崔寶安：美國社會福利制度發(fā)展和轉(zhuǎn)型的政治理念因素分析

　　[內(nèi)容摘要]美國的社會福利制度誕生于20世紀(jì)30年代的羅斯福"新政"時期，60年代約翰遜"偉大社會"時期擴張達到頂峰，70年代之后開始了收縮的轉(zhuǎn)型進程，到了90年代克林頓的所謂"新民主黨人"時期邁出了轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵步伐。從美國社會福利制度的發(fā)展和轉(zhuǎn)型中，我們可以清楚地看到自由主義和保守主義兩種主要政治理念的深刻影響和交互作用，以及自由主義走弱、保守主義走強的發(fā)展趨勢。奧巴馬當(dāng)選總統(tǒng)為遏制保守主義轉(zhuǎn)型提供了可能，但自由主義要重振雄風(fēng)依然會困難重重。

　　[關(guān)鍵詞]美國；
社會福利制度；
政治理念；
自由主義；
保守主義

　　美國現(xiàn)代社會福利制度是以保障社會成員的基本經(jīng)濟和社會安全為宗旨設(shè)計的，主要包括社會保險、社會救濟和社會服務(wù)三大類項目，經(jīng)過70年來的實踐和發(fā)展，逐步形成了一套獨具特色的社會保障體系，發(fā)揮了經(jīng)濟發(fā)展的“保護器”、社會穩(wěn)定的“安全閥”和利益沖突的“調(diào)節(jié)器”的作用，其成就有目共睹。但是，由于制度設(shè)計的局限性和政策實施的復(fù)雜性的影響，社會福利制度的負(fù)面效應(yīng)和潛在危機，如“福利依賴”、“道德缺陷”、家庭危機、開支浩大、人口老化等問題，也日益顯露出來。20世紀(jì)70年代國際石油危機帶來的經(jīng)濟“滯脹”困境，更使入不敷出的政府財政雪上加霜，社會福利制度成為美國朝野上下詬病的對象。從此開始了美國社會福利制度由擴張到緊縮的轉(zhuǎn)型過程。美國社會福利制度的形成、發(fā)展和轉(zhuǎn)型受到美國經(jīng)濟、政治、社會、歷史、文化傳統(tǒng)和價值觀念等多種因素的影響，本文僅就美國社會中兩種主要政治理念——自由主義和保守主義對社會福利制度安排的影響以及兩者的相互作用、興衰消長作些分析。

　　一、自由主義與美國社會福利制度

　　美國是一個移民國家，自由主義可以說是美國的立國之本，《獨立宣言》和美國憲法體現(xiàn)了美國的自由主義傳統(tǒng)。托克維爾認(rèn)為，與歐洲人相比，美國人生來就是自由、平等的。美國學(xué)者路易斯·哈茨(Louis Hartz)在他的名著《美國的自由主義傳統(tǒng)》(1955年)一書中進一步論證了自由主義是在美國惟一占主導(dǎo)地位的政治傳統(tǒng)。但是，從自由主義發(fā)展史和現(xiàn)實政治生活中我們可以看到，在美國，“自由主義”(liberalism)或“自由派”(liberal)一詞的用法多種多樣，含義也不盡相同，甚至可以用在政治觀點和立場截然相反的人物身上。大體說來，在19世紀(jì)末之前，在美國居于支配地位的主流政治理念是古典自由主義(classicliberalism)，它由個人主義、理性主義、資本主義、憲政主義和人民主權(quán)等基本思想構(gòu)成，其核心價值和優(yōu)先考慮的問題包括個人自由、財產(chǎn)私有、自由放任、有限政府等。后來又受到“優(yōu)勝劣汰”、“適者生存”的社會達爾文主義思想的浸染。美國古典自由主義的突出特點是對政府權(quán)力的強烈懷疑和對自我奮斗的充分肯定。這些特點在這一時期美國的社會福利制度方面得到了體現(xiàn)。這就是福利救助的志愿性和分散性。志愿性，即福利救助主要是個人、家庭、社區(qū)、教會和民間慈善團體等的志愿行為，而非政府行為，聯(lián)邦政府很少介入。分散性，即福利救助地方主導(dǎo)，各自為政，沒有全國統(tǒng)一的社會福利制度。這種無為而治的制度安排是基于美國人的這樣一些理念：在一個井然有序的社會中，每個人都應(yīng)當(dāng)對自己的命運負(fù)責(zé)；
勤勉和節(jié)儉就能夠帶來成功；
凡是一個人憑自己的力量能夠做到的，就不依賴群體；
凡是一個小團體憑自己力量能夠做到的，就不依賴政府。

　　19世紀(jì)末期以來，隨著美國工業(yè)化和城市化的迅速發(fā)展以及新移民的大量涌入，貧富懸殊以及與此相關(guān)的各種社會問題日益突出，社會改革的呼聲日漸高漲，至20世紀(jì)初，“進步運動”席卷美國。在此過程中，通過政府干預(yù)市場運行、增加社會福利項目等手段，來達到既維持經(jīng)濟發(fā)展又維護社會公正的做法得到越來越多的美國人的認(rèn)同，許多州政府承擔(dān)起了部分社會福利的責(zé)任。例如，從1910年到1913年有22個州實施了工人補償金法，1911年至1913年有19個州通過了母親和寡婦撫恤金法律，從1914年起以州為單位的養(yǎng)老金計劃也開始出現(xiàn)。因此，這一時期是主張保持相對較弱政府的古典自由主義受到挑戰(zhàn)的時期，也是主張加強政府干預(yù)的現(xiàn)代自由主義——社會自由主義(social liberalism)開始興起的時期。

　　1929年秋天開始的經(jīng)濟大蕭條造成了前所未有的大規(guī)模失業(yè)和貧困，不僅嚴(yán)重影響了美國的經(jīng)濟與社會，而且深刻改變了美國人的傳統(tǒng)政治理念。更多的美國人意識到自由放任的市場經(jīng)濟不能有效地保障公共利益，也不可能滿足現(xiàn)代社會的所有要求，更不可能在危機時刻為公眾提供必要的保障。而地方政府和民間慈善團體因受自身資源的限制，也無力向公眾提供所需要的福利保障。因此，聯(lián)邦政府應(yīng)當(dāng)擔(dān)當(dāng)起調(diào)節(jié)經(jīng)濟和保障公民社會福利的責(zé)任。于是，在危機時期依然固守古典自由主義信條的胡佛(Herbert Hoover)總統(tǒng)最終被美國人民拋棄，而以應(yīng)對經(jīng)濟危機為目的、以加強政府干預(yù)為特點的羅斯福(Franklin D. Roosevelt)“新政”則應(yīng)運而生。1933年羅斯福簽署《聯(lián)邦緊急救濟法》，開始由聯(lián)邦政府為失業(yè)者提供直接救濟或工作救濟，從而結(jié)束了過去以志愿救助為主的美國社會福利制度。1935年羅斯福簽署以老年保險、失業(yè)保險和向老年人、盲人、需贍養(yǎng)的兒童以及其他遭遇不幸者提供援助為主要內(nèi)容的《社會保障法》，宣告了美國現(xiàn)代社會福利制度的誕生，確立了社會福利制度的基礎(chǔ)框架和發(fā)展方向，是美國政治和社會發(fā)展史上的一個里程碑。如果說在羅斯福上任之前，社會福利計劃還沒有被視為經(jīng)濟復(fù)興的核心計劃，還被認(rèn)為是短期的應(yīng)急措施的話，那么羅斯福上任后，社會福利措施逐漸成為新政最重要的內(nèi)容，也成為新政最主要的成就。羅斯福新政使得聯(lián)邦政府一改過去不干預(yù)經(jīng)濟和社會事務(wù)的傳統(tǒng)，直接插手經(jīng)濟運行，不僅負(fù)起維護經(jīng)濟正常運轉(zhuǎn)的責(zé)任，而且還“負(fù)起了保證每個美國人的最低生活標(biāo)準(zhǔn)的責(zé)任”。新政致力于保護公民避免經(jīng)濟不幸和個人不幸，同時保護美國人的居住權(quán)利和就業(yè)權(quán)利。羅斯福曾援引林肯(AbrahamLincoln)總統(tǒng)的觀點來論證政府干預(yù)的合理性：“我相信亞伯拉罕·林肯的話，他說：‘為人民群眾去做他們需要做、但做不到、或者依靠他們分散的個別的力量所無法自己做好的事，這就是政府的合理的宗旨。’”有人認(rèn)為，“1929 至1939 年這十年間，公共福利與救濟事業(yè)的進展，比起美國殖民地建立后300年間的進展還大�！边@無疑是羅斯福新政的功勞。羅斯福新政標(biāo)志著古典自由主義讓位于社會自由主義。從此自由主義與新政聯(lián)系起來了，民主黨成了自由主義的代表，支持?jǐn)U大政府權(quán)力的人成了自由派，反之則被稱為保守主義。米爾頓·弗里德曼(Milton Friedman)對19世紀(jì)末以來，尤其是20世紀(jì)30年代之后美國自由主義含義的變化有著精辟的概括。他指出：在經(jīng)濟政策上，“十九世紀(jì)的自由主義分子認(rèn)為，擴張自由是增加福利和達成平等最有效的方法；
而二十世紀(jì)的自由主義分子則認(rèn)為，福利和平等或者是自由的必要條件，或者是自由的替代品。二十世紀(jì)的自由主義分子，以福利和平等之名，傾向于贊同古典自由主義分子所極力反對的政府干預(yù)和家長主義政策之復(fù)蘇。”在政治事務(wù)上，“十九世紀(jì)時的自由主義分子都喜好自由，從而害怕無論是來自政府或個人的集權(quán)，所以他贊成政治分權(quán)。而二十世紀(jì)的自由主義分子則致力于行動，并相信只要是權(quán)力落在表面上受到選民控制的政府的手上，必然會產(chǎn)生好的結(jié)果，因此贊成集權(quán)的政府�！�

　　從羅斯福新政到20世紀(jì)70年代，是社會自由主義在美國政治生活中居支配地位的時期，也是美國社會福利制度不斷擴張的時期。其間雖然有艾森豪威爾(Dwight D. Eisenhower)共和黨政府試圖朝保守主義方向傾斜，但因大勢所迫，他最終在社會福利問題上采取了溫和立場，基本上延續(xù)了之前民主黨政府的新政方針和福利計劃。正是因為50年代美國兩大黨在自由主義福利制度上達成了一定的共識，使得一些學(xué)者為時尚早地宣布了美國“意識形態(tài)的終結(jié)”。自由主義的凱歌行進也給了社會改革家們推進社會福利制度的信心。這一時期聯(lián)邦政府逐漸擴大對社會福利事務(wù)的介入，社會福利制度持續(xù)擴張。例如，1944年出臺幫助軍人重新適應(yīng)平民生活的《軍人再調(diào)整法》；
從1950年到1972年《社會保障法》共修正9次，社會福利項目不斷增加，受益面日益擴大，福利水平進一步提高。尤其是1964年約翰遜(Lyndon B. Johnson)總統(tǒng)提出“偉大社會”計劃，宣布無條件地“向貧困開戰(zhàn)”，社會福利制度的擴張達到了頂峰，這一時期通過了《經(jīng)濟機會法》、《食品券法》、《醫(yī)療照顧法》、《高等教育法》等上百項社會福利立法，其勢頭超過了新政時期。但新政是為了使美國擺脫經(jīng)濟危機，而“偉大社會”則是要讓美國徹底擺脫貧困。至70年代中期，美國已經(jīng)形成了一套比較完善的社會福利體系，建立起了一個保障美國人民生、老、病、死、傷、殘、鰥、寡、孤、失業(yè)、貧困、教育等都能得到救助的社會安全網(wǎng)。正如杜魯門(Harry S. Truman)總統(tǒng)在《社會保障法》10周年慶典上所說：“社會保障已經(jīng)成為美國生活方式的一個必不可少的組成部分。”

　　二、保守主義與美國社會福利制度

　　在美國，保守主義(conservatism)或保守派(conservative)的概念與自由主義或自由派一樣，使用廣泛，但含義很多，有時甚至自相矛盾，需要根據(jù)使用時的具體語境加以確定或區(qū)分。但一般說來，保守主義傾向于守舊，主張維護歷史形成的傳統(tǒng)，反對社會的重大變革。而在以自由主義為主流傳統(tǒng)的美國，所謂保守主義就是維護古典自由主義的傳統(tǒng)和價值體系。因此，保守主義的基本信念和立場與古典自由主義有承繼關(guān)系，在很大程度上是一致的：都強調(diào)個人責(zé)任、信奉自由放任、主張有限政府等；
對待政府插手的社會福利事務(wù)多持否定態(tài)度。在美國社會福利制度形成和發(fā)展的過程中，保守主義的政治理念實際上起著掣肘和牽制的作用。在社會自由主義崛起之際，體現(xiàn)保守主義政治理念的是共和黨總統(tǒng)胡佛。他堅守個人自由、企業(yè)自由和政府不干預(yù)原則，不贊成聯(lián)邦政府直接從事福利救濟，主張讓私人企業(yè)發(fā)揮主動精神。胡佛強烈反對羅斯福把“自由主義”一詞用在新政上，認(rèn)為那是“假自由主義”，因為“真自由主義不是竭力去擴大官僚機構(gòu)，而是竭力去限制它�！彼�宣稱自己才是“真自由主義”。但較量的結(jié)果是，羅斯福的社會自由主義取代了胡佛的放任自由主義，從而徹底改寫了美國自由主義的歷史。從此以后，以政府干預(yù)為特點的羅斯福新政的傳統(tǒng)，尤其是現(xiàn)代社會福利制度的傳統(tǒng)，成為美國社會中一種新的主流政治傳統(tǒng)。

　　在20世紀(jì)30年代至70年代的40多年中，雖然社會自由主義在美國居支配地位，但作為社會自由主義的對立面和挑戰(zhàn)者，保守主義的政治理念及其對社會福利制度的影響一直存在，只是相對于前者而言處于弱勢和守勢而已。50年代，保守派攻擊新政自由主義是一種危險的意識形態(tài)，是新自由派權(quán)勢集團用來控制社會的一種手段，認(rèn)為它會導(dǎo)致美國“走上一條從福利主義到社會主義再到極權(quán)的共產(chǎn)主義的不歸路”，因此要求回到美國人“強烈的個人主義(rugged individualism)”傳統(tǒng)上來。

1964年共和黨總統(tǒng)候選人巴里·戈德華特(Barry Goldwater)公開打出了保守主義的意識形態(tài)旗幟，向當(dāng)時仍占上風(fēng)的自由主義共識以及正在擴張的社會福利制度發(fā)起挑戰(zhàn)。他自稱是傳統(tǒng)的保守派，關(guān)注經(jīng)濟、社會和政治三個方面的普遍自由，認(rèn)為“保守主義運動是建立在這樣一個簡單的信條基礎(chǔ)之上的，即人們有權(quán)過自己喜歡過的生活，只要他們這樣做的時候不妨害他人。”盡管戈德華特競選失利，但卻沖擊了美國自由主義的共識，張揚了保守主義的政治理念。

　　1968年尼克松(Richard M. Nixon)當(dāng)選總統(tǒng)之際，社會自由主義依然左右著美國政壇。尼克松為了在自由派主導(dǎo)的政治舞臺上一顯身手，不得不把自己的一些保守主義理念隱藏起來。在總統(tǒng)競選中，尼克松汲取戈德華特失敗的教訓(xùn)，從來不公開攻擊社會福利制度。在當(dāng)選總統(tǒng)后，尼克松雖然痛斥“福利欺詐和福利懶漢”等弊端，但并沒有采取廢止社會福利計劃的行動，相反，保持了自由主義的福利制度結(jié)構(gòu)，甚至提出了有保障的家庭收入計劃等大膽的福利改革建議。(點擊此處閱讀下一頁)

　　但是，尼克松的上臺說明了美國保守主義暗流涌動，雖然它不代表美國自由主義共識的結(jié)束，但卻在許多方面是這種共識結(jié)束的開始。因為由工人階級、美國黑人和中產(chǎn)階級自由派組成的自由派聯(lián)盟是1932年羅斯福新政以來民主黨成功的基石，約翰遜時期社會福利制度的擴張就是在美國中產(chǎn)階級和工人階級選民的支持下進行的，而到60年代末期，這一聯(lián)盟已經(jīng)出現(xiàn)破裂的跡象，其表現(xiàn)就是美國中產(chǎn)階級和工人階級選民的觀點日益保守，越來越多的美國人開始自稱為“保守派”。民主黨自由派的支持率明顯下降，自由主義社會福利政策遭遇強烈反彈。

　　尼克松在60年代后期的一次演講中聲稱他代表了美國人的“沉默的多數(shù)”，而這個主要由美國中產(chǎn)階級構(gòu)成的“沉默的多數(shù)”對美國福利制度規(guī)模的擴大以及隨之而來的自身稅收負(fù)擔(dān)的增加非常關(guān)注，因為不斷增加的福利開支和稅收負(fù)擔(dān)給他們造成了巨大的壓力。有證據(jù)表明，“從1953年到1976年，富裕家庭的稅收負(fù)擔(dān)增加了46% ，而一般家庭的稅收負(fù)擔(dān)增加了92. 4% ”。這也從一個側(cè)面說明了為什么在尼克松年代，保守主義勢力一直在穩(wěn)步發(fā)展。尼克松時期關(guān)于變救濟性福利為“工作福利(workfare)”、通過稅收分享“還權(quán)于民”等保守主義的政策主張為此后20年，包括羅納德·里根(Ronald Reagan)、喬治·布什(George H. W. Bush)在內(nèi)的共和黨政府在社會福利制度上的立場定了調(diào)子。

　　到70年代中期，保守主義在美國逐漸形成氣候，以至于民主黨總統(tǒng)候選人吉米·卡特(J immyCarter)在1976年競選時大談解決“福利價值觀”問題的必要性，當(dāng)選后要制定“注重工作和注重家庭的綜合計劃”、進行“不比現(xiàn)行制度成本更高的福利改革”，lx成為戰(zhàn)后第一個具有保守主義傾向的民主黨政府。1980年里根當(dāng)選總統(tǒng)，標(biāo)志著保守主義終于取代社會自由主義成為在美國社會中居支配地位的主流政治理念。

　　聚集在里根麾下的是一個派系不同、主張各異的各種保守勢力的聯(lián)盟。這些勢力出于不同的原因都對從“新政”到“偉大社會”期間確立的自由主義政治制度，尤其是社會福利制度不滿。其中一派是理想幻滅的自由派知識分子，他們?nèi)藬?shù)不多，但因為多是報刊編輯和評論家，因此影響很大。他們自稱是新保守派(neoconservative)。代表人物有歐文·克里斯托(Irving Kristol)、諾曼·波德霍雷茨(Norman Podhoretz)、內(nèi)森·格拉澤(Nathan Glazer)等。新保守派與保守派的一個重要區(qū)別在于，保守派是從反國家主義的意識形態(tài)上反對社會福利制度和要求取消福利國家的，而新保守派支持最低限度的福利國家。內(nèi)森·格拉澤認(rèn)為自由主義社會福利政策的主要代價是破壞了社區(qū)與教會、族群和家庭等解決問題的傳統(tǒng)制度之間的聯(lián)系，結(jié)果使得更多的人依賴政府幫助，進一步削弱了解決問題的傳統(tǒng)結(jié)構(gòu)。這是新保守派對社會福利制度的典型批評。新保守主義贊成給需要幫助的人予以援助，使他們靠自己的努力過上體面的生活，但是反對過度地擴大社會福利、將“機會平等”變?yōu)椤敖Y(jié)果平等”。許多新保守派激烈批評約翰遜總統(tǒng)“向貧困宣戰(zhàn)”的結(jié)果，贊同里根所謂的“貧困贏得了戰(zhàn)爭”的說法。例如，克里斯托認(rèn)為向貧困開戰(zhàn)帶來的結(jié)果是：福利人口大爆炸，甚至發(fā)生在經(jīng)濟繁榮、失業(yè)率下降之時；
福利不僅未能如預(yù)料那樣幫助維系窮人的家庭，尤其是黑人家庭，反而加速了它們的瓦解；
窮人陷入貧困陷阱，不想脫貧；
挑動一部分人對另一部分人不滿，起到了按階級或種族分裂人民的作用。

　　而里根旗下保守派觀點的代表作是喬治·吉爾德(George Gilder)的《財富與貧困》和查爾斯·默里(CharlesMurray)的《失地：
1950-1980年的美國社會政策》。這兩本書尖銳地批評了自由主義的社會福利政策，主張用保守主義政策取而代之，因此被奉為里根福利問題的“圣經(jīng)”，對80年代里根政府的福利政策產(chǎn)生了巨大影響。其主要觀點是：美國的自由主義福利制度缺乏必需的相互義務(wù)，造成窮人得到太多、回報太少；
導(dǎo)致貧困增加、非婚生育和家庭破裂；
增加了有工作的美國人的不必要的稅收負(fù)擔(dān)。因此，兩位作者呼吁結(jié)束自由主義的福利國家，認(rèn)為有必要進行激進改革而不是繼續(xù)嘗試修正現(xiàn)行制度。吉爾德認(rèn)為最好的福利制度是“把緊急援助、嚴(yán)格的實物福利和兒童津貼這三項---都低于艱苦勞動所得報酬的水平---緊密結(jié)合起來”，而默里則走得更遠，要求徹底廢除所有的聯(lián)邦福利計劃和“收入補貼結(jié)構(gòu)(income support structures)”。

　　里根的保守派聯(lián)盟還包括從60年代后期的“沉默的多數(shù)”中產(chǎn)生和發(fā)展而來的保守主義的“新右派(the New Right)”。他們對所有的政府計劃都持極度懷疑態(tài)度，認(rèn)為“美國經(jīng)濟競爭能力的日益衰退、家庭結(jié)構(gòu)的不斷削弱和道德品質(zhì)的普遍下降”都與社會福利脫不了干系。

　　里根對待社會福利制度的態(tài)度與胡佛、尼克松等共和黨總統(tǒng)的保守主義立場是一致的，所不同的是里根執(zhí)政時期具備了把這種保守主義的政治理念付諸實施的主客觀條件�？陀^上，“福利依賴”、“道德缺陷”、家庭危機、開支浩大、稅賦加重等社會福利制度的負(fù)面效應(yīng)日益凸現(xiàn)，加之石油危機帶來的經(jīng)濟“滯脹”困境，使人們對民主黨政府從新政到偉大社會延續(xù)下來的擴大社會福利和聯(lián)邦政府干預(yù)的政策日益不滿。里根正是利用了人們的不滿和人心思變，在競選期間成功地推銷了他的保守的反福利主義的意識形態(tài)，甚至贏得了工人階級選民，乃至工會成員家庭的很高的支持率，而這些人曾經(jīng)是民主黨的基礎(chǔ)選民。里根有一句經(jīng)常被引用的名言：“對一般美國人來說，信息很清楚，自由主義不再是答案---它就是問題。”上臺之后，里根竭力扭轉(zhuǎn)新政以來聯(lián)邦政府權(quán)限和社會福利規(guī)模不斷擴大的趨勢，踐行小政府、少干預(yù)和減福利的保守主義理念，在大規(guī)模降低稅收的同時，大幅度削減政府社會福利支出，強調(diào)“工作福利”，下放聯(lián)邦政府的權(quán)力并尋求社會福利事業(yè)的私營化。而里根的保守主義遺產(chǎn)被老布什完全繼承下來。由于受制于民主黨控制的國會，里根和老布什都沒能如愿地對美國的福利制度進行實質(zhì)性的改革，但所謂的“里根革命”徹底破壞了自由主義的根基。

　　如果說80年代新保守派因為支持有限的福利國家而與保守派有所區(qū)別的話，那么隨著美國政治的向右轉(zhuǎn)，新保守派與保守派越走越近。到了90年代，新保守主義與保守主義在很大程度上合而為一了。保守派不再像其前輩那樣，認(rèn)為有必要確認(rèn)自己是美國自由主義的真正傳人�，F(xiàn)在，自由主義成為一個“臟詞(dirty word)”，而保守主義則被認(rèn)為是有自己傳統(tǒng)和立場的美國主流政治理念。保守派對自由主義社會福利制度的不斷攻擊嚴(yán)重破壞了這一制度的合法性和公眾對它的支持。

　　在這種背景下贏得1992年總統(tǒng)大選勝利的民主黨人克林頓(W illiam J. Clinton)不得不向保守主義傾斜，竭力與本黨確立的自由主義社會福利制度保持距離，宣稱自己是走在兼具自由主義和保守主義兩者優(yōu)點的“第三條道路”上，是所謂的“新民主黨人”�？肆诸D在競選時的承諾：“結(jié)束我們所知道的福利”是針對那些對福利制度不滿和關(guān)心所謂“福利依賴”問題的大多數(shù)美國人的，實際上承認(rèn)了民主黨自由主義福利制度的失敗。這是很少民主黨人愿意做的事情，因為民主黨人往往只談?wù)摗芭f制度”的缺點，只有共和黨人才極力鼓吹自由主義福利制度的失敗。

　　克林頓上任后奉行第三條道路福利政策，力圖在保護弱勢群體和保持基本社會安全網(wǎng)的自由主義立場與強調(diào)個人責(zé)任和工作福利的保守主義觀念之間取得平衡�？肆诸D政府曾試圖推行全民醫(yī)療保險，但在保守主義的干擾下最終未能成功。隨著1994年保守派金里奇(Newt Gingrich)領(lǐng)導(dǎo)的共和黨在國會選舉中取得勝利，克林頓實際上喪失了通過自己的福利改革計劃的能力。為了競選連任，幾經(jīng)討價還價，1996年他接受了共和黨人起草的旨在加強婚姻、個人責(zé)任和工作倫理的“福利改革法案”，即《個人責(zé)任和工作機會協(xié)調(diào)法案》。該法案源于金里奇主筆的1994年共和黨選舉宣言---《與美國的契約》中所描述的反自由主義的全面福利改革計劃，直接吸收了80年代以來保守派對自由主義社會福利制度的尖銳批評意見，比以往任何以減少福利依賴和促進工作自立為目標(biāo)的保守主義福利改革計劃走得都遠。法案廢除了“撫養(yǎng)未成年子女家庭補助(AFDC)”，用“貧困家庭臨時補助(TANF)”取而代之，從而結(jié)束了福利是應(yīng)得的權(quán)利、政府有義務(wù)為所有符合條件的家庭提供救濟的歷史，使救濟從原來的無限制的終身福利變成有限制的臨時福利。法案一方面給享受福利救濟者規(guī)定了懲罰性的享受時間限制和參加工作或工作培訓(xùn)等資格限制，另一方面減少用于直接救濟和補助的資金比例，增加鼓勵和幫助人們參加工作和工作技能培訓(xùn)的資金比例，以促使更多的人努力尋找工作，實現(xiàn)經(jīng)濟自立�！罢�府為撫養(yǎng)孩子的貧困父母買單的承諾一去不復(fù)返了。取而代之的是50個州幫助這些父母找工作的計劃�！痹摲ò傅耐ㄟ^具有里程碑式的意義，它使新政以來一直盛行的社會福利制度發(fā)生逆轉(zhuǎn)，說明克林頓的第三條道路實際上變成了保守主義道路，舊的自由主義的社會福利制度在很大程度上為新的保守主義的社會福利制度所取代，保守派的思想主張終于變成了法律現(xiàn)實。

　　2000年大選中公開打出“富有同情心的保守主義”旗幟的共和黨人小布什(George W. Bush)成功當(dāng)選總統(tǒng)并在4年后獲得連任，這表明進入21世紀(jì)之后保守主義在美國政治中依然占據(jù)主導(dǎo)地位。布什的“富有同情心的保守主義”政治理念被他競選時的國內(nèi)政策顧問斯蒂芬·戈德史密斯(Stephen Goldsmith)解讀為“是從依靠大政府來解決社會問題的時代走向我們要對本國人民自治給予充分而正當(dāng)?shù)男湃蔚男聲r代的一座真正橋梁”，其三個信條是：第一，相信所有的人都能夠做得更好，主張“賦予能力而不是給予權(quán)利”；
第二，相信“市場的力量”，認(rèn)為市場競爭是產(chǎn)生社會和經(jīng)濟進步的最有效的手段；
第三，相信“有目標(biāo)的繁榮”，強調(diào)成功的社會需要市場以外的文化和精神力量。

布什連任后又提出要在美國建立一個注重責(zé)任、自由和財產(chǎn)的“業(yè)主社會(ownership society)”，讓個人有能力、有機會擺脫對政府救濟的依賴，成為掌握自己生活和命運的業(yè)主。布什的社會政策主張體現(xiàn)了他的保守主義政治理念。例如，他上臺后，社會福利遭到一再削減；

2001年和2003 年，兩度減少向富人征稅；
在聯(lián)邦醫(yī)療保險改革上，傾向于保護醫(yī)療公司利益集團，而非惠及普通美國民眾。他不僅極力維護強調(diào)有限政府、個人責(zé)任、市場原則等的保守主義社會福利制度，而且力圖通過引入個人退休金帳戶制度，實現(xiàn)社會保障基金的部分私有化，從而進一步推進社會福利制度的保守主義變革。為此他甚至不惜甘冒政治風(fēng)險，正如他所說：“社會保障一直被稱為‘美國政治的高壓線(third rail)’……但是如果你不去碰它，你就不可能處理好它。”因此，盡管小布什的社會保障改革方案受到自由主義者和民主黨的強烈質(zhì)疑和反對，但他一直不改初衷。而作為“新政”主要遺產(chǎn)和自由主義社會福利制度基石的社會保障受到公開的挑戰(zhàn)，足以說明保守主義的勢力和影響。

　　三、幾點結(jié)論

　　從以上的分析中我們可以得出以下幾點看法：

　　第一，自由主義和保守主義兩種主要政治理念對美國社會福利制度的形成、發(fā)展和轉(zhuǎn)型產(chǎn)生了深刻影響。如果說自由主義與保守主義的交替貫穿了美國的歷史的話，那么可以說美國社會福利制度的進退、伸縮大體上反映了自由主義和保守主義兩種政治理念的起伏、漲落軌跡。美國社會福利制度的形成、發(fā)展和轉(zhuǎn)型過程是自由主義和保守主義兩種政治理念相互較量、交互作用和彼此妥協(xié)的過程，自20世紀(jì)70年代以來，明顯呈現(xiàn)出自由主義走弱、保守主義走強的發(fā)展趨勢。自由主義理念在促進美國社會福利制度的建立和不斷發(fā)展方面功不可沒，而保守主義的抵制和掣肘則是美國社會福利制度落后于其他發(fā)達國家的重要原因之一。

　　第二，一般而言，在政治理念上，民主黨人大多數(shù)是自由主義者，主張實施有利于貧困者和底層人民的社會福利政策，而共和黨一般傾向于保守主義，更多地代表富人和大企業(yè)的利益。但實際情形要復(fù)雜得多，不能簡單地在自由主義與民主黨、保守主義與共和黨之間劃上等號。因為兩黨不僅在宗旨和綱領(lǐng)上沒有本質(zhì)的差別，(點擊此處閱讀下一頁)

　　而且在構(gòu)成和立場上也同樣不是整齊劃一的，民主黨中有保守派，共和黨中也有自由派，同時兩黨都有采取中間立場的溫和派。而且，由于社會福利制度具有調(diào)和社會矛盾、限制貧富分化、穩(wěn)定底層情緒的功能，已經(jīng)成為當(dāng)今美國社會生活不可或缺的組成部分，成為一種政黨政治的工具和重要的競選議題，因此一直是美國民主黨和共和黨競相利用的籌碼，兩黨都希望通過改革社會福利制度來獲得民眾的支持。也正因為如此，美國的社會福利制度自建立以來雖幾經(jīng)調(diào)整，但總體上卻是不斷增長和擴張的趨勢，僅從福利開支占聯(lián)邦預(yù)算的比例從1965 年不到25%攀升到1975 年的43%和1995年的55%便可見一斑。即使是70年代以后的保守主義轉(zhuǎn)型也主要是一些福利項目及運作方式的改變、“救濟福利”的減少和“工作福利”的增加等，美國社會福利制度的基本框架結(jié)構(gòu)沒有也不會發(fā)生根本性的變化。

　　第三，社會福利制度不是一個孤立和封閉的系統(tǒng)，與其外部環(huán)境之間存在著相互依存的關(guān)系，因此，雖然政治理念因素在決定社會福利制度安排時起重要作用，但還有經(jīng)濟、政治、文化、倫理和社會等許多其他因素制約和影響著有關(guān)福利制度的決策。例如，在保守主義盛行時期，保守派領(lǐng)導(dǎo)人利用福利欺詐的例子，攪起了納稅人對欺詐者和福利制度管理漏洞的不滿情緒，但是當(dāng)保守派真要改變福利政策時，許多不滿者并不愿意支持削減撫養(yǎng)未成年子女家庭的福利。原因有二：其一，社會福利是關(guān)系到做“正確的事情”的基本道德問題，也就是說，應(yīng)當(dāng)幫助那些沒有濫用福利制度而且真正需要的人；
其二，社會福利制度通過維護社會秩序、救助貧困母親和兒童、給失業(yè)者一個安全網(wǎng)和為單親家庭提供支持，發(fā)揮了復(fù)雜的社會和經(jīng)濟作用。

　　第四，社會福利制度的演變受到主觀和客觀多種因素的左右和制約，因此是一個循序漸進的歷史過程。美國著名經(jīng)濟學(xué)家保羅·克魯格曼(Paul Krugman)在2007年出版的《一個自由主義者的良知》一書中斷言2004年大選是保守主義運動的最后一場狂歡，并且預(yù)言了自由主義的回歸，而在2008年大選中打出“變革”旗號的民主黨人巴拉克·奧巴馬(Barack Obama)順利當(dāng)選，成為美國歷史上第一位黑人總統(tǒng)，充分證明了美國人的求變心態(tài)，也為自由主義重振雄風(fēng)留下了充分的想象空間。就社會福利制度而言，發(fā)誓守護社會保障制度、反對將其私有化的奧巴馬上臺，無疑會使保守主義的轉(zhuǎn)型趨勢受到遏制。但是，要像克魯格曼希望的那樣，新當(dāng)選的民主黨總統(tǒng)通過實施“新新政(Neo - New Deal)”而一舉扭轉(zhuǎn)多年來保守主義占上風(fēng)的局面，進而重鑄自由主義的往日輝煌，面臨的困難很多。除了勢力強大的保守派并非僵尸，保守主義隨時有可能收復(fù)失地以外，社會福利制度調(diào)整的必要性和可行性之間存在的巨大差距、社會福利水平升易降難的客觀現(xiàn)實以及金融危機的深刻影響，都使問題更加復(fù)雜，前景不容樂觀。

　　注釋：略。

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