王生坤：文本與實(shí)踐的悖離

　　內(nèi)容提要：我國(guó)的村民自治制度產(chǎn)生已經(jīng)有20余年的時(shí)間，在這20余年的時(shí)間里，一方面是村民自治的制度文本不斷完善，另一方面又出現(xiàn)了實(shí)踐對(duì)文本的不斷偏離，致使村民自治難以充分實(shí)現(xiàn)其治理績(jī)效。本文借用國(guó)家與社會(huì)的研究范式以及制度分析與行動(dòng)者概念，通過(guò)對(duì)村民自治生長(zhǎng)與變遷路徑的解讀，合理詮釋了其文本與實(shí)踐之間的差異。作者認(rèn)為村民自治的制度文本與具體實(shí)踐間的悖離，應(yīng)歸因于國(guó)家在村民自治的制度建立與實(shí)踐運(yùn)作過(guò)程中限制了村民的主體性，使得村民自治完全成為國(guó)家控制鄉(xiāng)村的工具，因而難以實(shí)現(xiàn)其基層民主訓(xùn)練的愿景。

　　關(guān)鍵詞：村民自治 文本 制度變遷 行動(dòng)者 交易費(fèi)用

　　改革開(kāi)放30年來(lái)，我國(guó)經(jīng)濟(jì)與社會(huì)得到了巨大的發(fā)展，與此同時(shí)，民主政治建設(shè)也取得長(zhǎng)足地進(jìn)步。其中最令人矚目的當(dāng)屬“世界六大民主之一”[1]的村民自治制度，然而村民自治的發(fā)展并不是簡(jiǎn)單的線式演進(jìn)，在近30年的發(fā)展過(guò)程中，村民自治制度本身表現(xiàn)出了復(fù)雜的復(fù)線式發(fā)展，并沒(méi)有成為學(xué)界所期待的“政治體制改革的突破口”[2]，反而不斷凸現(xiàn)其文本與實(shí)踐的悖離。本文首先對(duì)村民自治的生成與變遷進(jìn)行回顧，然后對(duì)其文本表述與實(shí)踐運(yùn)作兩方面分別予以解讀，探討二者悖離的根源所在，最后就此提出筆者的一些看法。

　　一、村民自治的生成

　　村民自治作為一項(xiàng)重要的政治制度，其產(chǎn)生背景是農(nóng)村普遍實(shí)行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制后，原有的政社合一的管理體制無(wú)法適應(yīng)時(shí)代的需要，在此情況下由農(nóng)民自發(fā)創(chuàng)造的村民自治制度得到了國(guó)家的肯定和支持。中國(guó)最早的村民自治組織1980年產(chǎn)生于廣西。當(dāng)年12月，廣西宜山縣(現(xiàn)為宜州市)屏南鄉(xiāng)的果作村(現(xiàn)為合寨村，因?yàn)樵瓉?lái)果作村是合寨大隊(duì)所屬的自然村)曾擔(dān)任生產(chǎn)隊(duì)長(zhǎng)18年之久的韋煥能與鄰近的五位隊(duì)長(zhǎng)商議決定：在果作村成立村委會(huì)組織，以負(fù)責(zé)“包產(chǎn)到戶”后村莊治安、服務(wù)等日常管理問(wèn)題。這樣，由每戶出一名代表選舉村委會(huì)成員。全村125戶，實(shí)到85戶，最后以無(wú)記名投票的方式選出了5位村委會(huì)成員，并按得票多少確定在村委會(huì)中的職務(wù)：韋煥能得全票，為村委會(huì)主任，副主任分別是韋有全、韋定陸，委員是覃立軒和韋鵬舞(分別兼任會(huì)計(jì)和出納)。[3]之所以村民自治組織出現(xiàn)在1980年代初期，學(xué)者普遍認(rèn)為是由于家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制實(shí)施以后，農(nóng)村社會(huì)面臨著公共產(chǎn)品供給短缺問(wèn)題，為了解決這些問(wèn)題，農(nóng)民創(chuàng)造了村民自治組織。[4]這一組織形式很快被擔(dān)心實(shí)行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制后農(nóng)村陷入無(wú)人管事的混亂局面的國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)人所重視，廣西的經(jīng)驗(yàn)立即獲得中央的肯定。1982年全國(guó)人大五屆五次會(huì)議通過(guò)的新憲法正式認(rèn)可村民委員會(huì)作為農(nóng)村基層群眾性自治組織的合法地位。1983年10月，中共中央、國(guó)務(wù)院發(fā)布了《關(guān)于實(shí)行政社分開(kāi)建立鄉(xiāng)政府的通知》規(guī)定：“村民委員會(huì)是基層群眾性自治組織，應(yīng)按村民居住狀況設(shè)立。村民委員會(huì)要積極辦理本村的公共事務(wù)和公益事業(yè)。協(xié)助鄉(xiāng)人民政府搞好本村的行政工作和生產(chǎn)建設(shè)工作。村民委員會(huì)主任、副主任和委員要由村民選舉產(chǎn)生。”通知對(duì)村民委員會(huì)的性質(zhì)以及產(chǎn)生方式做了具體的規(guī)定，全國(guó)各地開(kāi)始了建立村民委員會(huì)的試點(diǎn)，村民自治制度開(kāi)始在農(nóng)村實(shí)施。

　　在村民自治逐步推廣的同時(shí)，為了解決村級(jí)組織癱瘓問(wèn)題，在一些地區(qū)也出現(xiàn)了一種異于村民自治的解決思路，組建村公所，將行政系統(tǒng)延伸至最基層。最早建立村民委員會(huì)的廣西也是最早組建村公所的地區(qū)。柳州融水苗族自治縣早在1985年11月，便在融水鄉(xiāng)、融水鎮(zhèn)、永樂(lè)鄉(xiāng)、和睦鎮(zhèn)進(jìn)行農(nóng)村基層政權(quán)體制的試點(diǎn)，在285個(gè)自然村組建村委會(huì)的同時(shí)，將設(shè)在原生產(chǎn)大隊(duì)的33個(gè)村委會(huì)改建為村公所。村公所是鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府的派出機(jī)構(gòu)，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府的授權(quán)和委托下行使鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府所賦予的行政、管理、服務(wù)等職能，負(fù)責(zé)領(lǐng)導(dǎo)所屬范圍內(nèi)各村委會(huì)的工作，協(xié)調(diào)各村委會(huì)之間的關(guān)系。村公所的干部由鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府通過(guò)考試和考核直接招聘任命或委派，屬于集體性質(zhì)的合同干部；
聘期3年，可連聘連任，基本上脫產(chǎn)工作，由國(guó)家發(fā)工資(當(dāng)時(shí)每月約50元)，自己負(fù)責(zé)口糧、食油，仍承包責(zé)任田或山林，由家庭經(jīng)營(yíng)。村公所干部一般配備3至5名，設(shè)書(shū)記、村長(zhǎng)、副村長(zhǎng)、文書(shū)、會(huì)計(jì)、民兵營(yíng)長(zhǎng)，可兼職。堅(jiān)持實(shí)行村公所干部輪流值勤制度，要求每人每年出勤260天以上。經(jīng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府考核，對(duì)不勝任者有權(quán)解聘。村公所設(shè)立后，很快顯示了它的優(yōu)越性，在認(rèn)真試點(diǎn)的基礎(chǔ)上，1987年廣西在把村委會(huì)下沉至自然村的同時(shí)，把原村委會(huì)全部改建為村公所，共有14737個(gè)。[5]對(duì)于村公所的設(shè)置，有學(xué)者給出了很高的評(píng)價(jià)：“目前有些地方已經(jīng)開(kāi)始實(shí)行村公所體制，將村公所列為鄉(xiāng)政府的派出機(jī)構(gòu)，與村民委員會(huì)和村經(jīng)濟(jì)組織聯(lián)署辦公，實(shí)行‘三塊牌子，一套人馬’，使社會(huì)體制的下線伸入到村組織中去，村組織也就有更為明確的調(diào)控地位和調(diào)控力量。我們認(rèn)為，從目前鄉(xiāng)村變化了的生活方式看，將社會(huì)體制的下線延伸入村是必要的�！盵6]這說(shuō)明無(wú)論是在實(shí)踐中還是在理論上，國(guó)家權(quán)力滲透鄉(xiāng)村的努力始終未曾放棄，人們對(duì)于村民自治的認(rèn)識(shí)是存在分歧的。

　　也正是這種分歧的存在注定了《中華人民共和國(guó)村民委員會(huì)組織法》幾乎成為新中國(guó)立法史上最為艱辛的一部法律。1987年11月，第六屆全國(guó)人大常委會(huì)第23次會(huì)議通過(guò)了《村民委員會(huì)組織法》，但是這部法的后面卻加上了試行兩個(gè)字，也即是說(shuō)，面對(duì)這個(gè)法律地方政府可以采取靈活的處理方式。雖則如此，村組法的頒布還是具有里程碑的意義，農(nóng)村村民自治進(jìn)入制度化運(yùn)作階段，中國(guó)農(nóng)村政治發(fā)展進(jìn)入了法制化時(shí)期。該法對(duì)村民委員會(huì)的產(chǎn)生、性質(zhì)、定位、運(yùn)作方式以及與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的關(guān)系都做了規(guī)定。根據(jù)此法規(guī)定，1988年底，民政部開(kāi)始在全國(guó)范圍內(nèi)組織鄉(xiāng)村選舉，到1992年底，各省都實(shí)施了農(nóng)村基層選舉。在這一階段村民自治制度在與村公所的競(jìng)爭(zhēng)中取得了優(yōu)勢(shì)，中共中央[1993]7號(hào)文件規(guī)定：為減少管理層次，鄉(xiāng)鎮(zhèn)不再設(shè)立派出機(jī)構(gòu)村公所”。此后，各地開(kāi)始裁減村公所，村民自治制度在全國(guó)范圍內(nèi)開(kāi)展起來(lái)。

　　然而，村組法的試行規(guī)定使得一直到1997年，還有廣東等省份沒(méi)有實(shí)施村組法，為了進(jìn)一步推進(jìn)村民自治制度，對(duì)村組法的修訂勢(shì)在必行。1998年，九屆全國(guó)人大常委會(huì)通過(guò)了修訂后的《村民委員會(huì)組織法》并取消了試行的限制，新修訂的村組法相對(duì)于試行法來(lái)說(shuō)更加具有權(quán)威性，從此任何一個(gè)地方政府再也不能以法律的試行性質(zhì)為借口不實(shí)施法律。同年，中共中央總書(shū)記江澤民對(duì)村民自治制度給予了高度的評(píng)價(jià)，指出：“包產(chǎn)到戶、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)和村民自治都是在黨的領(lǐng)導(dǎo)下我國(guó)億萬(wàn)農(nóng)民的偉大創(chuàng)造�！盵7]以此為標(biāo)志，村民自治建設(shè)在經(jīng)過(guò)十年的探索、試點(diǎn)和實(shí)驗(yàn)之后，終于獲得了普遍的認(rèn)同與支持。

　　二、村民自治的文本表述

　　任何一種制度都需要由一定的文本表示出來(lái)，村民自治制度也不例外，村民自治制度的建立正是通過(guò)一系列文本的方式不斷推進(jìn)的。對(duì)村民自治的制度文本的分析可以更好的認(rèn)清村民自治制度內(nèi)含的價(jià)值所在。

　　1982年新修訂的憲法，以國(guó)家根本大法的形式確定了村民委員會(huì)的法律地位。1982年憲法第一百一十一條規(guī)定：“城市和農(nóng)村按居民居住地區(qū)設(shè)立的居民委員會(huì)或者村民委員會(huì)是基層群眾性自治組織。居民委員會(huì)、村民委員會(huì)的主任、副主任和委員由居民選舉。居民委員會(huì)、村民委員會(huì)同基層政權(quán)的相互關(guān)系由法律規(guī)定。居民委員會(huì)、村民委員會(huì)設(shè)人民調(diào)解、治安保衛(wèi)、公共衛(wèi)生等委員會(huì)，辦理本居住地區(qū)的公共事務(wù)和公益事業(yè)，調(diào)解民間糾紛，協(xié)助維護(hù)社會(huì)治安，并且向人民政府反映群眾的意見(jiàn)、要求和提出建議。”憲法明確規(guī)定村民委員會(huì)是基層群眾自治組織，村民委員會(huì)成員應(yīng)由選舉的方式產(chǎn)生，并且規(guī)定了村民委員會(huì)的基本職能。通過(guò)憲法規(guī)定的方式，村民自治不再是某一地農(nóng)民自發(fā)的創(chuàng)造性活動(dòng)，而成為了國(guó)家主導(dǎo)的農(nóng)村基層政治制度建設(shè)的重要一環(huán)，國(guó)家開(kāi)始在村民自治的進(jìn)程中發(fā)揮著重要的作用。

　　憲法的規(guī)定使得村民自治的試點(diǎn)在全國(guó)紛紛開(kāi)展起來(lái)，1983年中共中央、國(guó)務(wù)院發(fā)布了《中共中央、國(guó)務(wù)院關(guān)于實(shí)行政社分開(kāi)建立鄉(xiāng)政府的通知》，在此通知中對(duì)村民自治制度做了進(jìn)一步的規(guī)定：“村民委員會(huì)是基層群眾性自治組織，應(yīng)按村民居住狀況設(shè)立。村民委員會(huì)要積極辦理本村的公共事務(wù)和公益事業(yè)。協(xié)助鄉(xiāng)人民政府搞好本村的行政工作和生產(chǎn)建設(shè)工作。村民委員會(huì)主任、副主任和委員要由村民選舉產(chǎn)生。各地在建鄉(xiāng)中可根據(jù)當(dāng)?shù)厍闆r制訂村民委員會(huì)工作簡(jiǎn)則，在總結(jié)經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，再制訂全國(guó)統(tǒng)一的村民委員會(huì)組織條例。有些以自然村為單位建立了農(nóng)業(yè)合作社等經(jīng)濟(jì)組織的地方，當(dāng)?shù)厝罕娫敢鈱?shí)行兩個(gè)機(jī)構(gòu)一套班子，兼行經(jīng)濟(jì)組織和村民委員會(huì)的職能，也可同意試行”。相對(duì)于1982年的憲法，通知中除繼續(xù)肯定村民委員會(huì)的基層群眾性自治組織的性質(zhì)以外，還明確指出了村民委員會(huì)“要積極辦理本村的公共事務(wù)和公益事業(yè)”，村民委員會(huì)的職能范圍有所擴(kuò)展，而“協(xié)助鄉(xiāng)人民政府搞好本村的行政工作和生產(chǎn)建設(shè)工作”的規(guī)定在某種程度上有將一些政府的職能賦予了村民委員會(huì)，從此村民委員會(huì)在制度上除了要對(duì)村民負(fù)責(zé)以外，還要完成上級(jí)政府賦予的任務(wù)，村民自治從此游走在國(guó)家與社會(huì)之間。

　　雖然有憲法的規(guī)定，有中共中央和國(guó)務(wù)院發(fā)文的強(qiáng)調(diào)，但是村民自治在當(dāng)時(shí)并沒(méi)有完全的展開(kāi)，因此在1986年《中共中央、國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)農(nóng)村基層政權(quán)建設(shè)工作的通知》中，有大篇幅的關(guān)于村民自治的描述：“目前，有相當(dāng)一部分地方，特別是經(jīng)濟(jì)困難地區(qū)的村（居）民委員會(huì)組織不健全，甚至無(wú)人負(fù)責(zé)，處于癱瘓、半癱瘓狀態(tài)。這個(gè)問(wèn)題必須引起各級(jí)黨委和政府的高度重視。各地要采取措施，認(rèn)真整頓農(nóng)村基層組織。要把思想整頓放在首位，教育基層干部全心全意為人民服務(wù)，積極帶領(lǐng)群眾勤勞致富，遵紀(jì)守法，抓好物質(zhì)文明和精神文明建設(shè)。其次是組織整頓，要幫助村（居）民委員會(huì)建立健全人民調(diào)解、治安保衛(wèi)、公共衛(wèi)生、社會(huì)福利等工作委員會(huì)（組）和各項(xiàng)工作制度，妥善解決村（居）民委員會(huì)工作人員的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)貼和工作中遇到的困難。經(jīng)濟(jì)特別困難的地方，地方財(cái)政要幫助解決村（居）民委員會(huì)工作人員的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)貼。補(bǔ)貼面可以小一些，但一定要落實(shí)。村（居）民委員會(huì)要進(jìn)一步完善村規(guī)民約，大力開(kāi)展創(chuàng)建文明村、評(píng)選五好家庭等活動(dòng)，發(fā)動(dòng)廣大村（居）民積極參加社會(huì)生活的民主管理，以進(jìn)一步發(fā)揮群眾自治組織的自我教育、自我管理、自我建設(shè)、自我服務(wù)的作用�！笨梢钥闯觯�村民自治這種發(fā)源自基層的制度，在通過(guò)國(guó)家的力量推向全國(guó)后，并不如其在發(fā)源地那樣深入人心，許多地方村民委員會(huì)處于癱瘓和半癱瘓狀態(tài)，以至于必須要“引起各級(jí)黨委和政府的高度重視”，對(duì)于特別困難的地區(qū)地方財(cái)政要幫助解決經(jīng)濟(jì)補(bǔ)貼，以進(jìn)一步發(fā)揮“自我教育、自我管理、自我建設(shè)、自我服務(wù)的作用”。在這里村民自治制度這種外生制度在局部地區(qū)遭遇了挫折，社會(huì)并不必然接受外力強(qiáng)制的制度變遷，國(guó)家為了保證制度的實(shí)施采取了眾多支持性的政策，成為村民自治制度進(jìn)一步推進(jìn)的主導(dǎo)力量。

　　正是國(guó)家力量的不斷介入，使得村民自治制度一步步嵌入到鄉(xiāng)村社會(huì)中，其中的標(biāo)志性事件當(dāng)屬1987年通過(guò)的《中華人民共和國(guó)村民委員會(huì)組織法（試行）》，即使只是試行法，但是作為專門(mén)規(guī)定村民自治制度的基本法律，其頒布與實(shí)施極大的促進(jìn)了村民自治制度在全國(guó)的開(kāi)展。村組法（試行）第二條明確規(guī)定：“村民委員會(huì)是村民自我管理、自我教育、自我服務(wù)的基層群眾性自治組織，辦理本村的公共事務(wù)和公益事業(yè)，調(diào)解民間糾紛，協(xié)助維護(hù)社會(huì)治安，向人民政府反映村民的意見(jiàn)、要求和提出建議。”繼承了1982年憲法以后黨中央、國(guó)務(wù)院對(duì)于村民委員會(huì)的一貫定性，以國(guó)家基本法律的形式規(guī)定下來(lái)，更加具體化。其第三條明確了村民委員會(huì)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的關(guān)系：“鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民政府對(duì)村民委員會(huì)的工作給予指導(dǎo)、支持和幫助。村民委員會(huì)協(xié)助鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民政府開(kāi)展工作。”鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府不再是直接領(lǐng)導(dǎo)村民委員會(huì)而只能發(fā)揮指導(dǎo)的作用，村民自治取得了相對(duì)的獨(dú)立性。

　　在村組法（試行）的基礎(chǔ)上，民政部先后下發(fā)了《民政部關(guān)于在全國(guó)農(nóng)村開(kāi)展村民自治示范活動(dòng)的通知》和《全國(guó)農(nóng)村村民自治示范活動(dòng)指導(dǎo)綱要(試行）》，寄希望于通過(guò)開(kāi)展村民自治示范活動(dòng)，推進(jìn)農(nóng)村基層民主政治發(fā)展。提出了村民自治示范單位的任務(wù)是：“全面貫徹《村委會(huì)組織法》，村民委員會(huì)干部依法由村民直接選舉，實(shí)行直接民主，建立村民會(huì)議或村民代表會(huì)議，村中重大事情由村民民主決策，制訂村規(guī)民約或村民自治章程，村務(wù)工作由村民民主管理；
建立村務(wù)公開(kāi)制度和村民監(jiān)督機(jī)制，(點(diǎn)擊此處閱讀下一頁(yè))

　　實(shí)行民主監(jiān)督。通過(guò)民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督的系統(tǒng)程序和制度，全面增強(qiáng)和提高村民的參政議政意識(shí)和能力，發(fā)動(dòng)和依靠群眾，把村委會(huì)建設(shè)成為白發(fā)執(zhí)行黨的政策和國(guó)家法律、法規(guī)，履行自治職能，管好本村事務(wù)和具有較強(qiáng)凝聚力的群眾性自治組織�！钡谝淮卧凇叭�自”的基礎(chǔ)上提出了“民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督”四個(gè)民主，從此“自我管理、自我教育、自我服務(wù)”和“民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督”成為了對(duì)村民自治制度最為系統(tǒng)、完善的表述，成為村民自治的核心。到這個(gè)時(shí)期，國(guó)家對(duì)于村民自治的認(rèn)識(shí)有了相較于前期的重大進(jìn)步，民主成為村民自治表達(dá)中的主導(dǎo)詞匯，村民自治成為了中國(guó)民主的一個(gè)樣板。

　　隨著村民自治民主價(jià)值的彰顯，以及在村組法試行中出現(xiàn)的阻礙制度發(fā)展的因素的增多，對(duì)村組法（試行）的修改勢(shì)在必行。1998年，第九屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第五次會(huì)議通過(guò)了修訂后的《中華人民共和國(guó)村民委員會(huì)組織法》，相較于試行法，民主成了新修法的主導(dǎo)思想，“民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督”被寫(xiě)入新法，同時(shí)明確規(guī)定鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府“不得干預(yù)依法屬于村民自治范圍內(nèi)的事項(xiàng)”，對(duì)村民委員會(huì)的產(chǎn)生以及運(yùn)作提出了更加詳細(xì)的規(guī)定，通過(guò)程序的完善來(lái)保障村民自治的民主屬性。同年，召開(kāi)的十五屆三種全會(huì)做出了《中共中央關(guān)于農(nóng)業(yè)和農(nóng)村工作若干重大問(wèn)題的決定》，決定中對(duì)“四個(gè)民主”做了細(xì)化和明確，認(rèn)為“搞好村民自治，制度建設(shè)是根本。重點(diǎn)是建立健全村民委員會(huì)的民主選舉制度，以村民會(huì)議或村民代表會(huì)議為主要形式的民主議事制度，以村務(wù)公開(kāi)、民主評(píng)議和村民委員會(huì)定期報(bào)告工作為主要內(nèi)容的民主監(jiān)督制度。村務(wù)活動(dòng)要照章辦事，推進(jìn)村民自治的制度化、規(guī)范化�！贝撕蟠迕褡灾蔚闹贫冉ㄔO(shè)成為村民自治的核心環(huán)節(jié)，2002年中辦、國(guó)辦聯(lián)合下發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步做好村民委員會(huì)換屆選舉工作的通知》，要求“依法維護(hù)農(nóng)民群眾的民主權(quán)利”。2004年中辦、國(guó)辦聯(lián)合《發(fā)了“中共中央辦公廳國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于健全和完善村務(wù)公開(kāi)和民主管理制度的意見(jiàn)》，更是從制度化的層面加強(qiáng)基層民主的重要手段，其所指向的就是村民的民主權(quán)利，要求保障村民的這些民主權(quán)利！

　　20多年來(lái)，關(guān)于村民自治的文本描述無(wú)不凸顯了村民自治的民主色彩和權(quán)利指向，村民自治要求村民進(jìn)行自我管理、自我教育、自我服務(wù)，實(shí)行民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督，國(guó)家權(quán)力在村民自治進(jìn)程中是逐步退出的，村民自治是村民民主精神和主體性日漸發(fā)揮的過(guò)程！

　　三、村民自治的實(shí)際運(yùn)作

　　然而，文本描述并不能替代現(xiàn)實(shí)的制度演進(jìn)，村民自治在現(xiàn)實(shí)中的運(yùn)行并沒(méi)有完全按照文本的的路徑演化，而是呈現(xiàn)出了與文本悖離的趨勢(shì)！這種悖離的趨勢(shì)首先體現(xiàn)在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對(duì)于村民自治選舉的干涉當(dāng)中，其次還體現(xiàn)在一些重大的國(guó)家政策層面。

　　鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對(duì)于村民自治的干涉是目前廣泛存在的一個(gè)問(wèn)題，具有普遍性的特點(diǎn)，不僅在中西部地區(qū)存在，在東部地區(qū)同樣也存在，不僅在經(jīng)濟(jì)落后地區(qū)存在而且在經(jīng)濟(jì)相對(duì)發(fā)達(dá)的地區(qū)同樣存在！正是這種普遍存在的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對(duì)于村民自治的干涉使得村民自治悖離了文本描述而呈現(xiàn)出獨(dú)特的運(yùn)行軌跡！

　　綜合有關(guān)資料，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對(duì)于村民自治的干涉主要是通過(guò)以下途徑實(shí)現(xiàn)的：

　　首先是包村制度，包村制度不知道最初源自何方，但是目前已經(jīng)為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府廣泛的應(yīng)用。王孝勇博士通過(guò)對(duì)蘇北Y市B鎮(zhèn)調(diào)研發(fā)現(xiàn)：“駐村干部一般來(lái)源于從鎮(zhèn)上各機(jī)關(guān)抽調(diào)，人數(shù)一般依據(jù)村的大小和工作難易程度而定。多則三人，少則一人。駐村時(shí)間一般為1—3年，為此,鎮(zhèn)政府制訂了《B鎮(zhèn)包村駐村干部工作制度》，使駐村干部成為村基層組織相對(duì)穩(wěn)定的成員，全方位參與村組日常事務(wù)的管理。”[8]從文章的描述來(lái)看，鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)關(guān)干部包村已經(jīng)形成一套系統(tǒng)、規(guī)范的制度，十分成熟。除了蘇北以外，其他的很多地區(qū)也存在包村現(xiàn)象，在一些政府的網(wǎng)站上，有著對(duì)包村制度的詳細(xì)表述。如昆明市嵩陽(yáng)鎮(zhèn)規(guī)定：“2008年嵩陽(yáng)鎮(zhèn)實(shí)行領(lǐng)導(dǎo)班子及站所干部職工掛鉤‘包村’制度。明確班子掛鉤領(lǐng)導(dǎo)作為掛勾村委會(huì)工作的第一責(zé)任人，站所干部職工掛鉤‘包村’工作與年度績(jī)效考核聯(lián)系，通過(guò)進(jìn)一步明確責(zé)任，切實(shí)加強(qiáng)對(duì)農(nóng)業(yè)、農(nóng)村的領(lǐng)導(dǎo)�！�1天津武清區(qū)大孟莊鎮(zhèn)也有類似的規(guī)定：“政府機(jī)關(guān)實(shí)行黨政領(lǐng)導(dǎo)包片、包村；
機(jī)關(guān)干部包村。包村內(nèi)容：掌握、了解所包村全面情況，包括村級(jí)黨務(wù)、政務(wù)、財(cái)務(wù)情況、經(jīng)濟(jì)運(yùn)行情況、開(kāi)展工作狀況，做到上情下達(dá)、下情上達(dá)。包村干部是村內(nèi)各項(xiàng)工作的直接責(zé)任人，及時(shí)將黨委、政府的決策、決定傳達(dá)到村、到群眾。對(duì)村內(nèi)情況能解決的及時(shí)解決，不能解決的馬上向上級(jí)主管部門(mén)反映，做好矛盾的排查，協(xié)助村干部及時(shí)化解各類不穩(wěn)定因素，保持村內(nèi)穩(wěn)定，并做到問(wèn)題解決的回復(fù)和反饋及時(shí)準(zhǔn)確，決不能誤事。”2

　　這些不同地區(qū)都采用了同樣的包村制度，而且都有相類似的內(nèi)容，即包村干部是掛鉤村委會(huì)的或村內(nèi)各項(xiàng)事務(wù)的第一（直接）負(fù)責(zé)人。包村干部的身份是鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)關(guān)工作人員，也即是具有公務(wù)員身份的國(guó)家工作人員，其所代表的是國(guó)家的行政權(quán)力，擁有的是政府的權(quán)威，當(dāng)包村干部攜這種自上而下的科層制權(quán)威來(lái)到鄉(xiāng)村的時(shí)候，必然會(huì)發(fā)生行政權(quán)與村民自治權(quán)利之間的沖突，在這種沖突中依靠國(guó)家力量，擁有更多的資源的包村干部無(wú)疑會(huì)占有極大的優(yōu)勢(shì)，村民自治的權(quán)利在行政權(quán)力的向下滲透中自然消減。這一點(diǎn)政府自然是十分清楚的，當(dāng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府規(guī)定包村干部是村委會(huì)或村內(nèi)事物的第一（直接）負(fù)責(zé)人的時(shí)候，就十分清晰的表明了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在包村制度中的態(tài)度，包村是在村民自治條件下加強(qiáng)行政權(quán)力對(duì)基層控制的一個(gè)重要的手段。而代表村民自治的村委會(huì)在與這些包村干部的博弈中處于被動(dòng)接受的地位，“他們雖說(shuō)是來(lái)指導(dǎo)工作，可如不按他們的意思辦，能行嗎?除非你不想干了�！盵9]王孝勇博士在蘇北調(diào)查時(shí)一位村主任的話很明顯的表露了自治權(quán)利在行政權(quán)的滲透下的劣勢(shì)和無(wú)奈。

　　其次是村財(cái)鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）管制度。村財(cái)鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）管是另外一項(xiàng)全國(guó)通行的政策，此舉主要是要解決農(nóng)村財(cái)務(wù)管理中存在的漏洞，規(guī)范和加強(qiáng)村級(jí)財(cái)務(wù)管理。村財(cái)鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）管制度實(shí)施后取得了一定的成效而廣泛推廣。《沈陽(yáng)日?qǐng)?bào)》就曾專門(mén)報(bào)道過(guò)沈陽(yáng)市于洪區(qū)光輝鄉(xiāng)永光村通過(guò)村財(cái)鄉(xiāng)管節(jié)約了千萬(wàn)元資金的事跡3；
海南新聞網(wǎng)也報(bào)道過(guò)海南省東方市天安鄉(xiāng)實(shí)行村財(cái)鄉(xiāng)管的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)4；
同樣推行村財(cái)鄉(xiāng)管制度的還有南昌市5；
貴州省湄潭縣甚至認(rèn)為“全面推進(jìn)‘村財(cái)鄉(xiāng)管’，為湄潭縣農(nóng)村推進(jìn)村民自治，構(gòu)建和諧社會(huì)打下了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)�！�6

　　公允的說(shuō)，村財(cái)鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）管之所以能夠得到廣泛的應(yīng)用是因?yàn)檫@項(xiàng)制度本身對(duì)于理順混亂的農(nóng)村財(cái)務(wù)關(guān)系具有重要作用。但是就在村財(cái)鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）管推行的如火如荼之時(shí)，就曾有村委會(huì)向法院提起過(guò)訴訟，認(rèn)為村財(cái)鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）管不合法。[10]筆者認(rèn)為村財(cái)鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）管制度本身是違法的，首先違反了村組法“不得干預(yù)依法屬于村民自治范圍內(nèi)的事項(xiàng)”的規(guī)定。村財(cái)鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）管制度侵犯了村委會(huì)的財(cái)務(wù)管理權(quán)，而獨(dú)立的財(cái)務(wù)管理權(quán)正是村民自治得以存在的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)，如果村委會(huì)失去了對(duì)本村財(cái)務(wù)的管理權(quán)，村級(jí)財(cái)務(wù)依附于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，村民的自治行為變成了政府管理為主的政府行為，那么《村民委員會(huì)組織法》所規(guī)定的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村民委員會(huì)的指導(dǎo)關(guān)系難保不淪為村民自治實(shí)施之前的領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系。村民自治就是要求村民對(duì)于涉及自身的公共事務(wù)和公益事務(wù)進(jìn)行管理，如果對(duì)與本身最為密切的村級(jí)財(cái)務(wù)失去了控制的權(quán)力，那么民主決策、民主管理、民主監(jiān)督就會(huì)流于形式，村民自治就會(huì)失去存在的可能性，因此村財(cái)鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）管制度是一項(xiàng)短視的制度，是對(duì)村民自治的倒退，是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對(duì)村民自治的粗暴干涉，使鄉(xiāng)鎮(zhèn)的行政權(quán)力進(jìn)一步滲透到村民自治過(guò)程中。

　　鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府強(qiáng)制性的推行包村制度和村財(cái)鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）管制度，從根本上悖離了村民自治“自我管理、自我教育、自我服務(wù)”的基本精神，其實(shí)質(zhì)是行政權(quán)對(duì)村民自治權(quán)的侵犯。但是，當(dāng)這種侵犯不是局限于某一地而成為全國(guó)各地的一種普遍現(xiàn)象時(shí)，我們需要考察的是，是什么使得各地的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府都具有這么一種侵犯村民自治權(quán)利的動(dòng)機(jī)。筆者認(rèn)為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對(duì)于村民自治權(quán)利的侵犯不是偶然的，而是受到了更高層次、更大背景下對(duì)村民自治權(quán)力侵犯的鼓勵(lì)，這種更高層次、更大背景下對(duì)村民自治的侵犯就是一些表現(xiàn)在政策層面的侵犯。

　　這里所謂的更高層次、更大背景下出現(xiàn)的政策主要是指“大學(xué)生村官計(jì)劃”。大學(xué)生村官最初出現(xiàn)在1990年代中后期，1995年，為解決“三農(nóng)”問(wèn)題，江蘇省率先開(kāi)始招聘大學(xué)生擔(dān)任農(nóng)村基層干部，拉開(kāi)了大學(xué)生村官的序幕，但是大學(xué)生村官成為一種國(guó)家層面的政策是在2005年，是年中辦、國(guó)辦聯(lián)合下發(fā)《關(guān)于引導(dǎo)和鼓勵(lì)高校畢業(yè)生面向基層就業(yè)意見(jiàn)》，成為大學(xué)生村官計(jì)劃的標(biāo)志性事件。隨后2007年的中央一號(hào)文件又明確提出，有條件的地方可以選派大學(xué)生到農(nóng)村任職。自此，各省先后啟動(dòng)大學(xué)生村官計(jì)劃，選派大學(xué)生進(jìn)入農(nóng)村，而將大學(xué)生村官計(jì)劃推向高潮的則是2008年3月，中組部會(huì)同教育部、財(cái)政部、人力資源和社會(huì)保障部等部委決定，從2008年開(kāi)始,將用五年時(shí)間選聘10萬(wàn)名高校畢業(yè)生到村任職。大學(xué)生村官計(jì)劃進(jìn)入了全新的發(fā)展時(shí)期。

　　大學(xué)生村官計(jì)劃的實(shí)施，是在新時(shí)期大學(xué)生就業(yè)難的背景下，針對(duì)新農(nóng)村建設(shè)中農(nóng)村人才匱乏的問(wèn)題而提出來(lái)的，一方面有利于緩解就業(yè)壓力，另一方面又為農(nóng)村的發(fā)展注入了新的活力，因此獲得了比較高的評(píng)價(jià)。大學(xué)生村官計(jì)劃被認(rèn)為是“突破了農(nóng)村干部選用的常規(guī)模式，是農(nóng)村村級(jí)組織建設(shè)的創(chuàng)新之舉”[11]，“大學(xué)生村官為新農(nóng)村建設(shè)注入了新的內(nèi)容和動(dòng)力”[12]。

　　然而，當(dāng)理論界和實(shí)務(wù)界都在為大學(xué)生村官計(jì)劃叫好的同時(shí)，卻鮮有人關(guān)注到大學(xué)生村官計(jì)劃本身內(nèi)含的對(duì)村民自治制度的破壞性。筆者在對(duì)“中國(guó)首屆十佳大學(xué)生村官”名單進(jìn)行研讀時(shí)發(fā)現(xiàn)，其中有3人擔(dān)任村（居）委會(huì)主任和副主任職務(wù)。媒體對(duì)這些大學(xué)生村官進(jìn)行了高度的褒揚(yáng)，但是沒(méi)有一家媒體發(fā)覺(jué)這些大學(xué)生村官的產(chǎn)生本身是違法的。以獲得“中國(guó)首屆十佳大學(xué)生村官”稱號(hào)的安徽科技學(xué)院生命科學(xué)學(xué)院2002級(jí)本科生、安徽省歙縣深渡鎮(zhèn)綿潭村副主任楊俊森為例，他是安徽六安霍邱人，但是卻成為了歙縣的村委會(huì)副主任；
與他類似的還有南京財(cái)經(jīng)大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院2003級(jí)本科生、江蘇省宿遷經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)區(qū)三棵樹(shù)鄉(xiāng)楊樓居委會(huì)黨支部書(shū)記兼居委會(huì)主任戈新化，戈新化也不是宿遷人而是徐州人，他們都是在異地他鄉(xiāng)成為村委會(huì)組成人員！除了他們之外，還有更多的不是村委會(huì)組成人員而是擔(dān)任村委會(huì)組成人員助理職位的大學(xué)生，這些人的戶籍也是怎么樣的呢？《關(guān)于引導(dǎo)和鼓勵(lì)高校畢業(yè)生面向基層就業(yè)意見(jiàn)》規(guī)定“到農(nóng)村就業(yè)的，可通過(guò)法定程序安排擔(dān)任村黨支部、村委會(huì)的相應(yīng)職務(wù)，市縣兩級(jí)政府可給予適當(dāng)?shù)纳�活補(bǔ)貼，其人事檔案由縣級(jí)人事部門(mén)管理。”這些村官的人事檔案由縣級(jí)人事部門(mén)管理，也就意味著他們并沒(méi)有落戶到其所供職的農(nóng)村。而《村民委員會(huì)組織法》第二條就規(guī)定“村民委員會(huì)是村民自我管理、自我教育、自我服務(wù)的基層群眾性自治組織，實(shí)行民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督”；
第十一條規(guī)定“村民委員會(huì)主任、副主任和委員，由村民直接選舉產(chǎn)生。任何組織或者個(gè)人不得指定、委派或者撤換村民委員會(huì)成員�！比绻�村民委員會(huì)的組成人員甚至領(lǐng)導(dǎo)人員本身就不是本村村民，所謂的“自我管理、自我教育、自我服務(wù)”又如何能夠?qū)崿F(xiàn)呢？只要大學(xué)生村官在他們?cè)谒�供職的農(nóng)村享有管理村務(wù)的權(quán)力，那么就違反了村組法的規(guī)定。因此，實(shí)施大學(xué)生村官計(jì)劃就存在著違反村組法的可能性，存在著必然的對(duì)村民自治的破壞！

　　從以上分析可以看出，對(duì)村民自治的破壞不僅僅來(lái)自作為基層政權(quán)組織的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，而且來(lái)自國(guó)家層面的指導(dǎo)性政策，正是這種不同層級(jí)政府不約而同的、有意識(shí)或無(wú)意識(shí)的對(duì)村民自治的破壞導(dǎo)致村民自治制度在現(xiàn)實(shí)運(yùn)行中悖離了制度文本的規(guī)定，使得“村民自治有自治形式而無(wú)自治的內(nèi)容，因此淪為空殼化”[13]。

　　四、悖離的原因分析

　　這種制度文本與實(shí)際運(yùn)作之間的悖離在某種程度上是一種普遍性現(xiàn)象，只要存在著制度文本的規(guī)定就會(huì)有文本與運(yùn)作的差異。復(fù)旦大學(xué)教授林尚立先生在一篇論文中論述道：“現(xiàn)實(shí)中的任何制度，都首先在文本之中，其次在實(shí)踐之中，從而形成了文本制度與實(shí)踐制度之間的差異”，而“這種差異的根由在于制度背后的行動(dòng)者”。[14]行動(dòng)者不同的價(jià)值考量和利益動(dòng)機(jī)都會(huì)造成現(xiàn)實(shí)中的制度運(yùn)行悖離制度文本的規(guī)定。

　　因此不是制度本身而是身處制度中的行動(dòng)者決定了制度的運(yùn)行的績(jī)效。(點(diǎn)擊此處閱讀下一頁(yè))

　　在村民自治制度中，筆者認(rèn)為存在著兩大行動(dòng)者，國(guó)家和村民。雖然近些年來(lái)有不少學(xué)者對(duì)于能否將國(guó)家與社會(huì)的兩分法直接應(yīng)用于對(duì)村民自治的分析存在不同意見(jiàn)[15]，但是筆者在這里認(rèn)為相較于其他的研究路徑，國(guó)家與社會(huì)的兩分法依舊是研究村民自治問(wèn)題最為有效的理論工具。之所以做出這種判定是由于村民自治的特點(diǎn)決定的，我國(guó)的村民自治，在筆者看來(lái)，屬于由誘致性變遷引起的強(qiáng)制性變遷。首先是局部地區(qū)的群眾感受到了進(jìn)行制度創(chuàng)新的“潛在利潤(rùn)”，為了追求這些“潛在利潤(rùn)”村民自治制度被創(chuàng)建出來(lái)，最早成立村委會(huì)的廣西宜山縣(現(xiàn)為宜州市)屏南鄉(xiāng)的果作村之所以要成立村委會(huì)組織，目的在于負(fù)責(zé)“包產(chǎn)到戶”后村莊治安、服務(wù)等日常管理問(wèn)題。正是出于對(duì)村莊治安、服務(wù)等的追求導(dǎo)致了村民自治制度的民間發(fā)軔。在村民自治制度萌發(fā)后，國(guó)家迅速認(rèn)識(shí)到這種制度的功效，意識(shí)到村民自治制度對(duì)于加強(qiáng)農(nóng)村控制的“潛在利潤(rùn)”，從而開(kāi)始了村民自治制度的全國(guó)推廣，這個(gè)時(shí)候村民自治制度對(duì)于廣大農(nóng)村地區(qū)而言就成了一種外力強(qiáng)制“嵌入”的制度。村民自身對(duì)于村民自治的“潛在利潤(rùn)”并沒(méi)有直接的感受，國(guó)家以其強(qiáng)制力使得村民自治制度在農(nóng)村地區(qū)得以生發(fā)，村民自治制度由一種誘致性制度變遷轉(zhuǎn)變成強(qiáng)制性的制度變遷。這就可以解釋為什么村民自治這種民主形式發(fā)生在社會(huì)經(jīng)濟(jì)相對(duì)落后的農(nóng)村而不是更加發(fā)達(dá)的城市地區(qū)。這并不能完全歸因于農(nóng)民的首創(chuàng)精神，其根本的原因在于，國(guó)家意識(shí)到了這種制度創(chuàng)新對(duì)于加強(qiáng)統(tǒng)治的作用，是國(guó)家而不是農(nóng)民使得村民自治制度得普及。

　　在村民自治成為強(qiáng)制性制度變遷過(guò)程后，作為村民自治創(chuàng)始者的一方行動(dòng)者農(nóng)民在制度的推進(jìn)中逐漸失去了主導(dǎo)地位成為消極的參與者，淪為制度實(shí)施過(guò)程中的政治弱勢(shì)群體。而這種政治弱勢(shì)群體地位的形成在國(guó)家強(qiáng)制力面前幾乎是歷史的必然。首先，農(nóng)民處于原子化的生存狀態(tài)，是馬克思所謂的裝在袋子里的馬鈴薯，缺乏組織的能力、動(dòng)力和法律制度的支持，在依靠強(qiáng)制力的科層化的國(guó)家面前，農(nóng)民絲毫沒(méi)有與國(guó)家博弈的能力，只能是被動(dòng)的接受?chē)?guó)家的政策；
其次，改革開(kāi)放以后農(nóng)民的理性化程度不斷的提高，在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的沖擊下，農(nóng)民首要考慮的問(wèn)題是如何提升自己的生存質(zhì)量。在城市化的浪潮中，越來(lái)越多的農(nóng)民選擇離開(kāi)農(nóng)村進(jìn)入城市，候鳥(niǎo)般的往返與城市與鄉(xiāng)村之間，其生存更多的是依賴城市而不是農(nóng)村。在這種情況下，農(nóng)民工尤其是新生代的農(nóng)民工對(duì)于鄉(xiāng)村的情感已經(jīng)不及對(duì)于城市的情感，農(nóng)村中的精英更加希望能居住在城市而不是農(nóng)村，對(duì)于農(nóng)村公共事務(wù)已經(jīng)沒(méi)有興趣。筆者曾經(jīng)做過(guò)調(diào)研發(fā)現(xiàn)，目前在農(nóng)村中關(guān)心公共事務(wù)的主要是一些已經(jīng)賦閑在家的不能再外出務(wù)工的農(nóng)民，而作為未來(lái)農(nóng)村主力的青年一代對(duì)于這些公共事務(wù)表現(xiàn)出了十分冷漠的態(tài)度，仿佛與己無(wú)關(guān)一般。因此，關(guān)注于自身發(fā)展的日漸理性化的農(nóng)民不再是村民自治的積極參與者，而只能是被動(dòng)的消極接受者，接受?chē)?guó)家的制度供給；
最后，農(nóng)民缺乏足夠的利益表達(dá)能力，當(dāng)自身利益受到侵害時(shí)，出于搭便車(chē)的考慮或由于解決成本過(guò)高導(dǎo)致農(nóng)民更傾向采取“弱者的武器”來(lái)進(jìn)行反抗，而不是制度化的方式解決。綜合這三方面的原因，使得在村民自治過(guò)程中，本來(lái)是重要行動(dòng)者的村民出現(xiàn)了隱退的現(xiàn)象，而國(guó)家在此過(guò)程中成為了村民自治制度供給中占主導(dǎo)地位的核心行動(dòng)者。

　　我國(guó)村民自治的生長(zhǎng)過(guò)程其實(shí)就是“各方行動(dòng)者政治資源、行動(dòng)能力與利益不平等，存在一個(gè)明顯的強(qiáng)勢(shì)行動(dòng)者，由于其他行動(dòng)者之間面臨無(wú)法克服的‘集體行動(dòng)’困境而無(wú)法去制約強(qiáng)勢(shì)行動(dòng)者等因素，制度往往是這個(gè)強(qiáng)勢(shì)行動(dòng)者‘精心設(shè)計(jì)的改變博弈形式的產(chǎn)物’，并被強(qiáng)加于其他行動(dòng)者之上”[16]的過(guò)程。在這里“明顯的強(qiáng)勢(shì)行動(dòng)者”指的就是國(guó)家，自從國(guó)家開(kāi)始推行村民自治制度開(kāi)始，村民自治制度就是國(guó)家精心設(shè)計(jì)的產(chǎn)物，其主要目的就是為國(guó)家加強(qiáng)對(duì)鄉(xiāng)村的控制服務(wù)的。“任何制度的行動(dòng)者，不僅在其所運(yùn)行制度的給定空間中存在，而且在該制度所在更大制度空間中存在……既然行動(dòng)者是在兩個(gè)空間中存在，那么其運(yùn)行制度的行動(dòng)過(guò)程，不僅受到所運(yùn)行制度的約束，而且受到這個(gè)制度所在的更大制度體系的約束�！盵17]因此，村民自治制度作為國(guó)家精心設(shè)計(jì)的產(chǎn)物，國(guó)家自然要遵從，但是國(guó)家并不是僅僅在村民自治這個(gè)空間范圍內(nèi)行動(dòng)，國(guó)家更多的是在一個(gè)更大的空間——中國(guó)政治發(fā)展的進(jìn)程中展開(kāi)活動(dòng)的。這就決定了對(duì)于國(guó)家而言，村民自治制度在政治發(fā)展過(guò)程中具有的更多是工具性價(jià)值。正如林尚立教授在另外一篇文章中所論述的：“中國(guó)實(shí)際展開(kāi)的政治建設(shè)和政治發(fā)展，雖然核心目標(biāo)是民主與法治，但其行動(dòng)原則是創(chuàng)造有效政治，保持和提升政治對(duì)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的整體有效性�！盵18]村民自治制度在制度指向上無(wú)疑具有民主的色彩，但是這種民主首要服務(wù)的卻是如何提升國(guó)家政治的有效性，如何讓國(guó)家更加有力量加強(qiáng)政治領(lǐng)導(dǎo)、完善政治治理、維護(hù)政治穩(wěn)定從而實(shí)現(xiàn)政治發(fā)展。當(dāng)村民自治有可能威脅作為核心行動(dòng)者的國(guó)家的這些要求時(shí)，國(guó)家就會(huì)從村民自治制度所給定的運(yùn)行空間中跳出來(lái)，進(jìn)入到政治發(fā)展這個(gè)更為緊迫的、更為宏觀的運(yùn)行空間中，行動(dòng)者就會(huì)采取一定的限制措施來(lái)阻礙村民自治制度的發(fā)展，而這種阻礙擁有充足的理由，由此村民自治制度變得孱弱。

　　當(dāng)作為行動(dòng)者的國(guó)家在政治發(fā)展這個(gè)空間內(nèi)行動(dòng)時(shí)，尤其是在中國(guó)這樣一個(gè)后發(fā)國(guó)家的政治發(fā)展空間行動(dòng)時(shí)，面對(duì)同時(shí)出現(xiàn)的各種經(jīng)濟(jì)和社會(huì)問(wèn)題與危機(jī)時(shí)，加強(qiáng)國(guó)家的權(quán)威力量和重建國(guó)家的領(lǐng)導(dǎo)核心就成了解決危機(jī)的必由之路，通過(guò)權(quán)威與秩序的作用發(fā)揮實(shí)現(xiàn)政治的現(xiàn)代化。而在中國(guó)傳統(tǒng)上，社會(huì)自身沒(méi)有足夠的力量來(lái)推動(dòng)自身的發(fā)展，社會(huì)的運(yùn)行嚴(yán)重依賴于國(guó)家力量，因此通過(guò)加強(qiáng)國(guó)家的方式來(lái)實(shí)現(xiàn)政治發(fā)展和現(xiàn)代化是具有內(nèi)在合理性的。沈延生認(rèn)為：“20世紀(jì)的中國(guó)政治有兩大特色。一是……二是金耀基所謂的‘行政吸納政治’。不論是執(zhí)政的國(guó)民黨還是共產(chǎn)黨，都是奉行精英主義（‘先知先覺(jué)’論和‘特殊材料’論）和發(fā)展主義，以實(shí)現(xiàn)工業(yè)化、現(xiàn)代化為鵠的，因此他們并不真的在乎如何在民主政治程度中匯聚意見(jiàn)、整合利益、形成決策。以行政過(guò)程吸納和替代政治過(guò)程，在地方行政建制中用行政化完全取代自治化，旨在更強(qiáng)有力貫徹國(guó)家意志，加速實(shí)現(xiàn)國(guó)家工業(yè)化的目標(biāo)。這樣一來(lái)，表達(dá)和體現(xiàn)地方利益的地方政治受?chē)?guó)家行政勢(shì)力排擠，處于非常邊緣化的地位�！盵19]建立村民自治制度，國(guó)家的初衷同樣是要通過(guò)對(duì)農(nóng)村的控制，實(shí)現(xiàn)國(guó)家意志在鄉(xiāng)村中貫徹和執(zhí)行。對(duì)于這一點(diǎn)，徐勇教授論述道：“隨著人民公社體制的廢除，國(guó)家急于尋求一種替代性組織。在許多地方，村民委員會(huì)只是作為公社組織的替代物而存在，政府仍然將其作為下屬組織對(duì)待。”[20]亦即是說(shuō)，國(guó)家之所以推行村民自治制度主要是為了重構(gòu)人民公社解體后能夠有效進(jìn)行鄉(xiāng)村控制的組織，來(lái)源于村民自主創(chuàng)造的村民自治制度被認(rèn)為是替代人民公社的首選。

　　也正是如此，在村民自治制度建立初期，出現(xiàn)了不同的制度之間的競(jìng)爭(zhēng)。最早建立村民委員會(huì)的廣西壯族自治區(qū)也最早組建村公所，這樣在農(nóng)村基層就出現(xiàn)了村民自治制度和國(guó)家直接下派、代表國(guó)家的村公所之間的競(jìng)爭(zhēng)。兩種制度競(jìng)爭(zhēng)的焦點(diǎn)是如何以最低的成本實(shí)現(xiàn)對(duì)農(nóng)村的控制，如何以最低的成本保證國(guó)家意志在農(nóng)村得到貫徹。在人民公社體制解體之后，國(guó)家已經(jīng)意識(shí)到僅僅依靠國(guó)家的力量來(lái)和遍布全國(guó)的農(nóng)民進(jìn)行“交易”，成本將是十分昂貴的，為了降低成本，不同的地區(qū)提出了兩種不同的解決思路——村民自治和村公所。作為理性的行動(dòng)者，國(guó)家沒(méi)有辦法從一開(kāi)始就判定哪一種制度成本更加的低廉，因此不得不允許不同制度間的競(jìng)爭(zhēng)。競(jìng)爭(zhēng)的結(jié)果表明，村民自治制度擁有更多的優(yōu)勢(shì)，其原因在于村公所本質(zhì)上還是國(guó)家直接與農(nóng)民之間的“交易”，只不過(guò)是在“交易”過(guò)程中引入了“經(jīng)紀(jì)人”，這些“經(jīng)紀(jì)人”權(quán)力來(lái)源于上級(jí)的授予，與本地村民毫無(wú)關(guān)系，極有可能演變成“贏利性經(jīng)紀(jì)”，不但不能降低“交易費(fèi)用”反而有可能增加額外成本；
相較而言，村民自治制度則可以有效的降低“交易成本”，因?yàn)榇迕裎瘑T會(huì)是有村民選舉產(chǎn)生的，其權(quán)威來(lái)村民，更容易為村民所接受。當(dāng)村民委員會(huì)產(chǎn)生之后，就在國(guó)家與村民之間起到了緩沖帶的作用，村民們不滿的矛頭首先指向的是村民委員會(huì)而不是國(guó)家。這是因?yàn)榉�律給村民委員會(huì)規(guī)定了眾多的“準(zhǔn)行政”職能，使得國(guó)家的很多政策到農(nóng)村基層以后都是由村委會(huì)負(fù)責(zé)實(shí)施的，直接與村民“交易”的是村委會(huì)，國(guó)家成為隱于后的角色，并以其權(quán)威性規(guī)范著村委會(huì)與村民之間的“交易”行為，使村民們認(rèn)為真正侵犯自己利益的只是這些村官而已，是村官們沒(méi)有貫徹實(shí)施國(guó)家的政策，國(guó)家的政策本都是好的。當(dāng)村民認(rèn)為村官們不能很好的代表自身利益時(shí)，國(guó)家又適時(shí)的為村民提供了糾偏的舉措，村民可以通過(guò)選舉的方式產(chǎn)生新的村民委員會(huì)，這樣隱于后的國(guó)家具有了公正、權(quán)威的形象，既實(shí)現(xiàn)了對(duì)農(nóng)村的有效控制，又避免了過(guò)高的“交易費(fèi)用”。

　　但是村民自治如果嚴(yán)格按照制度文本的規(guī)定運(yùn)作下去的話，村民自治制度可能會(huì)使作為核心行動(dòng)者的國(guó)家付出更多的“交易費(fèi)用”，如果村民委員會(huì)嚴(yán)格由村民選舉產(chǎn)生，不受?chē)?guó)家力量的干涉，那么其權(quán)力來(lái)源于村民，也就會(huì)依照村民的意志行動(dòng)，從而出現(xiàn)與政府博弈的行為。這一點(diǎn)不愿為國(guó)家所接受，因此作為核心行動(dòng)者的國(guó)家在制度文本的現(xiàn)實(shí)運(yùn)作中就會(huì)通過(guò)自身的行動(dòng)改變制度文本的運(yùn)行軌跡，使文本運(yùn)作符合自己的利益需要。由是，國(guó)家開(kāi)始了對(duì)村民自治制度的干涉，出現(xiàn)了制度文本與現(xiàn)實(shí)的制度運(yùn)行之間的悖離，一方面是制度文本上對(duì)村民自治制度的日漸完善，對(duì)村民民主權(quán)利的尊重和保障；
另一方面是現(xiàn)實(shí)中村民的自治權(quán)利受到擠壓，自治的空間縮小，村民失去對(duì)村莊內(nèi)部事務(wù)的控制權(quán)。正是如此，賀東航先生認(rèn)為：“村民自治制度是在原有的基礎(chǔ)制度框架基本未變的情況下的‘單刀突進(jìn)’，村委會(huì)的組織變革名義上是指向‘自治’，但實(shí)際上更深刻地、更全面地復(fù)制了政府的科層特征，因此距離自治的組織性質(zhì)卻愈來(lái)愈遠(yuǎn)。特別在新農(nóng)村建設(shè)的背景下，村莊的經(jīng)費(fèi)來(lái)源更趨向于正式化和程序化，政府對(duì)村莊的影響和干預(yù)非但沒(méi)有鋸斷，反而顯得更為強(qiáng)大”，“使村民自治制度有走向內(nèi)卷化和行政化的可能”。[21]

　　我們認(rèn)為，國(guó)家對(duì)于村民自治制度的發(fā)展具有雙重性作用，一方面正是由于國(guó)家力量的介入使得村民自治能迅速的在全國(guó)范圍內(nèi)開(kāi)展；
另一方面又是由于國(guó)家權(quán)力的不當(dāng)干涉使得村民自治制度的運(yùn)行出現(xiàn)偏差。村民自治制度在其最初的生發(fā)過(guò)程中，由于國(guó)家迅速的認(rèn)識(shí)到了村民自治制度之于國(guó)家加強(qiáng)對(duì)農(nóng)村地區(qū)控制的功效，所以國(guó)家以其強(qiáng)制力將局部地區(qū)的誘致性制度變遷轉(zhuǎn)化為全國(guó)范圍內(nèi)的強(qiáng)制性制度變遷，村民自治制度得以在全國(guó)范圍內(nèi)建立起來(lái)。但是國(guó)家推動(dòng)村民自治的原因并不在于村民自治本身而在于其對(duì)于加強(qiáng)農(nóng)村控制的作用，因此村民自治對(duì)于國(guó)家而言只具有工具性的價(jià)值，是為了實(shí)現(xiàn)更具目的性的價(jià)值——當(dāng)代中國(guó)政治發(fā)展服務(wù)的，當(dāng)兩種者出現(xiàn)沖突時(shí)，首先犧牲的便是村民自治制度，這也就是村民自治制度文本與現(xiàn)實(shí)運(yùn)行之間出現(xiàn)悖離的根本原因所在。

　　五、總結(jié)

　　根據(jù)以上分析，村民自治困境根源在于，它仍是一項(xiàng)國(guó)家主導(dǎo)的制度，國(guó)家是其中的核心行動(dòng)者，并缺乏一個(gè)足夠強(qiáng)大的另一方行動(dòng)者與其博弈。如果存在一個(gè)強(qiáng)大的、與國(guó)家力量基本平衡的行動(dòng)者，那么雙方通過(guò)平等的協(xié)商，共同制定制度，糾正實(shí)踐偏差，最終可以逐漸消除制度文本與具體實(shí)踐間的悖離。

　　　　因此要想真正實(shí)現(xiàn)村民自治的民主目標(biāo)，就需要培育國(guó)家之外的另一方行動(dòng)者，而這還得依賴于國(guó)家的制度供給來(lái)完成，這樣就又有可能使新的制度實(shí)踐實(shí)踐偏離既定的制度文本。由于初始條件的限制，在我國(guó)進(jìn)行制度創(chuàng)新極有可能被“鎖定”到這樣的一個(gè)路徑當(dāng)中去，形成固定的路徑依賴。如何才能突破這種路徑依賴，只能通過(guò)一個(gè)長(zhǎng)期的、漸進(jìn)的過(guò)程來(lái)實(shí)現(xiàn)，讓另一方行動(dòng)者能夠在國(guó)家的制度供給中找到自身壯大的途徑，增強(qiáng)自身的力量，最終具備與核心行動(dòng)者進(jìn)行協(xié)商的能力。

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　　　　1參見(jiàn)http://www.smlm.gov.cn/contents.aspx?RecID=9fe83cd6-245f-43f9-85df-76d20c25f95a

　　　　2參見(jiàn)http://dmz.tjwq.gov.cn/system/2007/01/30/000026928.shtml

　　　　3參見(jiàn)http://news.sohu.com/20080904/n259363058.shtml

　　　　4參見(jiàn)http://www.hinews.cn/news/system/2006/03/19/000094092.shtml

　　　　5參見(jiàn)http://www.jx.xinhuanet.com/news/2008-06/12/content_13523067.htm

　　　　6參見(jiàn)http://www.gz.xinhuanet.com/zfpd/2006-11/18/content_8554929.htm

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