高新軍：缺乏監(jiān)督，政府創(chuàng)新可能走向反面

　　作為我國(guó)改革開(kāi)放的試驗(yàn)區(qū)，深圳市曾率先將國(guó)企改革的觸角伸向自然壟斷的公用事業(yè)領(lǐng)域。

　　深圳的改革軌跡向國(guó)人傳遞出這樣一個(gè)事實(shí)，公用事業(yè)發(fā)展和公用事業(yè)監(jiān)管是深圳市政府改革創(chuàng)新的兩個(gè)主要方面，它們相互依存，互為前提。只有前者，就會(huì)演化成企業(yè)只追求自己利益的最大化，損害的是公眾利益。

　　缺乏監(jiān)管的壟斷性公用事業(yè)企業(yè)，不僅可以愚弄社會(huì)和公眾，還可以脅持政府，實(shí)現(xiàn)“政府俘獲”，使地方政府在某種意義上為國(guó)際資本打工。也就是說(shuō)，沒(méi)有監(jiān)督，任何地方政府的創(chuàng)新都可能走向反面，導(dǎo)致其與改革的初衷完全背離�！　�

　　被寄予厚望的創(chuàng)新改革

　　深圳作出對(duì)自然壟斷的公用事業(yè)領(lǐng)域進(jìn)行改革的決定，從當(dāng)時(shí)的環(huán)境來(lái)看，主要有兩方面考慮，這項(xiàng)改革既可以解決深圳市公用事業(yè)長(zhǎng)期以來(lái)投入不足的問(wèn)題，加快公用事業(yè)的發(fā)展，收回政府的投資；
又可以吸引外國(guó)或外部投資，改變公用事業(yè)企業(yè)內(nèi)部的產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)，使政府?dāng)[脫長(zhǎng)期以來(lái)背負(fù)的沉重財(cái)政補(bǔ)貼負(fù)擔(dān)。

　　這樣的做法在國(guó)外已經(jīng)屢見(jiàn)不鮮。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，對(duì)于一次性投資大，回報(bào)期長(zhǎng)，具有明顯自然壟斷特性的公用事業(yè)產(chǎn)品及服務(wù)，完全可以吸收民間資本參與，政府只起制定規(guī)則和檢查監(jiān)督的作用。這些可以看作深圳市公用事業(yè)改革的依據(jù)。

　　2003年，深圳市以水務(wù)、燃?xì)�、公交、能源等狹義公用事業(yè)引入戰(zhàn)略投資者和完善公用事業(yè)監(jiān)管手段為重點(diǎn)，完成了一系列特許經(jīng)營(yíng)權(quán)制度的制定。在他們制定的《深圳市公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)辦法》中，明確了公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)權(quán)的授權(quán)主體、授權(quán)方式、監(jiān)管機(jī)構(gòu)、公眾參與等重大問(wèn)題，細(xì)化了公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)企業(yè)的運(yùn)營(yíng)權(quán)利和義務(wù)，規(guī)定了政府對(duì)特許經(jīng)營(yíng)企業(yè)的監(jiān)督和管理，豐富了價(jià)格監(jiān)管的內(nèi)容，力求在放開(kāi)自然壟斷行業(yè)的同時(shí)保障公眾的利益，做到政府調(diào)控透明化。

　　在招標(biāo)招募中，深圳市結(jié)合實(shí)際進(jìn)行了創(chuàng)新，解決了大型國(guó)有公用事業(yè)企業(yè)股權(quán)“一股獨(dú)大”的問(wèn)題，同時(shí)也解決了國(guó)有企業(yè)改制中資產(chǎn)評(píng)估、定價(jià)、土地處置、股權(quán)出讓比例、富余人員安置等許多難點(diǎn)問(wèn)題，實(shí)現(xiàn)了國(guó)有資本的大幅度增值。

　　在實(shí)際操作中，深圳市聘請(qǐng)具有國(guó)際背景的財(cái)務(wù)顧問(wèn)機(jī)構(gòu)作為該市能源、水務(wù)、燃?xì)�、公交等企業(yè)引入國(guó)際大公司和著名民營(yíng)企業(yè)戰(zhàn)略投資者的評(píng)估審計(jì)機(jī)構(gòu)，按照國(guó)際通行的原則和做法在盡可能大的范圍內(nèi)挑選戰(zhàn)略合作伙伴，防止了國(guó)有資產(chǎn)流失。

　　深圳市公用事業(yè)市場(chǎng)化改革，改變了我國(guó)建國(guó)以來(lái)公用事業(yè)領(lǐng)域主要由政府投資、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)和監(jiān)管的“大包大攬”格局，形成了投資主體多元化和融資渠道商業(yè)化，強(qiáng)化了政府的公用事業(yè)監(jiān)管主體地位。這場(chǎng)改革也大大加快了城市公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和發(fā)展的速度。深能源、自來(lái)水集團(tuán)、公交、燃?xì)饩�走在全�?guó)同行業(yè)前列。城市基礎(chǔ)設(shè)施的日趨完善對(duì)深圳國(guó)民經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展和區(qū)域性經(jīng)濟(jì)中心城市的形成起到了重要作用。

　　由此，深圳市的“城市公用事業(yè)領(lǐng)域的市場(chǎng)化改革”創(chuàng)新項(xiàng)目在2004年獲得了第二屆中國(guó)地方政府創(chuàng)新獎(jiǎng)�！　�

　　監(jiān)管缺失下難覓改革共識(shí)

　　那時(shí)，許多人對(duì)深圳市公用事業(yè)企業(yè)授權(quán)化經(jīng)營(yíng)后的兩個(gè)方面特別關(guān)注：一是排除了競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手后的產(chǎn)品定價(jià)問(wèn)題；
另一個(gè)是授權(quán)經(jīng)營(yíng)情況下的信息透明度和監(jiān)管問(wèn)題。這兩個(gè)問(wèn)題其實(shí)可以歸結(jié)為壟斷條件下的監(jiān)管。政府所擔(dān)當(dāng)?shù)呢?zé)任最大， 因?yàn)樗�是壟斷�?jīng)營(yíng)權(quán)的授予方，是國(guó)有股權(quán)的代表者，更是監(jiān)管規(guī)則的制定者。但是，由于市場(chǎng)條件下的信息不對(duì)稱(chēng)，政府的監(jiān)管很難做到及時(shí)、到位。這時(shí)，信息透明和第三方監(jiān)管就非常重要。遺憾的是，深圳市公用事業(yè)市場(chǎng)化改革從2004年以來(lái)，在這方面進(jìn)展甚微，所暴露的問(wèn)題則發(fā)人深思。

　　2005年7月，在《深圳市公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)條例(草案)》將提交市四屆人大常委會(huì)一次會(huì)議“二審”之前，關(guān)于深圳市公用事業(yè)市場(chǎng)化改革的種種爭(zhēng)議就達(dá)到過(guò)高潮。

　　首先， 特許經(jīng)營(yíng)為何不公開(kāi)招標(biāo)？深圳當(dāng)年引進(jìn)戰(zhàn)略投資者采用的是“招標(biāo)招募”方式，在國(guó)外叫“私募融資”。所謂“招標(biāo)”，就是公開(kāi)向社會(huì)表明需要引進(jìn)的戰(zhàn)略投資者必須是國(guó)際知名企業(yè)；
而“招募”則是通過(guò)談判確定最后的選擇。通過(guò)這個(gè)方法，深圳在一年內(nèi)完成了對(duì)3家國(guó)有獨(dú)資公用事業(yè)企業(yè)引進(jìn)戰(zhàn)略投資者的改革：法國(guó)威利雅與通用首創(chuàng)水務(wù)公司獲得水務(wù)集團(tuán)45％股權(quán)；
新希望集團(tuán)和香港中華燃?xì)夤�司共取得燃�(xì)饧瘓F(tuán)40%股權(quán)；
香港九龍巴士公司和深圳金信安水務(wù)投資有限公司各獲得巴士集團(tuán)35%和9.7%的股權(quán)。市政府分別授予燃?xì)饧瘓F(tuán)、水務(wù)集團(tuán)和巴士集團(tuán)30年的管道煤氣、自來(lái)水供應(yīng)及污水處理和公交業(yè)務(wù)特許經(jīng)營(yíng)權(quán)，另外，企業(yè)在特許經(jīng)營(yíng)權(quán)到期后可申請(qǐng)延期兩次，每次時(shí)間為5-10年。

　　讓人們無(wú)法理解的是，為何在對(duì)公用事業(yè)實(shí)行特許經(jīng)營(yíng)時(shí)不引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制？在深圳，過(guò)去有三大燃?xì)夤�司，即巖谷燃?xì)夤�司、深南燃�(xì)夤�司和燃�(xì)饧瘓F(tuán)，前兩者各自的市場(chǎng)份額都占到1/3，燃?xì)饧瘓F(tuán)與其他燃?xì)夤�司相加才�?/3，可最后特許經(jīng)營(yíng)權(quán)卻給了燃?xì)饧瘓F(tuán)。深圳燃?xì)饧瘓F(tuán)利用其壟斷專(zhuān)營(yíng)地位，向每個(gè)管道氣用戶收取800元開(kāi)戶費(fèi)和每月2.5元的煤氣表檢定更換費(fèi)。同樣的氣表，香港賣(mài)140港元一只，深圳許多燃?xì)庠O(shè)備公司也只賣(mài)200多元，可燃?xì)饧瘓F(tuán)不僅1個(gè)表賣(mài)了4個(gè)表的錢(qián)，每月還要向用戶收2.5元。

　　許多專(zhuān)業(yè)人士認(rèn)為“多家分別經(jīng)營(yíng)是可行的”，競(jìng)爭(zhēng)對(duì)保障百姓的權(quán)益有好處。1996年以前，深圳市的管道燃?xì)庖恢庇?家公司經(jīng)營(yíng)，直到1 9 9 6 年《深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)燃?xì)夤芾項(xiàng)l例》出臺(tái)后，其他公司才將燃?xì)夤艿廊�部交給燃?xì)饧瘓F(tuán)統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)。在多家經(jīng)營(yíng)的時(shí)候，既沒(méi)有出現(xiàn)像今天這樣的全國(guó)最高煤氣價(jià)，以及名目繁多的搭車(chē)收費(fèi)，消費(fèi)者也不像現(xiàn)在這樣有那么多意見(jiàn)。

　　“企業(yè)壟斷”下政府究竟如何監(jiān)管？人們都希望深圳市公用事業(yè)的改革能在法律條文和實(shí)際執(zhí)行中， 在“ 促進(jìn)公用事業(yè)競(jìng)爭(zhēng)” 與“維護(hù)公眾利益”之間尋求一個(gè)平衡點(diǎn)。深圳市政府也承諾：
重新界定公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)的概念；
明確實(shí)施特許經(jīng)營(yíng)的范圍；
根據(jù)行政許可法規(guī)定，明確經(jīng)營(yíng)權(quán)授予的條件和程序；
對(duì)招募方式進(jìn)行嚴(yán)格限制；
對(duì)特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議作出原則規(guī)定，必須簽訂特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議；
根據(jù)回報(bào)主體確定授權(quán)期限，最長(zhǎng)不超過(guò)30年，不得延期，到期后重新界定；
規(guī)定特許經(jīng)營(yíng)者有財(cái)務(wù)公開(kāi)義務(wù)，每年應(yīng)當(dāng)將上年財(cái)務(wù)狀況通過(guò)媒體向社會(huì)公開(kāi)，以及設(shè)立公用事業(yè)公眾監(jiān)督委員會(huì)的條款，規(guī)定該委員會(huì)代表公眾對(duì)公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)實(shí)施監(jiān)督等方面，對(duì)《深圳市公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)條例》進(jìn)行修改，使公眾滿意。

　　2009年4月6日，深圳市改革辦的同志在與我談到此項(xiàng)改革時(shí)認(rèn)為，深圳公用事業(yè)企業(yè)的改革分為兩塊：公用事業(yè)的發(fā)展和公用事業(yè)的監(jiān)管。前者通過(guò)改革起了很大變化，活力增加、動(dòng)力加強(qiáng)，已經(jīng)完全市場(chǎng)化了。后者則問(wèn)題多多。其中原因既有制度設(shè)計(jì)考慮不周的問(wèn)題；

也有監(jiān)管動(dòng)力缺乏， 尤其是“第三方監(jiān)管”缺位的問(wèn)題。

　　公用事業(yè)市場(chǎng)化后，私人性質(zhì)的戰(zhàn)略投資方講求回報(bào)，有很強(qiáng)烈的提價(jià)沖動(dòng)，而公用事業(yè)本來(lái)就是一種微利的行業(yè)，所以在提高產(chǎn)品價(jià)格方面與社會(huì)難有共識(shí)，以至于每次提價(jià)，都會(huì)在深圳市形成一種強(qiáng)烈的社會(huì)沖擊。而每次消費(fèi)者與企業(yè)發(fā)生矛盾，政府為了保地方經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和社會(huì)穩(wěn)定，一直站在企業(yè)一邊。直到今天，深圳市公用事業(yè)的價(jià)格調(diào)整機(jī)制仍未建立起來(lái)。不僅如此，改革后公用事業(yè)企業(yè)轉(zhuǎn)嫁經(jīng)營(yíng)成本，忽視服務(wù)的普遍性問(wèn)題依舊。例如，近幾年，燃?xì)夤�司在煤氣轉(zhuǎn)天然氣設(shè)備問(wèn)題上，就迫使深圳市政府承擔(dān)了2-3億元的成本。而對(duì)于人口稀少的偏遠(yuǎn)地區(qū)，則仍舊任由人們使用各種小公司提供的瓶裝氣。如果公用事業(yè)市場(chǎng)化改革后，公用事業(yè)缺錢(qián)仍舊要政府補(bǔ)貼、兜底，這樣的改革就得不償失。

　　同時(shí)， 對(duì)公用事業(yè)企業(yè)的監(jiān)管方面是失敗的。一方面，政府的監(jiān)管職能被分散到水務(wù)局、交通局等主管部門(mén)，而主管局監(jiān)管動(dòng)力不足，不作為，也拿它們沒(méi)有辦法。另一方面， 盡管相關(guān)條例里有了“第三方監(jiān)管”的內(nèi)容，但是這個(gè)機(jī)構(gòu)沒(méi)有成立，也沒(méi)有專(zhuān)業(yè)機(jī)構(gòu)做技術(shù)上的支撐，成了一紙空文。對(duì)此，深圳大學(xué)管理學(xué)院的唐娟副教授認(rèn)為，直到今天，深圳市公用事業(yè)企業(yè)與政府的關(guān)系并沒(méi)有發(fā)生改革所期待的實(shí)質(zhì)性的變化�！　�

　　權(quán)利尋租：監(jiān)管缺乏的根本原因

　　對(duì)于深圳市公用事業(yè)企業(yè)缺乏監(jiān)督的原因，資深專(zhuān)業(yè)人士李紅光則進(jìn)行了更具體說(shuō)明。她通過(guò)自己的調(diào)查指出，深圳市公用事業(yè)企業(yè)與政府相關(guān)部門(mén)的關(guān)系密切，為其規(guī)避政府監(jiān)管創(chuàng)造了更多的機(jī)會(huì)。壟斷企業(yè)不僅將政府相關(guān)部門(mén)領(lǐng)導(dǎo)人的親屬安排進(jìn)入企業(yè)擔(dān)任要職，有些親屬甚至是“白拿工資”的閑職，比如：深圳市燃?xì)夤�司的檔案室就曾經(jīng)幾乎成了“太太室”。而且， 企業(yè)運(yùn)行基本上是“ 黑箱操作”，沒(méi)有審計(jì)，更沒(méi)有“第三方監(jiān)管”。例如，燃?xì)夤�司的主要�?fù)責(zé)人一人擁有4輛轎車(chē)；
管道公司經(jīng)理全家入籍加拿大，不僅經(jīng)常不上班，而且工程也讓親戚來(lái)做。在一次小的漏氣事故中，燃?xì)饧瘓F(tuán)開(kāi)口就向市政府要維修費(fèi)3000萬(wàn)元，工程則交給自己的親戚來(lái)做。深圳市水務(wù)集團(tuán)向市政府要了40個(gè)億的污水處理資金，竟然不讓市財(cái)政部門(mén)過(guò)問(wèn)，連財(cái)政局的處長(zhǎng)都不讓進(jìn)門(mén)。在企業(yè)壟斷的條件下，水務(wù)集團(tuán)員工工資是深圳市最高的，但可以長(zhǎng)期沒(méi)有審計(jì)等等。聯(lián)想到深圳市近年來(lái)發(fā)生的一些重大腐敗案件，以及2009年6月深圳市長(zhǎng)許宗衡因?yàn)樾匈V索賄的腐敗被查處，人們對(duì)以上監(jiān)管缺乏的原因就會(huì)有更深的理解。

　　值得欣慰的是，深圳大學(xué)唐娟副教授給我們介紹了深圳市保安區(qū)西鄉(xiāng)街道的公共服務(wù)。西鄉(xiāng)街道從2007年開(kāi)始，在城市管理中，把垃圾處理、路燈、綠化、公園、占道經(jīng)營(yíng)、消除小廣告、窨井蓋、電話亭、電線桿、街區(qū)治安巡邏等13項(xiàng)政府服務(wù)項(xiàng)目，由街道投入1080萬(wàn)元，向社會(huì)公開(kāi)招標(biāo)，引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，簽定3年的合同。他們還成立了有市民志愿者、有關(guān)專(zhuān)業(yè)人員參加的“第三方監(jiān)管委員會(huì)”來(lái)進(jìn)行監(jiān)督。兩年來(lái)，這個(gè)體制運(yùn)轉(zhuǎn)良好。

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