陳剩勇：官僚政治學(xué)：理論、價(jià)值與啟示

　　官僚政治學(xué)的基本觀點(diǎn)

　　官僚政治學(xué)是以官僚及其機(jī)構(gòu)的行為為研究對(duì)象，試圖緩解官僚及其機(jī)構(gòu)的效率與民主政治之間的張力，并由此而形成的理論體系。在行為主義研究方法的基礎(chǔ)上，官僚政治學(xué)主張從政治學(xué)、社會(huì)學(xué)、人類學(xué)、管理學(xué)、組織行為學(xué)、統(tǒng)計(jì)學(xué)的角度，運(yùn)用博弈論、公共選擇理論、有限理性論、組織行為理論、代議制理論等對(duì)政府、官僚及其機(jī)構(gòu)的行為進(jìn)行考察。官僚政治學(xué)的基本觀點(diǎn)包括：(1)認(rèn)為傳統(tǒng)公共行政學(xué)者刻意在政治與行政之間劃定的界限是虛構(gòu)的，公共行政理論首先必須是民主政治理論，在理想社會(huì)圖景中民主與效率同樣重要。(2)認(rèn)為官僚及其機(jī)構(gòu)是多元的。傳統(tǒng)公共行政理論認(rèn)為，為確保官僚機(jī)構(gòu)的效率，官僚機(jī)構(gòu)應(yīng)該是一個(gè)統(tǒng)一的整體。但是經(jīng)驗(yàn)研究發(fā)現(xiàn)，官僚機(jī)構(gòu)并不是一個(gè)統(tǒng)一整體，而是由多個(gè)行為者組成的多元分散治理的體系。(3)認(rèn)為官僚及其機(jī)構(gòu)的價(jià)值不是中立的，其利益是多元和沖突的。價(jià)值中立是傳統(tǒng)公共行政理論和行為主義政治學(xué)的核心假設(shè)之一。與公共選擇學(xué)派的觀點(diǎn)相似，官僚政治學(xué)理論認(rèn)為官僚及其機(jī)構(gòu)有自己的獨(dú)立意識(shí)和價(jià)值或者代表不同社會(huì)群體的價(jià)值，即其價(jià)值不是中立的。(4)強(qiáng)調(diào)官僚及其機(jī)構(gòu)之間的相互監(jiān)控和權(quán)力平衡。針對(duì)官僚及其機(jī)構(gòu)的價(jià)值不中立，可能對(duì)社會(huì)公共利益和民主政體構(gòu)成威脅，官僚政治學(xué)認(rèn)為官僚及其機(jī)構(gòu)的理性是有限的，其掌握的信息具有本地優(yōu)勢，這給立法機(jī)構(gòu)監(jiān)控官僚及其機(jī)構(gòu)帶來了極大的困難，尤其是一線官僚，其行為幾乎不可能被監(jiān)控，但是官僚及其機(jī)構(gòu)之間內(nèi)部相互監(jiān)控而形成的權(quán)力平衡在一定程度上可以解決這個(gè)矛盾。

　　官僚政治學(xué)的理論特征

　　從官僚政治學(xué)的理論假設(shè)、基本范式和研究方法看，它們具有以下理論特征：(1)經(jīng)驗(yàn)主義與多元主義知識(shí)論。官僚政治學(xué)建立在對(duì)官僚及其機(jī)構(gòu)行為長期觀察的基礎(chǔ)上，觀察表明：處于法治框架中的官僚及其機(jī)構(gòu)并不是一個(gè)統(tǒng)一的整體，而是包含著復(fù)雜多樣矛盾的行為體，而且它們之間進(jìn)行著持久的博弈。(2)個(gè)人主義的方法論與“結(jié)構(gòu)—過程”和“事件—過程”的研究方法。官僚政治學(xué)的方法論是基于個(gè)人/官僚機(jī)構(gòu)有限理性的個(gè)人主義，這樣的官僚及其機(jī)構(gòu)除了受到制度與規(guī)則結(jié)構(gòu)的約束外，“事件—過程”展示了官僚及其機(jī)構(gòu)的行為邏輯和決策的過程以及“意圖—行為—結(jié)果”的多樣性。(3)在利益與價(jià)值上，它強(qiáng)調(diào)官僚機(jī)構(gòu)之間利益的多元性和非兼容性以及利益分配中的妥協(xié)精神，因此它們的價(jià)值也不是中立的，它們代表著自我的、組織的、國家的或特定群體的價(jià)值。(4)在政治和權(quán)力上，它把官僚及其機(jī)構(gòu)的行為視為政治過程的一部分，把政治看做一個(gè)“市場”，官僚及其機(jī)構(gòu)是政治市場的參與者之一，政策是政治市場上交換的暫時(shí)結(jié)果，這一結(jié)果不可避免地涉及妥協(xié)、調(diào)適和相互調(diào)整，因此其決策也是漸進(jìn)的�？傊�，官僚政治學(xué)不是在繼續(xù)追求理論的簡約化，而是試圖尋求為簡約的理論所忽略的重要事實(shí)本身，這些事實(shí)是只有處于某一職位上的官僚才能理解的本地知識(shí)，這些知識(shí)是官僚機(jī)構(gòu)運(yùn)作所必需的。

　　官僚政治學(xué)的理論價(jià)值

　　從公共行政學(xué)科發(fā)展方向看，官僚政治學(xué)的理論價(jià)值包括：(1)它否認(rèn)傳統(tǒng)公共行政學(xué)的政治與行政二分法，突破了其理論的限度，為公共行政學(xué)的發(fā)展奠定了新的基礎(chǔ)。沃爾多、高斯等學(xué)者揭露了政治—行政二分法的不穩(wěn)固的基礎(chǔ)并作出令人信服的概括：公共行政理論與政治理論一定有共同的根基，官僚政治學(xué)將公共行政理論置于政治理論之中，從政治學(xué)理論的一般原理和理論基礎(chǔ)去研究公共行政，從而使官僚政治學(xué)成為公共行政學(xué)研究的新方向。(2)官僚政治學(xué)強(qiáng)調(diào)官僚及其機(jī)構(gòu)自身內(nèi)部多元主體間的分權(quán)、互動(dòng)與博弈，以及其對(duì)民主政體維系的功能。首先，官僚及其機(jī)構(gòu)之間多元、分權(quán)互動(dòng)的狀態(tài)，它們之間的互動(dòng)與博弈維系著官僚機(jī)構(gòu)之間政治權(quán)力的平衡，使其達(dá)到分權(quán)制衡的目的，同時(shí)也超越了簡單的立法、司法與行政之間分權(quán)的要求。其次，官僚及其機(jī)構(gòu)之間圍繞特定問題進(jìn)行的討價(jià)還價(jià)，一定程度上防止了獨(dú)裁的可能性，實(shí)現(xiàn)了公共決策的漸進(jìn)性和民主化。再次，官僚機(jī)構(gòu)還行使著代表性功能，即它除了服從立法機(jī)構(gòu)的命令外，還強(qiáng)調(diào)直接接受公民的訴求和直接承擔(dān)社會(huì)責(zé)任，直接代表多元化的社會(huì)利益，尤其是代表部分社會(huì)弱勢群體的利益。(3)官僚政治學(xué)為改革政府提供了新的思路。首先，官僚政治學(xué)認(rèn)為組織的類型決定了組織的效能和改革的策略。如行動(dòng)和結(jié)果都容易衡量的政府機(jī)構(gòu)最容易改革，改革取得成功的可能性也最大；
行動(dòng)和結(jié)果都不容易衡量的政府機(jī)構(gòu)最不容易改革，改革成功的可能性比較小等。其次，政府機(jī)構(gòu)改革成敗與否還取決于獲得政治上的支持者以及組織的主管人員是否賦予組織新的價(jià)值。(4)官僚政治學(xué)為協(xié)調(diào)官僚機(jī)構(gòu)的效率與民主政體的理想進(jìn)行了有益的嘗試。首先，官僚政治學(xué)認(rèn)為能否高效地實(shí)現(xiàn)組織的目標(biāo)并不是衡量官僚機(jī)構(gòu)績效的唯一指標(biāo)，政治性、代表性、象征性也是衡量官僚機(jī)構(gòu)績效的重要指標(biāo)，而且效率與平等民主價(jià)值應(yīng)該達(dá)成某種一致，即官僚機(jī)構(gòu)本身應(yīng)該是在一定范圍內(nèi)執(zhí)行和制定政策的統(tǒng)一整體，而且官僚機(jī)構(gòu)內(nèi)部的博弈是政治權(quán)力分立與均衡過程的一部分。其次，官僚政治學(xué)并沒有忽視效率，也沒有忽視民主。它認(rèn)為具有明確目標(biāo)和高水平自主權(quán)的官僚機(jī)構(gòu)對(duì)于組織成敗至關(guān)重要，在特定問題上的政治性和代表性是官僚組織平等與民主價(jià)值的體現(xiàn)。

　　官僚政治學(xué)的理論限度

　　充分認(rèn)識(shí)官僚政治學(xué)自身的理論限度對(duì)于發(fā)展官僚政治學(xué)具有重要價(jià)值。官僚政治學(xué)的理論限度主要體現(xiàn)在方法論、理論框架和解釋力上。(1)在方法論上，它受到實(shí)證主義學(xué)者的批評(píng)和指責(zé)。在實(shí)證主義者看來，官僚政治學(xué)的一系列概念和理論框架都是有問題的，韋爾奇指出，雖然這一框架提供了研究個(gè)別決策的方法或者解釋國家行為的一個(gè)分析框架，但它對(duì)于科學(xué)知識(shí)的積累并沒有作出顯著的貢獻(xiàn)。而且，它也沒有按有效的解釋與預(yù)測的演繹推理模型所要求的方法為我們提供普遍的法則。(2)官僚政治學(xué)的理論框架受到建構(gòu)主義學(xué)者的批判。賈特·韋爾茲認(rèn)為，利益不是官僚政治學(xué)假設(shè)的多元和非兼容的，而是通過行為者之間分散化的實(shí)踐進(jìn)行的生產(chǎn)、再生產(chǎn)和轉(zhuǎn)換被建構(gòu)出來的。官僚政治學(xué)認(rèn)為權(quán)力在多元化的權(quán)力主體之間以公開或隱蔽沖突的方式運(yùn)行。但是現(xiàn)實(shí)中政治權(quán)力比官僚政治想象的更為分散，尤其是政策制定已經(jīng)暗含了圍繞議程設(shè)定和利益而進(jìn)行的公開沖突的權(quán)力關(guān)系，這就決定了官僚政治理論不可能代表所有群體的利益，尤其是弱勢群體的利益。(3)德梅爾在充分肯定官僚政治學(xué)在其理論限度內(nèi)的解釋力的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步指出其解釋的限度：首先，它是在對(duì)官僚的外部控制失敗后，實(shí)現(xiàn)民主控制的形式之一；
如果外部控制是充分的，代表性官僚也將消失。其次，在積極代表和消極代表上，雖然多數(shù)理論家選擇消極代表而不是積極代表，但是他們的觀點(diǎn)并不一致。再次，是什么社會(huì)經(jīng)濟(jì)特征決定了官僚機(jī)構(gòu)與民眾的價(jià)值保持一致并未取得一定的共識(shí)。最后，官僚不能代表整體人民的利益，因?yàn)楣倭艡C(jī)構(gòu)不是一個(gè)整體，只有個(gè)別機(jī)構(gòu)和官僚以及它們的聯(lián)盟是主導(dǎo)因素。

　　官僚政治學(xué)的現(xiàn)實(shí)意義

　　在對(duì)官僚政治學(xué)的理論、價(jià)值及其限度審視的基礎(chǔ)上，我們應(yīng)該思考它對(duì)于公共行政學(xué)科、政治學(xué)學(xué)科和中國政治及現(xiàn)時(shí)代問題研究的意義。

　　第一，它迫使公共行政學(xué)和政治學(xué)不得不回歸到對(duì)現(xiàn)時(shí)代主題的重新審視與思考。政治—行政二分法使公共行政學(xué)與政治學(xué)漸去漸遠(yuǎn)，也使它們的發(fā)展付出了代價(jià)。官僚政治學(xué)迫使我們必須嚴(yán)肅地重新思考：理想社會(huì)的圖景應(yīng)該是什么？如何去實(shí)現(xiàn)這樣的圖景？迄今，在理想社會(huì)的圖景上基本達(dá)成這樣的共識(shí)：現(xiàn)代的、工業(yè)的、民主的、自由的社會(huì)，或富強(qiáng)、民主、文明的社會(huì)，但這些目標(biāo)之間有著內(nèi)在的沖突�，F(xiàn)時(shí)代，公共行政學(xué)和政治學(xué)應(yīng)該對(duì)這個(gè)問題進(jìn)行重新思考，官僚政治學(xué)試圖回到二分法以前政治與行政還是天然一體、而未被人為分開的邏輯起點(diǎn)上，重新思考我們現(xiàn)時(shí)代的主題，將公共行政理論置于民主政治理論之中。因此，官僚政治學(xué)的這一深刻認(rèn)識(shí)與思考，應(yīng)該成為現(xiàn)時(shí)代兩個(gè)學(xué)科發(fā)展的方向。

　　第二，它為思考和研究中國現(xiàn)時(shí)代的主題提供了一個(gè)新的視角�！案粡�(qiáng)、民主、文明的社會(huì)主義國家”是對(duì)百年中國社會(huì)理想的概括，但在如何建設(shè)這樣的國家上，并無先例可循。官僚政治學(xué)的基本理論對(duì)于回答這一問題提供了一個(gè)基本的思路：對(duì)官僚和官僚機(jī)構(gòu)的改革必須在民主政治的框架內(nèi)進(jìn)行，官僚機(jī)構(gòu)的高效命令不能以犧牲平等民主為代價(jià)。這些思路對(duì)于中國行政組織改革，建立法治政府、責(zé)任政府、服務(wù)型政府，以及提高官僚和管理機(jī)構(gòu)的效率，促進(jìn)其執(zhí)行和決策的民主化有重要意義。

　　第三，以提高行政效率的政府機(jī)構(gòu)改革必須同以促進(jìn)平等民主的行政管理體制改革、政治權(quán)力關(guān)系的調(diào)整相結(jié)合，建立現(xiàn)代法治下健全的官僚制度和民主政體。政府機(jī)構(gòu)重組與改革是官僚政治學(xué)研究的重要內(nèi)容，官僚和官僚機(jī)構(gòu)在政治方面是重要的，不僅對(duì)于行政領(lǐng)導(dǎo)者，而且對(duì)于社會(huì)利益群體也是如此。這一理論認(rèn)為政府機(jī)構(gòu)的重組絕不單單是以提高效率為最終目標(biāo)，它必須與行政管理體制改革和政治權(quán)力關(guān)系的調(diào)整相結(jié)合，必須建立法治社會(huì)、法治政府，健全我國的官僚機(jī)構(gòu)及其運(yùn)作程序，建立法治下的官僚政治體制和一個(gè)全心全意為人民服務(wù)的、負(fù)責(zé)任的、法治的和為國民提供均等化公共服務(wù)的政府。

　　第四，提高行政組織的效率和效能。提高組織效率和效能，是官僚政治理論的重要內(nèi)容之一。官僚政治理論認(rèn)為阻礙官僚機(jī)構(gòu)效率和效能的根源來自組織和政治兩方面，而提高組織效能的途徑也來自兩個(gè)方面：在政治上，獲得政治上的支持，政府行政主管人員的真正工作就是爭取好感和安撫批評(píng)者。在組織上，組織的目標(biāo)清晰明確和組織的自主權(quán)充分與否至關(guān)重要，但是不同組織類型也很重要�？梢姡�官僚政治學(xué)為提高組織效率提出了新的途徑，為改革政府、提高政府效能提供了更多的選擇。

　　第五，提高行政決策的科學(xué)化與民主化。與提高行政組織效能、知識(shí)化、科學(xué)化相一致，行政組織的決策也必須民主化。官僚政治學(xué)理論認(rèn)為，官僚和官僚機(jī)構(gòu)對(duì)于社會(huì)知識(shí)占有優(yōu)勢是決策科學(xué)化的前提。在行政組織決策民主化上，官僚政治理論從兩個(gè)方面為我們提供了新的思路：一是行政組織內(nèi)部分權(quán)和下放權(quán)力；
二是提高官僚機(jī)構(gòu)對(duì)多元社會(huì)利益要求的響應(yīng)，使官僚機(jī)構(gòu)對(duì)社會(huì)弱勢群體利益的代表由“消極代表”轉(zhuǎn)向“積極代表”，實(shí)現(xiàn)和代表其利益訴求。

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