袁緒程：民辦教育體制改革：問題與建議

　　金融危機引發(fā)全球經濟大幅度下滑，暴露出我國經濟的結構問題——實物經濟尤其是低附加值產業(yè)的過度開發(fā)與某些服務業(yè)發(fā)展嚴重不足的矛盾，通過體制改革推動教育、科技、文化等服務業(yè)的發(fā)展，尤其是民辦教育的發(fā)展應提到戰(zhàn)略高度給予重視。

　　一、民辦教育存在的體制問題

　　30年改革開放的重大成果之一，就是重新發(fā)展了民辦教育。按照官方的定義，所謂民辦教育是指非財政性的投資辦學，它包括個人、團體、企業(yè)、事業(yè)等利用非財政資金舉辦教育機構。當初搞民辦教育顯然是舒解財政教育資金不足的權宜之計，今天它已成為我國教育事業(yè)的重要組成部分，并顯示出強大的生命力。

　　民辦教育（機構）的興起對中國教育事業(yè)的大發(fā)展功不可沒。一是彌補了被稱為“公辦”教育供給的不足。據(jù)統(tǒng)計，2007年全國各類民辦學校和教育機構約11萬所，在校學生2700萬人。也有學者認為，2005年，學歷和非學歷教育在校學生達3057萬人；
二是民辦教育的興起打破了公辦教育的“大一統(tǒng)”或壟斷局面，為教育的多元化發(fā)展和競爭作出了貢獻；
三是改善教育公平，提高教育效率，擴大教育自由，創(chuàng)新辦學思路和教育方式，推動教育改革，并為中國教育體制改革提供了豐富的經驗和教訓；
四是減輕了財政辦學的壓力，促進了教育產業(yè)的發(fā)展。但是，民辦教育（機構）從無到有，是在舊體制向新體制轉型或過渡中產生的。它必然帶有過渡時期的“模糊”特征或非驢非馬的體制特征。正由于體制不清、身份不明，民辦教育缺乏長期戰(zhàn)略，很難做大做強，一些中小民辦教育機構甚至陷入種種困局之中。

　　1、準入規(guī)則的矛盾和混亂

　　準入規(guī)則是指民辦教育者辦學性質、條件、資質等法規(guī)和政策性的規(guī)定。本文僅討論辦學性質的規(guī)則問題。我國恢復非財政投入性質的辦學始于上世紀80年代中期，當初稱為利用社會力量辦學。發(fā)展民間力量辦學顯然是英明之舉。但是應當看到，與西方發(fā)達國家由教會和有財產的貴族辦學的非營利性目的不同（非營利性不是不要盈利，而是指不要投資收益），大多數(shù)不太富裕的中國人辦教育則是一種謀生手段或謀利的職業(yè)，其中不少人是作為產業(yè)來投資的，追求回報是題中之義。辦學的營利性是顯而易見的。當然，投資辦學以營利為目的也沒有什么不好，就像許多追求價值增殖的市場經營者也為社會提供使用價值一樣，民辦教育者在實現(xiàn)營利之時也為社會培養(yǎng)了人才。何況當初一些人是借貸辦教育，不營利又如何還債？問題出在：我國的法律法規(guī)和政策對辦學的性質進行了種種限制。例如，《中華人民共和國教育法》第二十五條規(guī)定“任何組織和個人不得以營利為目的舉辦學校及其教育機構”。這種脫離實際的法規(guī)顯然使民辦教育者陷入尷尬境地。要么違法提取利潤，要么作假，轉移成本，抽逃資金，搞變相營利。更重要的是，由于投資及其收益沒有法律保障，機會主義盛行，民辦教育機構何以做大做強？為了擺脫立法的困境，其后頒布的《中華人民共和國民辦教育促進法》又允許 “合理回報”，即從辦學剩余并扣除發(fā)展基金后可提取利潤�！洞龠M法》及其實施條例雖解決了辦學者投資回報的合法性問題，但卻與上位法的《教育法》中的禁止 “以營利為目的辦學”規(guī)定相矛盾。換句話說，如果禁止民辦教育營利，則不應有什么投資回報之說，如果允許民辦教育營利，不僅有利潤回報，而且應明確投資者的產權。如果歸誰所有的產權不清，按什么方式進行分配不明，就會帶來民辦教育該不該收營業(yè)稅和所得稅？按什么規(guī)則定收稅？該不該給予財政補貼和支持？土地使用是否給予優(yōu)惠？終止后又如何清算等等一系列問題。

　　2、監(jiān)管規(guī)則的混亂

　　教育準入規(guī)則的不確定性和矛盾必然引起教育監(jiān)管的混亂，因為任何一個事業(yè)或企業(yè)單位，不論其提供的產品是服務類還是非服務類，都涉及出資人和該團體（事業(yè)、企業(yè)、社團）的法律地位，產權、產品的性質及社會管理等法律、稅收和行政監(jiān)管問題。如果法律法規(guī)含混，產權管理、工商法人登記管理、稅收管理、教育行政管理等具體的部門規(guī)章就不可能無歧義性，甚至模糊不清，就可能與實際脫節(jié)，導致一些民辦學校屢屢發(fā)生產權、稅收、行政等方面的糾紛以及違規(guī)違法和短期行為，如抽逃資金，虛增成本轉移利潤，變相亂收費，投入不足，克扣費用，教學質量低劣等等。

　　二、改革的方向

　　如何解決上述問題？必須從法律和制度層面上進行解決。改革的方向是界定民辦教育的性質，放開管制，引導和規(guī)范多元資金投向教育領域，形成多元化辦學的發(fā)展格局和分類管理的教育體制。

　　1、民辦教育（機構）的性質

　　民辦教育（機構）的性質歷來眾說紛紜、爭論不休。我認為可以從以下幾個層面進行界定：

　　（1）機構的性質。民辦教育機構屬于什么性質？具備什么樣的法律地位，按何種方式進行注冊登記？現(xiàn)有的民辦教育機構一律被定義為“民辦非企業(yè)組織”。比照我國民法通則的四類法人：國家機關法人、企業(yè)法人、事業(yè)法人、社團法人，“民辦非企業(yè)組織”處于“四不像”地位。在西方發(fā)達國家，“民辦”教育可分為企業(yè)法人和公益性的社團、財團法人兩大類。因此，我們的民辦學校（或機構）是否一定要登記為“民辦非企業(yè)”？換句話說，是否允許舉辦者（出資人）用“企業(yè)”的方式辦學校？我認為可以。我們國家過去有、外國也有過企業(yè)式的“私立”辦學。是按“企業(yè)”還是按“事業(yè)”來辦學，應由舉辦者自由選擇。關鍵在于：能否遵守辦學規(guī)則“按軌道行車”，“按規(guī)則出牌”。如果用“企業(yè)”的方式辦學，就要接受企業(yè)規(guī)則的監(jiān)管，比如照章納稅等等。如果按公益事業(yè)辦學則應當享受財政、土地、稅收等方面的優(yōu)惠政策。

　　（2）產品性質。民辦學校是否一定要提供公共產品？我曾經多次強調，就其教育本身的技術性質而言（如果量化到一個具體的學校），它不具備經濟學意義上的公共產品性質，即不符合薩繆爾森判定公共品的兩基準：非排他性和非競爭性。教育只是一種外部性很強的特殊產品。當財力允許并且教育價值選擇優(yōu)先時，基礎教育才成為人工的公共品。大多數(shù)國家都是在工業(yè)化的起飛階段后才提供基礎教育的“公共品”的。公共產品的標準為是否收費，如果免費即公共產品。但是，應由國家提供免費的基礎教育，而不能強迫私立學校進行免費的基礎教育。因此，民辦教育及其舉辦者可以提供公共產品或準公共產品的教育，也可提供收費的私人產品的教育，應當允許其自由選擇。當然，國家提供免費的基礎教育，可采取市場的方式，如可采取委托協(xié)議，指標競價，由公辦學校和民辦學校等“供方”采購。也可采取補“需方”的辦法，比如，通過發(fā)教育券給義務教育者擇校入讀等等。免費基礎教育不一定由政府直接包辦和直接生產。

　�。�3）出資的性質。出資的性質分為公益性和私益性。所謂公益性指無償資助或贊助他人（社會）的行為，而不是指產品（服務）的社會性（使用價值）。任何產品（服務）都是為社會而“生產”的，都具有使用價值，不能以使用價值的“社會性”來劃分公益性和私益性的界限。那么，民辦教育是否一定要非營利性或公益性？我認為不一定。判定舉辦者（出資人）及其教育機構是否公益性的主要標準為是否屬于營利性質。公益性的核心就是非營利性，即出資人不追求投資回報，不要求投資所有權，相當于免費出資，如各種無償?shù)木柚�、贊助等等。如果出資人追求非營利性，其辦學機構就表現(xiàn)為公共事業(yè)的性質即公益性，在法律上則應享受財團（社團）法人或公共事業(yè)法人地位；
相反，如果追求投資回報和營利性，與通常的企業(yè)沒有什么兩樣，在法律上就應視為企業(yè)，其出資的性質則是商業(yè)性即私益性的。

　　綜上所述，民辦教育的性質應由其出資的性質決定。出資可以分為兩大類：一是公益性（非營利性），二是私益性（營利性）。民辦學校改制的方向就是要重新劃分兩類不同性質的辦學，并按照不同性質進行分類管理，既要杜絕“掛羊頭賣狗肉”的假公益性，又要確保出資人的合法的商業(yè)權益。在當前，既要提倡非營利性的公益性質的辦學，也要鼓勵營利性辦學，以吸收大量資金辦教育，解決教育供給不足和教育活力（競爭）不夠的問題。

　　2、改革的建議

　　（1）“修法”“修規(guī)”。從法律上重新界定民辦教育的兩類性質，允許營利性辦學，允許多元辦學；
修改和完善產權、稅收、財補、行政等一系列的政府法規(guī)和部門規(guī)章。做到“有法可依”“有規(guī)可循”。即能使民辦教育改革具有合法性，又能保護民辦出資人的權益。

　　（2）進行民辦教育體制改革試點。在一些條件成熟的地區(qū)，開展民辦教育機構的改制、轉型和轉軌試驗。一是制定和頒布民辦教育分類管理的法規(guī)和政策，即公益性（非營利性）和私益性（營利性）教育機構的登記、管理、稅收、財補、土地優(yōu)惠等法規(guī)和政策。二是由民辦教育機構的舉辦者自愿選擇申請改制和轉制�？煞秩�類申請：轉為自營性的教育機構；
轉為公益性（非自營性）的教育團體；
轉為地方國有的，自收自支的事業(yè)單位。不論屬于哪一類別，不論民辦和公辦，都可以接受財政性的委托和招標形式的“政府采購”以及其它財政性資助等等。但要實行“封閉性運行和管理”，不準挪作他用。三是對改制為公益性（非營利性）的辦學者給予獎勵。比如，根據(jù)其貢獻大小，給予一次性物質獎勵和精神獎勵。四是對轉為營利性的民辦教育機構，要根據(jù)公司法，參照當年“集體企業(yè)”改制的辦法，重新評估、確認和界定國家、學校、個人的有形和無形財產，進行教職人員的身份轉換或補償以及土地變性的補稅等等，要給予企業(yè)法人地位。

　　我們相信，只有通過改制，真正確立民辦教育的不同法人主體地位，民辦教育的舉辦者、投資者和捐助者才可能有長遠的利益預期和戰(zhàn)略謀劃，才可能吸引各類資金，如各種投資基金、各種捐助基金等境內外資金大規(guī)模的投向教育事業(yè)和產業(yè)，民辦教育大發(fā)展的春天才可能真正到來。

　　（作者于2009年5月15日在“如何振興中國民辦教育”研討會上的主題發(fā)言）

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