馮興元：當前我國的財政體制和財政分權(quán)

　　我的題目比較大，實際上涉及到公共財政與地方財政分權(quán)，先看看公共財政到底是什么樣的位置，實際上財政這個詞，英文對著私人理財，我們從歷史上看的話，是古代宮廷理財對著私人理財，現(xiàn)在的國家就是財政對著私人理財。在特殊的時期，也就是我們計劃經(jīng)濟時期，包括我們市場經(jīng)濟改革最初的時候，都強調(diào)“國家財政說”：國家作為一個獨立于個人，高于個人的主體，作為治人者統(tǒng)治其他治于人者，財政在這里作為統(tǒng)治的工具。

整個形態(tài)就是這樣。

　　到了改革開放一定的時候，我國開始構(gòu)建公共財政體制。搞公共財政體制也就是大約十年。這里面有兩種考慮，為什么提公共財政？一個是要轉(zhuǎn)向服務(wù)職能，增加服務(wù)職能。第二是民主財政過去不好提，所以提了公共財政，不是說我們的財政學(xué)家腦袋糊涂，實際上是我們的政策環(huán)境，過去的制度環(huán)境讓你不好提這個民主財政�，F(xiàn)在講講民主財政是沒有問題的。

　　公共財政和民主財政還是有差別的。在中國，公共財政一方面是要體現(xiàn)公共性，另一方面又要體現(xiàn)民主性。公共財政在體現(xiàn)服務(wù)型政府的服務(wù)特征時，所謂的國家事實上可能張牙舞爪，或者是慢慢地不斷朝著私人領(lǐng)域擴張，蠶食私人領(lǐng)域。這里，公共財政這個單詞為國家對自己的領(lǐng)域擴張創(chuàng)造了條件。實際上我組織翻譯過一本書，洪堡的《論國家的作用》，他最后推論下來，國家的核心作用就是一個守夜人，也就是維護安全，其他的職能是堆加上去的。如果這么去看的話，你可以看到夏杰長教授講的民生財政僅僅是財政的一個部分，而且不是一個最基本的部分，有這個問題，這并不是說民生財政不重要，我們關(guān)鍵要討論一些規(guī)則性問題，實際上杰長講了很多表象事物和邏輯推斷結(jié)果，他每句話后面有一些理論，這些理論涉及財政學(xué)的很多方面。但我們從政治經(jīng)濟學(xué)學(xué)理角度看，跟杰長的推導(dǎo)可能就不一樣，這里就不討論了。民主財政講財政的民主程序和民主性質(zhì)。是強調(diào)面向規(guī)則的財政。

　　公共財政里面有兩類預(yù)設(shè)，一個是仁慈性政府的預(yù)設(shè)，馬斯格雷夫、奧茨，仁慈性政府預(yù)設(shè)也涉及壟斷性政府預(yù)設(shè)。第二類是自利性政府預(yù)設(shè)，其背后是預(yù)設(shè)政府官員均是自利取向的，導(dǎo)致政府的架構(gòu)也可以被官員用于追求自利，政府總體上也更多表現(xiàn)為自利取向的。這里邊就分兩類進一步的預(yù)設(shè)，一是壟斷性政府預(yù)設(shè)，比如說布坎南就是如此，他也做模型，壟斷型政府模型。二是競爭性政府預(yù)設(shè)，比如布雷頓就做競爭性政府預(yù)設(shè)和模型。

　　財政學(xué)里涉及兩種分權(quán)， 也就是非集權(quán)體制下的分權(quán)和集權(quán)體制下的分權(quán)。在集權(quán)體制下的分權(quán)安排下，民主可能是一個裝飾語，decorative term, 裝飾性也很重要，因為我們老百姓的民生都是切切實實可以沾上一點光的，政府官員的自利和我們的自利都能從分權(quán)安排中得到一點好處，所以裝飾性的分權(quán)不是就不好，這種裝飾性成分多的話，我們大家個人都獲益。

　　財政學(xué)里面有一個奧茨的分權(quán)定理，中央政府提供的公共產(chǎn)品與服務(wù)，離當?shù)毓�民的偏好更遠，要么就是過多提供，要么過少提供，但是恰恰不多不少地提供，是很少見的。地方政府由于接近于地方，或者就在地方當中產(chǎn)生，所以信息對稱程度低，所以地方提供的公共產(chǎn)品與服務(wù)就更加面向當?shù)毓�民的偏好，這就更需要財政分權(quán)。哈耶克講分散知識。大量知識是分散在個體中的知識，而且這些涉及特定時間和地點的特定情形的知識，這里邊很有意思，比如說我馮興元可能是教授或者研究員，我擅長利用學(xué)術(shù)性書本知識，但是我的知識和你的知識不一樣，有些知識它是一個特定的、或者是臨時性的、一些瞬間的知識，比如你把握好股市上的瞬時知識，你的盈利機會可能會很大。我的學(xué)術(shù)知識長年累月積累，積累了這么多年，只能做到賺小錢，不賠錢，利用這些瞬時知識才能創(chuàng)造更大的盈利。每個人利用知識的方式不一樣，利用的分散知識也不一樣。如果每個人都去利用分散知識和全局知識，自己來創(chuàng)造財富，才符合你的人格，你的人格才有獨立性，你才不是依附的人，包括地方也是一樣，你自己創(chuàng)造財富，而不是靠轉(zhuǎn)移支付，再分配。一個地方自己盡量先用自己的錢去提供公共產(chǎn)品與服務(wù)，才是正道。

　　現(xiàn)在講講財政聯(lián)邦制理論與我國的體制特點。財政聯(lián)邦制理論到底有什么特點，它是一個規(guī)范性的理論，政府級次要劃分做什么事情，每一級政府之間要劃分什么樣的權(quán)限，需要配什么行政工具，這是規(guī)范性的，涉及應(yīng)該做什么。馬斯格雷夫創(chuàng)建了財政聯(lián)邦制理論，里面仍有一些問題。

　　第一個問題是，財政聯(lián)邦制理論隱含了仁慈型政府預(yù)設(shè)，仁慈性政府是小概率事件，自利性政府則是一個大數(shù)，符合大數(shù)定律， 學(xué)過概率統(tǒng)計學(xué)的話就知道，如果不是創(chuàng)造發(fā)明之類的，現(xiàn)存的現(xiàn)象中，小概率事件就不應(yīng)該大力宣傳。

　　第二個問題，財政聯(lián)邦制理論不考慮財政聯(lián)邦制下政府權(quán)力的來源和限政的目的，只關(guān)注不同級次政府職能和財政工具配置的效率。而且由于它強調(diào)仁慈性政府，就是有集權(quán)傾向，仁慈性政府就是你不需要規(guī)則了，聽話就行了。如果這個人的自利取向是主要的，包括非常樂施于人的，你會看到他也不會把他最基本的那部分施舍給別人。

　　第三個問題，傳統(tǒng)的財政聯(lián)邦制理論借用了聯(lián)邦制之名，卻容易失去聯(lián)邦制之實。一般的聯(lián)邦制國家就是采取聯(lián)邦制，不采取聯(lián)邦制的國家就不是聯(lián)邦制國家。但是財政聯(lián)邦制理論不這么算，無論是不是聯(lián)邦制國家，只要你符合財政聯(lián)邦制原則，就是財政聯(lián)邦制國家，否則不是。不用說中國的學(xué)者、絕大部分財政學(xué)家，更不用說一般的政治家、官員、企業(yè)家、記者、學(xué)生之類的，不知道財政聯(lián)邦制指的是什么。也不知道不是聯(lián)邦制的國家也可能是傳統(tǒng)意義上的財政聯(lián)邦制國家。人家說我們是財政聯(lián)邦制，我們自己大多不知其所以然，這里面就有問題。傳統(tǒng)聯(lián)邦制理論說法本身可能就有問題。

　　 傳統(tǒng)財政聯(lián)邦制涉及到分權(quán)的原則和規(guī)則，八個原則，第一，多樣性原則，聯(lián)邦制本身就是講多樣性中的統(tǒng)一性，允許各個地方有差別，不需要在財政和公共產(chǎn)品服務(wù)方面遵循單一的模式。實際上它涉及到一點點財稅競爭的原則，這個里邊給它增加一點描述的話，可以把財稅競爭放在里面。但馬斯格雷夫和伯德(Bird)等人基本上反對把財稅競爭放在里面的。第二，等價原則，這個不多講了。第三， 集中再分配原則。如果說是地方政府搞再分配的話，會產(chǎn)生居民從這個轄區(qū)跑到福利待遇好的地方，這種現(xiàn)象是存在的，居民在轄區(qū)之間為了再分配福利而遷移存在。但是如果時間長的話，自然演化，如果這么多人來，我就會降低再分配的提供，或者對是否對再分配體制已經(jīng)有稅收或者繳款貢獻有門檻要求，于是會有一個自然演化和平衡的過程。如果你去看中國的社會保障體系，你會發(fā)現(xiàn)不需要中央集權(quán)，各個省之間有一個能夠轉(zhuǎn)換的體制，或者你能夠帶得走的體制就行。比如說我繼續(xù)在老地方繳費，但是我在這個新地方享受社保。我參加這個省的體制，或者這個縣的體制要能夠轉(zhuǎn)換，如果我到北京工作學(xué)習(xí)，要能夠轉(zhuǎn)換，整合到北京的體制，這也行，而不是一個中央集權(quán)的社保體系， 沒有必要了，所以這個原則就需要相對集中再分配原則，不過既然是再分配，還是需要有一定程度的集中的。公民社會這一塊，包括慈善機構(gòu)這一塊，其中不含財政因素。是分散分權(quán)安排的。第四，區(qū)位中性原則，實際上需要強調(diào)的是中央政府的財稅政策，不同的地區(qū)之間不應(yīng)造成扭曲，中央財稅政策不要扭曲各個地方的經(jīng)濟，包括企業(yè)、居民對區(qū)位的選擇，不要扭曲，但是布朗沒有講中央政府，他需要寫清楚，因為地方政府恰恰需要多樣性和財稅競爭。第五，集中穩(wěn)定原則，也是有點問題的，我講一下，以宏觀政策在全國范圍內(nèi)統(tǒng)一形成，地方政府沒有政策工具形成自身的穩(wěn)定政策，但是，因為中國的省很大，一個省就是歐洲的一個國家，以省為單位搞宏觀穩(wěn)定也是可以的，不一定要在全國范圍內(nèi)搞集中穩(wěn)定。而且全國范圍內(nèi)搞是有問題的，因為我們國家的特點就跟澇災(zāi)和旱災(zāi)一樣，各個地方不一樣，統(tǒng)一的政策一刀切下去，肯定是有問題的。政策到了這一個地方，要么是過度，要么是不足，不多不少恰好適度的，那是小概率事件，可以搞相對集中穩(wěn)定原則就行，不需要強調(diào)中央集權(quán)。第六，溢出效應(yīng)的糾正。第七，基本公共服務(wù)的最低供應(yīng)，剛才三位都沒有講到的，在加上我們現(xiàn)在國家大量的文獻，這里邊都是講基本公共產(chǎn)品“均等化”，這個詞非常有意義，很多人有不同的看法。在這個地方寫得很清楚、很好：某種基本公共服務(wù)的最低水準保證、在這個水準上的財政均等化，你滿足到這個程度，國家的任務(wù)就算完成了�，F(xiàn)在基本公共產(chǎn)品的均等化變成了平均主義了，那不對， 衛(wèi)生均等化，你全國平均化，搞很高的水平，搞不起，這個很成問題，布朗梳理財政聯(lián)邦制八大原則的貢獻的最重要一點就是基本公共服務(wù)的最低供應(yīng)這句話。第八，財政地位的平等性，讓各地財政保證最低水準的服務(wù)。

　　我們國家的一些具體的情況，我把中國事權(quán)做了一個廣義的劃分。中國的財政管理體系包括省管縣，市管縣，下管一級，都是集權(quán)的一種，這個解決不了信息的對稱問題，所以還需要地方民主來配合。接下去事權(quán)里面的稅收的立法權(quán)都是高度集中的，集中在中央，收費立法權(quán)集中在中央、 省、較大的市。收入權(quán)，剛才的立法權(quán)就是制訂規(guī)則的權(quán)，還有一個收入到了誰的手里，收入權(quán)，這個地方中央收入權(quán)大于地方，中央又支配所得的收入轉(zhuǎn)移支付， 給自己拿到的三分之二轉(zhuǎn)移給地方，這里一般性轉(zhuǎn)移支付比重少，也就是財力均等化一般性轉(zhuǎn)移支付是小塊，大塊的是中央的專項資金，帶著中央部門和個人的目的。

　　對政府事務(wù)主辦和管理權(quán)的決定權(quán)也很重要。誰來確定你這屆政府應(yīng)該主辦管理什么事務(wù)，那個權(quán)力是要命的。該權(quán)力在中央政府和上級政府。事權(quán)本身涉及政府事務(wù)主辦和管理權(quán)，它們本來就應(yīng)大量集中在地方，中央辦不了，為什么地方支出多，就是這個道理。如果中央集權(quán)了，但是地方有很多事實上的對策性行為。所以這樣的話，從中國的財稅收入一個是劃上去以后再分下來，然后支出主要發(fā)生是在地方。從國際的定義來說，中國是最分權(quán)的國家，這是因為國際上一般根據(jù)地方支出占全部支出的比例來定義分權(quán)程度，這樣一來中國是最分權(quán)的。最要命的權(quán)力卻是收入的立法權(quán)和收入權(quán)，以及確定政府事務(wù)主辦權(quán)和管理權(quán)的權(quán)力，這些基本上都在中央。從這個意義上，我國是最集權(quán)的國家，而由于存在大量地方政府的對策性行為，地方政府有較大程度上的、事實上的自主性。這樣來看，中國并不是財政上最集權(quán)的國家，也不是財政上最分權(quán)的國家，處于兩者期間，更靠近于財政集權(quán)。

　　這個圖是2006年各級支出比重，實際上是作為事權(quán)和支出責(zé)任的指標，剛才大家講到教育，中央占了不到5%，科學(xué)占了這么多，實際上中央根本不需要的。醫(yī)療占了大概3%，這個表格實際上是可以看中國政府的事權(quán)在各級政府的劃分，這是預(yù)算內(nèi)的一些支出。

　　除了財政聯(lián)邦制之外，還有維護市場型聯(lián)邦制，涉及到經(jīng)濟與政治聯(lián)邦制，把中國的經(jīng)濟與財政體制連起來講，中國是屬于維護市場型聯(lián)邦制，這里面的核心是地方政府的發(fā)展地方經(jīng)濟的做法，和它的財政或者是利潤的收入是正向掛鉤的，這是核心。與俄羅斯的財政體制完全不一樣。

　　如果要說政策意蘊的話，應(yīng)采納修正后的財政聯(lián)邦制的原則和市場維護性聯(lián)邦制原則，這兩類原則意味著剛才劉老師講的輔助性原則，下級政府能做的，上級政府不要做。一般聯(lián)邦制的原則也要放在里面，要維護個人的基本權(quán)利和自由，要限政。由于財政聯(lián)邦制里面有一些集權(quán)現(xiàn)象，所以我們要用競爭性政治聯(lián)邦制理論來矯正財政聯(lián)邦制。我就講到這里，謝謝！

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