lái)規(guī)定、限制快遞企業(yè)的活動(dòng)空間，正是郵政法修訂的重大缺陷。

　　從現(xiàn)有條目來(lái)看，新《郵政法》的管理半徑是很大的，既包括對(duì)郵政普遍服務(wù)的管制權(quán)（狹義的郵政行業(yè)管理），還包含了對(duì)非郵政部門提供業(yè)務(wù)的管制權(quán)（廣義的郵政行業(yè)管理，即“郵政服務(wù)﹢快遞業(yè)務(wù)”）。但是新《郵政法》全文和附則都缺乏對(duì)郵政市場(chǎng)的描述，這成為一個(gè)修訂死角。

　　郵政市場(chǎng)是何物？1986年的老《郵政法》因?yàn)檎Q生在我國(guó)確立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制之前，沒(méi)有也不可能規(guī)定。國(guó)內(nèi)民營(yíng)快遞企業(yè)和外商投資快遞企業(yè)在國(guó)內(nèi)發(fā)展如火如荼情勢(shì)下，新《郵政法》顯然想依據(jù)此法，實(shí)現(xiàn)郵政市場(chǎng)（郵政專營(yíng)市場(chǎng)、非郵政部門競(jìng)爭(zhēng)性市場(chǎng)）的全行業(yè)管理。但是，新《郵政法》總則第一條“為了保障郵政普遍服務(wù)，加強(qiáng)對(duì)郵政市場(chǎng)的監(jiān)督管理”，第四條“國(guó)務(wù)院郵政管理部門負(fù)責(zé)全國(guó)的郵政普遍服務(wù)和郵政市場(chǎng)的監(jiān)督管理工作”，這兩條都是將郵政普遍服務(wù)與郵政市場(chǎng)并列在一起，卻讓人摸不著頭腦：

　�。�1）聯(lián)系到郵政普遍服務(wù)由郵政專營(yíng)權(quán)規(guī)定，通過(guò)郵政企業(yè)運(yùn)行提供，郵政市場(chǎng)就應(yīng)該是非郵政企業(yè)經(jīng)營(yíng)的快遞等競(jìng)爭(zhēng)性業(yè)務(wù)市場(chǎng)（至多再加上郵政企業(yè)經(jīng)營(yíng)的競(jìng)爭(zhēng)性業(yè)務(wù)），它對(duì)應(yīng)于廣義的郵政行業(yè)管理；

　�。�2）聯(lián)系新《郵政法》對(duì)郵政企業(yè)、郵政普遍服務(wù)、提供郵政普遍服務(wù)的郵政設(shè)施、郵政營(yíng)業(yè)場(chǎng)所或者郵件處理場(chǎng)所、郵政服務(wù)、郵政資費(fèi)等術(shù)語(yǔ)的使用，郵政市場(chǎng)似乎僅僅特指郵政企業(yè)所提供服務(wù)的交易市場(chǎng)（即狹義的郵政專營(yíng)市場(chǎng)），而非郵政企業(yè)提供的快遞業(yè)務(wù)被排除在郵政市場(chǎng)外，只不過(guò)需“依照本法規(guī)定取得快遞業(yè)務(wù)經(jīng)營(yíng)許可”并因此納入郵政管理部門管理。這個(gè)意義上的郵政市場(chǎng)，又對(duì)應(yīng)于狹義的郵政行業(yè)管理。

　　筆者認(rèn)為，新《郵政法》應(yīng)在網(wǎng)絡(luò)經(jīng)濟(jì)、信息社會(huì)、服務(wù)業(yè)發(fā)展背景下，順應(yīng)快捷的、門到門的、個(gè)性化的快遞業(yè)務(wù)方興未艾趨勢(shì)，在不影響和限制新興的快遞業(yè)發(fā)展前提下，探索和解決好郵政普遍服務(wù)的運(yùn)行方式和補(bǔ)償機(jī)制問(wèn)題。至于郵政管理部門監(jiān)管郵政企業(yè)和郵政市場(chǎng)的問(wèn)題，則需要立法和管理的新思維，即明確界定郵政市場(chǎng)究竟是郵政企業(yè)專營(yíng)的自然壟斷性市場(chǎng)，還是一個(gè)包括郵政企業(yè)壟斷專營(yíng)市場(chǎng)和非郵政企業(yè)經(jīng)營(yíng)的快件市場(chǎng)在內(nèi)的混合市場(chǎng)。

　　總之，新《郵政法》雖然已經(jīng)通過(guò)，但是郵政管理部門若無(wú)視快遞物流作為電子商務(wù)發(fā)展的物質(zhì)保障手段，具有服務(wù)業(yè)發(fā)展的巨大市場(chǎng)空間，仍以部門立法的思維來(lái)管制快遞業(yè)，定會(huì)遭遇諸多實(shí)施難題。只有用更加開放的態(tài)度，解決好郵政業(yè)、物流業(yè)共同成長(zhǎng)中的“管制煩惱”，理順中國(guó)服務(wù)業(yè)發(fā)展中的政府責(zé)任和政府管制思路，新《郵政法》及其配套規(guī)定才能順利實(shí)施，社會(huì)上各類快遞企業(yè)和快遞消費(fèi)者才能獲得和享有新《郵政法》對(duì)中國(guó)郵政事業(yè)、快遞物流業(yè)發(fā)展的積極影響。

　　我們冀望未來(lái)的將制訂的《國(guó)務(wù)院關(guān)于郵政企業(yè)專營(yíng)業(yè)務(wù)范圍的規(guī)定》(2009年1月7日，國(guó)務(wù)院曾下發(fā)2009年立法工作計(jì)劃，明確規(guī)定將出臺(tái)《國(guó)務(wù)院關(guān)于郵政企業(yè)專營(yíng)業(yè)務(wù)范圍的規(guī)定》)將郵政企業(yè)普遍服務(wù)職能的履行及其財(cái)政保障機(jī)制的建立，作為“規(guī)定”的重點(diǎn)。同時(shí)，管理部門能順應(yīng)快遞業(yè)、物流業(yè)、電子商務(wù)、生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)相互融合相互滲透發(fā)展的趨勢(shì)，制訂《快遞業(yè)務(wù)經(jīng)營(yíng)許可管理辦法》、《快遞市場(chǎng)準(zhǔn)入管理辦法》等法規(guī)、規(guī)章，不再糾纏于郵政專營(yíng)權(quán)的信件的“重量”細(xì)節(jié)，在“穩(wěn)住郵政普遍服務(wù)一點(diǎn)”基礎(chǔ)上，放開“快遞市場(chǎng)一片”。

　　只有這樣，才能打消郵政企業(yè)和郵政管理部門借提供郵政普遍服務(wù)的之責(zé)，逼迫蓬勃發(fā)展的快遞市場(chǎng)企業(yè)就范的部門立法嫌疑。

　　本文發(fā)表于2009年5月4日《南風(fēng)窗》

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