蔡定劍：保密法應與政府信息公開的立法通盤考慮——國家秘密！國家秘密？

　　信息公開法是保障公民憲法權利的基本法，信息公開是法治政府的常態(tài)，保密法只不過是服從于保障公民信息自由和知情權的一個具體的、只約束國家特定人員的內(nèi)部規(guī)則

　　如果政府可以任意將某一信息定為國家秘密，并且這種定密不受到有效的監(jiān)督、救濟，公眾的知情權必將成為一句空話

　　保密法（修訂草案）正在全國人大常委會的網(wǎng)站上公開征求意見，該法涉及到公民的信息自由權、知情權和政府信息公開等諸多公民基本權利，諸多問題需要明辨。

　　保密法修改應通盤考慮

　　保密法必須與信息公開法的立法通盤考慮，而且保密法的原則應服從于信息公開法。信息自由與公民的知情權是公民的基本憲法權利，為了保障公民的信息自由權和知情權，很多國家都制定了信息自由的有關法律。為了保障中共十六大和十七大提出的公民知情權，建設法治和透明政府，我國也在2008年頒布了信息公開條例。信息公開法本應是一部重要的基本法律，只是由于經(jīng)驗不夠成熟才暫時作為行政法規(guī)頒布。

　　近年來，很多公民就信息公開向政府提出的知情訴求都遭遇了保密法的阻隔。如北大法學院三教授向北京市發(fā)改委、交通委申請，要求公開首都機場高速公路收費總數(shù)和資金流向被拒絕。甚至有的公民連自己經(jīng)租房的房產(chǎn)信息，都被有關部門以同樣理由拒絕提供。

　　公眾期望通過修改保密法，進一步保障和擴大公民信息自由。但目前的修改草案并未改變該法一直奉行的“無事不秘密”、以保密為原則的宗旨。如果按現(xiàn)行修改草案通過，公民的知情權和信息公開將繼續(xù)遭遇困境。

　　外國的一些做法可供參考。美國國會沒有制定專門的保密法，但有信息自由法和陽光法案保證公民獲得信息的自由。保密完全是國家機關自我約束的規(guī)則，它管不了公民和其他非政府組織。只有由總統(tǒng)令規(guī)定要保密的信息才能保密，其保密范圍非常有限。瑞典早在1766年就制定了作為憲法文本之一的出版自由法。1990年代又制定了表達自由法作為對出版自由法的補充。瑞典也有保密法，但該法的出發(fā)點是保護公眾獲得政府信息的權利，詳盡規(guī)定保密信息的范圍，限制行政機關在保密問題上的自由裁量權，是對出版自由與信息公開憲法制定的保障。

　　所以，我國保密法修改應與信息公開法的精神通盤考慮，保密法應服從于信息公開和公民知情權的原則：以政府信息公開為原則，以政府保密信息為例外。信息公開法是保障公民憲法權利的基本法，信息公開是法治政府的常態(tài)，保密法只不過是服從于保障公民信息自由和知情權的一個具體的、只約束國家特定人員的內(nèi)部規(guī)則。

　　保密范圍應大大縮小

　　保密法（修訂草案）的保密范圍過寬，不適應信息公開社會的需要。第九條關于國家秘密范圍的規(guī)定，原封不動地照搬了現(xiàn)行保密法的第八條。還延用了過去階級斗爭年代和封閉社會的保密思想，隨意定密。各國通常只會將國家重大決策、重要國防、外交可能危害國家安全等核心信息列為國家秘密。但草案第一款第四、五、六、七項規(guī)定范圍過廣，而且缺乏明確界定。

　　第四項國民經(jīng)濟和社會發(fā)展中的秘密事項可謂包羅萬象，也與政府信息公開條例要求重點公開國民經(jīng)濟和社會發(fā)展相關信息明顯沖突。過去，自然災害事件和數(shù)字、公共服務產(chǎn)品價格漲價都被列入其中。

　　第七項規(guī)定的“其他經(jīng)國家保密工作部門確定應當保守的國家秘密事項”更是毫無限定。這幾項規(guī)定幾乎涵蓋了政府職能的全部范圍，任何政府信息都可以納入這幾項而被定密，拒絕向公眾公開。這種無所不在的保密范圍使得該保密的保不準，不該保密的到處都是密，與這次保密法修改加強保密的精神背道而馳。

　　保密主體應準確限定

　　保密法修訂草案第二條規(guī)定，秘密是在一定時間內(nèi)只限一定范圍的人員知悉的事項。但第三條又規(guī)定：一切國家機關、武裝力量、政黨、社會團體、企業(yè)事業(yè)單位和公民都有保守國家秘密的義務。這兩條矛盾，至少不嚴謹。第二條應是保密法的法律義務主體，但第三條又把保密義務主體擴大至所有的機關和公民。

　　其實，保密法的主體是國家機關掌握國家秘密的工作人員。普通公民、社會組織，甚至國家機關不持有國家秘密的工作人員，都不能成為保密法的主體。他們不掌握國家秘密，沒有這個權力，也就沒有這個義務和責任。當然，如果他們有意竊密后泄露國家秘密，那就是另外一回事，要受到法律的懲罰。

　　不過，雖然保密法的主體是掌握國家秘密的國家工作人員、受委托從事涉及國家秘密活動的組織和個人（比如某公司受委托開發(fā)某種戰(zhàn)斗機或出考題的老師），以及與國家簽署保密協(xié)議的掌握國家秘密的組織和個人（如臨時參加重要保密會議的專家），但普通公民、社會組織也能構成收買、竊取國家秘密罪。這是兩種不同的罪行，需要做準確的區(qū)分。

　　縮小保密義務主體并不會縱容相關犯罪。相反有助于明確保密義務的主體，可以集中加強對負有保密主體的責任追究，不是放松而是加強保密工作。

　　公民個人信息應納入保密范圍

　　為適應新的信息化時代的需要，保密法應該規(guī)定的，也是老百姓最關心的一些重要內(nèi)容卻沒有規(guī)定。如現(xiàn)在國家掌握的公民個人信息越來越多，這些信息包括公民的身份證號、通訊的各種資料信息、財產(chǎn)、健康等重要的個人信息。這些本來由政府和特定的公共部門掌握的信息越來越多地被盜用和濫用，對公民的穩(wěn)私、財產(chǎn)和人身安全都構成威脅。國家機關和政府授權的特定公共服務部門負有保護公民信息秘密的義務。因此，有必要將國家掌握的公民個人信息納入保密范圍，對泄露公民穩(wěn)私信息的國家機關和公職人員（及特定公共部門）也應給以一定的規(guī)制和處罰，以適應信息時代下保障公民個人信息安全和穩(wěn)私的需要。

　　建立涉密糾紛的救濟機制

　　最后，修改草案應建立有關定密、涉密糾紛的處理機制和救濟機制。信息公開條例頒布以后，很多公民向國家機關提出查詢某些信息的請求都被駁回，卻沒有地方去申訴。信息公開不公開完全由定密的機關說了算。如果政府可以任意將某一信息定為國家秘密，并且這種定密不受到有效的監(jiān)督、救濟，公眾的知情權必將成為一句空話。因此必須建立有關定密、涉密糾紛的處理和救濟機制，將定密、涉密糾紛與政府信息公開條例中建立政府拒絕公開信息的行政復議，特別是行政訴訟的救濟相聯(lián)系。如果政府將某一信息定為國家秘密，并拒絕公民針對該信息的公開申請，那么可以由行政復議機關，最后由法院對該信息秘密性進行審查并裁決，該信息如不屬于國家秘密則必須公開。只有如此保密法才不會成為實施信息公開法、實現(xiàn)公民知情權的障礙。

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