李凡：中國民主發(fā)展的選舉路徑

　　1、選舉、民主與民主化

　　在現(xiàn)代社會(huì)，民主只可能通過代議制形式實(shí)現(xiàn)，而代議制民主只能通過選舉的方式來體現(xiàn)人民主權(quán)，選舉制度同代議制度、政黨制度構(gòu)成現(xiàn)代國家民主政治制度的三大支柱。在現(xiàn)代國家的政治體制中，政府主要官員以及民意代表是否由一個(gè)自由公平的選舉程序定期選舉產(chǎn)生，是衡量一個(gè)國家是否實(shí)行民主的最為主要的標(biāo)準(zhǔn)。[1]在一個(gè)因受政治現(xiàn)代化影響而引入選舉,以彰顯其政權(quán)合法性的國家，選舉對于該國實(shí)現(xiàn)由非民主的體制向民主體制的過渡，究竟發(fā)揮著怎樣的作用，也是值得我們思考的重要問題。[2]從具體的實(shí)踐來看，在一個(gè)國家實(shí)現(xiàn)民主轉(zhuǎn)型的過程中，選舉過程既是凝聚社會(huì)中支持政治改革力量的主要機(jī)制，也是引導(dǎo)反對運(yùn)動(dòng)進(jìn)入體制內(nèi)來推動(dòng)改革的重要誘因。從基層的選舉入手，通過選舉范圍的不斷擴(kuò)展和一個(gè)自由公平選舉程序的推行，以及在這個(gè)過程中反對力量的出現(xiàn)和發(fā)展壯大，執(zhí)政黨以及公眾觀念的改變，以及公眾政治參與水平的不斷提高，與民主相適應(yīng)的政治文化的形成，從而推動(dòng)民主化的實(shí)現(xiàn)，是國內(nèi)外的許多學(xué)者探討中國民主化發(fā)展的路徑之一。

　　從世界其它國家的民主發(fā)展的經(jīng)歷來看，選舉同樣扮演著重要的作用。實(shí)際上從現(xiàn)代政治的角度來看，只有通過公平和自由的選舉，才能夠?qū)崿F(xiàn)“人民的統(tǒng)治”，這是民主的核心精神。正是如此，選舉對于民主、對于民主化都有著重要的意義的觀點(diǎn)得到了普遍的認(rèn)可。

　　2、選舉在中國

　　在前邊談動(dòng)員式民主的時(shí)候，談到了中國村委會(huì)和居委會(huì)的選舉;在談基層政府創(chuàng)新式民主的時(shí)候，談到了鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級包括鄉(xiāng)鎮(zhèn)長直接選舉和改革以及鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記的選舉;在談維權(quán)式民主發(fā)展的時(shí)候，談到了基層人大代表的選舉和社區(qū)業(yè)委會(huì)的選舉。這些選舉就是當(dāng)前中國所出現(xiàn)的選舉改革。這些選舉的出現(xiàn)，表明中國的民主化的進(jìn)程已經(jīng)開始，但是層次和力度都很低，因此按照國外學(xué)者的分析，這些屬于半選舉。一方面是因?yàn)檫x舉的層次低，目前基本上是在基層的社會(huì)組織進(jìn)行(居委會(huì)、村委會(huì)和業(yè)委會(huì)的選舉)，政府層次的選舉目前還不開放，人大代表的選舉被政府嚴(yán)格控制，阻止獨(dú)立候選人的競爭;一方面停止了鄉(xiāng)鎮(zhèn)長的直接選舉，而只允許鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記選舉的試點(diǎn)和推開，而這個(gè)選舉基本是屬于黨內(nèi)的選舉，而不是社會(huì)政治層面的選舉，阻止了社會(huì)公眾的參與。這樣就實(shí)際上將中國的選舉限制在社會(huì)組織的層面，而不允許在政府層面。這就是一個(gè)局限性和有限性非常明顯的選舉。按照Daniel Brumberg所講的中東國家的半選舉的分析來看，這樣的選舉的非民主性是很明顯的。[3]

　　這種半選舉不僅表現(xiàn)在選舉的社會(huì)和政治層面上，而且還表現(xiàn)在選舉的程序上。一個(gè)選舉能否成功，并真正體現(xiàn)出民主出來，要看有沒有一個(gè)公平的選舉程序。從中國的實(shí)踐來看，中國的地方政府已經(jīng)開始操縱基層的選舉，特別是對村委會(huì)選舉的操縱。這些我在前邊的動(dòng)員式民主的一章中已經(jīng)談了許多，不再多談。在這里想多談一些選舉的程序問題。

　　從中國80年代經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的狀況來看，中國大陸經(jīng)濟(jì)上和社會(huì)上的自由都得到了一定程度的擴(kuò)展，意識形態(tài)上的束縛也開始淡化，中國的政治核心已經(jīng)從過去的無制約式的政治核心(uninhibited political center)轉(zhuǎn)變?yōu)橹萍s式的政治核心(inhibited political center)。[4]中國大陸從1988年以來在中央的推動(dòng)下開始實(shí)行農(nóng)村村民委員會(huì)的直接選舉，在民政部門的推動(dòng)下和村民的積極參與下，選舉的程序不斷的朝公平自由的方向推進(jìn)。1998年新的村委會(huì)組織法對于直選村委會(huì)成員的選舉程序作了進(jìn)一步比較細(xì)化的規(guī)定，在選舉委員會(huì)產(chǎn)生、候選人提名、差額選舉、無記名投票、秘密劃票等方面進(jìn)一步規(guī)范了選舉程序，各省市制定的選舉辦法對于選舉的程序的規(guī)定也較多想體現(xiàn)公平和自由的選舉原則。但是由于目前選舉程序中所存在的諸多問題，使得地方政府的違法違規(guī)操作到處可見，一個(gè)自由公平的選舉程序難以得到實(shí)現(xiàn)。[5]由于動(dòng)員式民主的自身局限性無法得到突破，中國的選舉進(jìn)程到目前為止已經(jīng)很難繼續(xù)發(fā)展。

　　中國的選舉以國際標(biāo)準(zhǔn)來看，有四個(gè)主要的問題沒有解決，這是影響中國選舉發(fā)展的主要問題。而且這四個(gè)問題在一個(gè)短時(shí)期內(nèi)也難于解決，所以也會(huì)影響選舉在一個(gè)時(shí)期內(nèi)的發(fā)展。這四個(gè)問題是，選舉的中立的行政組織機(jī)構(gòu);公平的選舉程序;抑制賄選的措施;選舉的法律體系的缺乏。[6]

　　一個(gè)公平的選舉要有一個(gè)中立的行政機(jī)構(gòu)來執(zhí)行，世界各國都是如此。但是中國的選舉機(jī)構(gòu)卻不是如此。以普遍進(jìn)行的村委會(huì)選舉為例來加以說明。中國基層選舉的選舉組織機(jī)構(gòu)有兩種，一是政府為進(jìn)行選舉而成立的，在換屆選舉的時(shí)候，從省、市縣到鄉(xiāng)鎮(zhèn)都成立相對應(yīng)的選舉機(jī)構(gòu)，但是以縣、鄉(xiāng)兩級的最重要，因?yàn)檫x舉要由他們來加以組織。縣和鄉(xiāng)鎮(zhèn)兩級，尤其是鄉(xiāng)鎮(zhèn)，和村有密切的利益關(guān)系，在當(dāng)前基層利益聯(lián)合體已經(jīng)出現(xiàn)的情況下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)和地方的利益更加密切。由他們這些政府和黨的官員組織的選舉委員會(huì)或者選舉的辦事機(jī)構(gòu)，對于地方利益來講，就根本不可能是中立的，他們被深深的卷入了地方利益，不可能在選舉中是中立的，他們無疑要將自己的人選入村委會(huì)，這樣才符合他們的利益。另一個(gè)選舉委員會(huì)由村民組成，按照規(guī)定是村民選舉產(chǎn)生。這個(gè)選舉委員會(huì)是由選舉的村民組成的，他們更加不可能中立，因?yàn)樗麄儽旧砭褪抢�益相關(guān)人，他們會(huì)要希望符合他們利益的人當(dāng)選，這是毫無疑義的。因此，從村委會(huì)的選舉中可以看到，選舉的第一個(gè)戰(zhàn)斗就是爭奪選舉委員會(huì)，一般來講，控制了選舉委員會(huì)的村民們是有可能在村委會(huì)的選舉中勝利的，這是因?yàn)樗麄冇锌赡芸刂七x舉的行政組織工作，例如派出選務(wù)人員，控制流動(dòng)票箱，控制點(diǎn)票等等。在村委會(huì)的選舉中，如果一個(gè)村的選舉和鄉(xiāng)鎮(zhèn)的利益沖突不大，鄉(xiāng)鎮(zhèn)不加干預(yù)。但是如果結(jié)果可能和鄉(xiāng)鎮(zhèn)的利益不符，則在選舉時(shí)候，鄉(xiāng)鎮(zhèn)的選舉機(jī)構(gòu)就會(huì)派人到村選舉現(xiàn)場，控制選舉過程。這時(shí)候村的選舉委員會(huì)就不起作用，而由鄉(xiāng)鎮(zhèn)來主持選舉。類似于這樣的選舉委員會(huì)的問題在中國的所有的選舉中都存在。

　　選舉的程序問題。選舉的程序問題我們已經(jīng)談過許多了。包括選民資格的認(rèn)定、選民登記、候選人提名過程、競選、投票、點(diǎn)票和罷免等。目前在選舉的程序上存在的問題比較多，全國各地也沒有統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)。統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)由民政部制定，只是一個(gè)參考的標(biāo)準(zhǔn)。各省在選舉的時(shí)候，要由省人大主持搞一個(gè)選舉的文件，或者修改以前的文件、或者定新的。然后要求各地遵守這個(gè)文件。之后各地，包括市、縣都要開會(huì)，按照省里的文件制定各地的文件。最后到村里的時(shí)候，由于實(shí)行村民自治，要求各村依據(jù)政府的文件制定本村的選舉辦法。這樣的一個(gè)過程實(shí)際到實(shí)行選舉的時(shí)候，都依據(jù)自己的做法來做。出問題最多的是在投票和點(diǎn)票的過程中。由于大量的農(nóng)民出外打工，因此選民登記的時(shí)候由家里人負(fù)責(zé)代為登記，在投票的時(shí)候大量的人不在現(xiàn)場，由別人代為投票，出現(xiàn)大規(guī)模的作弊的可能。同時(shí)中國選舉實(shí)行流動(dòng)票箱的辦法，而且運(yùn)用廣泛，這些都為作弊制造了條件。中國選舉的不公平和作弊主要出在這里。對于這個(gè)問題，各地都反映無法解決，主要是選舉的有關(guān)規(guī)定要求必須要登記選民的半數(shù)以上投票選舉才有效。這個(gè)辦法使得選舉中的問題非常多，目前無法解決，而且也不想解決。

　　賄選的問題。賄選事件中農(nóng)村選舉中目前越來越多，而且呈發(fā)展之勢，也沒有有效的辦法加以制止。主要的問題是，賄選和中國人之間的人情關(guān)系無法區(qū)分。中國社會(huì)是人情社會(huì)，許多地方是熟人社會(huì)。選民的選票給誰在許多地方并不是非常重要，給誰都可以，因此給誰不給誰要看關(guān)系如何。而作為接受選票的候選人要對選民給以回報(bào)，方式多種多樣，這是人情關(guān)系決定的。在這樣的情況下，候選人的回報(bào)的性質(zhì)就很難確定是否是賄選。這樣，對于選舉的行政機(jī)構(gòu)而言也就無法用明確的定義來確認(rèn)什么是賄選。如此一來，賄選就開始流行。到目前為止，對于中國基層選舉中的賄選如何處理、如何定義基本上沒有辦法。

　　法律問題。中國涉及到選舉的法律，只是在《選舉法》中規(guī)定到選民資格的問題可以到法院起訴，而且法院必須受理，而對其它的法律程序問題、賄選問題、選舉是否有效等問題都沒有明確的規(guī)定，而法院都無法受理。至于法律中規(guī)定的“破壞選舉”問題，就只是一個(gè)空文，沒有具體的條款。因此，大量的選舉中的爭議問題，程序上操縱選舉問題等都無法解決。因此法院的態(tài)度一般以不受理來處理。

　　由于這些選舉中的問題長期無法解決，中國的選舉的深入發(fā)展遇到了困難，因此停滯和倒退也是情理之中的。

　　但是盡管出現(xiàn)了以上的問題，中國的選舉在民主發(fā)展中的位置仍然非常重要。因?yàn)閺闹袊�民主的發(fā)展來看，中國選舉所起的作用仍然非常大，是無法取代的。一個(gè)公平的選舉不僅能夠帶來社會(huì)組織層面的改革，例如村委會(huì)和居委會(huì)的選舉帶來的變化，而且政府層面來看，選舉的作用也非常的大。例如，從實(shí)踐中的鄉(xiāng)鎮(zhèn)選舉改革來講，不論是鄉(xiāng)鎮(zhèn)長的直接選舉還是鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記的選舉都對地方的治理產(chǎn)生了重大的影響，最直接的就是減少了上訪的數(shù)量，并且增加了政府的合法性基礎(chǔ)。從社會(huì)的層面來看，普通公民對于中國的政治參與也是以選舉為有力。例如大量的公民通過獨(dú)立候選人的方式競選基層人大代表就表明了中國目前公民參與的最有力的渠道仍然是選舉，特別是政府層面的選舉。

　　3、選舉的意義和作用

　　雖然選舉在基層的推行過程中遇到了種種的障礙，但是它在實(shí)際的運(yùn)行過程中所產(chǎn)生的影響也不容忽視。彭真力主在農(nóng)村基層實(shí)行基層民主自治，實(shí)行村民委員會(huì)的直接選舉時(shí)的同時(shí)的期望在管好一個(gè)村的基礎(chǔ)上管好一個(gè)鄉(xiāng)，再管好一個(gè)縣，一個(gè)省，成為在中國基層推行直接選舉的主要意義所在。雖然村一級的選舉在實(shí)際的運(yùn)行中受到了諸多的障礙，但是，基層選舉由農(nóng)村向城市，由村到鄉(xiāng)再到縣的發(fā)展趨勢已經(jīng)開始顯現(xiàn)。而且也已經(jīng)從社會(huì)上的選舉推進(jìn)到了黨內(nèi)。雖然政府的動(dòng)員式民主對于選舉的推動(dòng)目前遇到了許多的問題，難于進(jìn)一步的發(fā)展。但是在具體的選舉實(shí)踐中，相比于最初中央政府的動(dòng)員和主導(dǎo)作用，選舉(包括村委會(huì)、居委會(huì)、縣鄉(xiāng)基層人大代表)越來越成為基層群眾進(jìn)行維權(quán)的途徑和手段，基層群眾將選舉和維權(quán)相結(jié)合，對于基層民主的發(fā)展起到越來越明顯的推動(dòng)作用。實(shí)際上從社會(huì)的角度來講，他們通過選舉表達(dá)自己的政治意見，而且也用這樣的方法進(jìn)行政治參與，并在一定的情況下可以進(jìn)入到政治體制內(nèi)部，例如進(jìn)入人大代表以后，就可以在人大會(huì)上表達(dá)自己等等意見，甚至提出自己的議案，并且可以到一些政府機(jī)構(gòu)去進(jìn)行質(zhì)詢，政府對他們就比較客氣。這樣的案例有姚立法等人大代表的。從這些人的例子來看，進(jìn)入政府體制是維權(quán)的最好方式。而從中國的政治結(jié)構(gòu)來看，中國普通的老百姓要想進(jìn)入體制，目前唯一的辦法就是通過選舉。因此，中國政府打開的這一扇選舉的門，就成了老百姓政治參與的最好途徑，甚至是唯一的途徑了。這是選舉對維權(quán)民主發(fā)展的意義所在�？梢赃@樣講，對于維權(quán)的民主發(fā)展來講，選舉是一個(gè)他們可以進(jìn)行組織、聯(lián)系的一個(gè)非常好的場合，他們通過選舉可以表達(dá)政治意見，表達(dá)利益所在，進(jìn)行社會(huì)的動(dòng)員。已經(jīng)進(jìn)行的基層選舉已經(jīng)起到了動(dòng)員基層群眾積極進(jìn)行政治參與的作用，中國的基層群眾依據(jù)《村民委員會(huì)組織法》和《選舉法》的規(guī)定，將選舉作為表達(dá)自身利益和維護(hù)自身權(quán)利的重要手段，開始要求更多的政治自由和政治參與。在國家和社會(huì)日益分離的背景下，選舉越來越成為基層社會(huì)參與政治，制約政府的重要手段。如果說民主的基礎(chǔ)是社會(huì)的日益獨(dú)立和強(qiáng)大，那么基層選舉的發(fā)展，則是體現(xiàn)和實(shí)現(xiàn)社會(huì)強(qiáng)大和獨(dú)立的重要手段。因此，雖然面臨政府的多重壓制，但是公眾的選舉熱情仍然越來越高。2006-07的基層人大的選舉雖然有許多獨(dú)立候選人失敗，但是他們要求參選的熱情并沒有降低，反而更加提高了。[7]選舉與民權(quán)的發(fā)展相結(jié)合，對于中國民主化進(jìn)程，仍然會(huì)起到不可忽視的推動(dòng)作用。在中國如果沒有選舉，對普通的老百姓來講，就只剩下上訪的路了，而上訪的路并不是一個(gè)正規(guī)的體制內(nèi)的道路。實(shí)際上，通過選舉，可以將廣大的群眾的政治參與放在體制內(nèi)進(jìn)行，可以對公眾的參與進(jìn)行規(guī)范，也可以逐步的推進(jìn)。

　　目前一些地方政府面對基層社會(huì)的矛盾和沖突，也逐漸傾向于將選舉作為遏制基層腐敗、化解基層干群矛盾、轉(zhuǎn)變干部態(tài)度作風(fēng)的手段，由此進(jìn)行了鄉(xiāng)鎮(zhèn)長、鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記選舉改革的嘗試，其中包括鄉(xiāng)鎮(zhèn)長直接選舉的改革。這樣的基層政府首長的選舉，(點(diǎn)擊此處閱讀下一頁)

　　雖然有老百姓當(dāng)選的可能，但是這種可能性是非常少的，農(nóng)民當(dāng)選為鄉(xiāng)鎮(zhèn)長的可能性很低，越往上的可能性越少。[8]地方政府的首長如果用直接選舉的方式進(jìn)行，地方精英當(dāng)選的可能性比較大。雖然這樣的選舉老百姓當(dāng)選的可能性小，但是通過這樣的參與，老百姓可以得到自己比較滿意的官員，也會(huì)起到減少社會(huì)矛盾，出口怨氣的作用。而當(dāng)選的官員也會(huì)改變自己對老百姓的態(tài)度。這樣的結(jié)果表明，選舉并不是一個(gè)壞事，而是一個(gè)好事。

　　從中國的實(shí)踐中來看，雖然選舉在目前進(jìn)行的范圍還是有限的，但是它對其它方面產(chǎn)生的影響卻非常大。例如農(nóng)村的基層選舉對黨內(nèi)民主、人大民主以及由此所需要的法治改革等所產(chǎn)生的影響都是很大。因此，從這種角度來看，選舉對中國民主的發(fā)展有著極為重要的作用�？梢哉f，這是中國民主發(fā)展的最為重要的途徑。

　　[1][美]亨廷頓.第三波——20世紀(jì)后期民主民主化浪潮. 劉軍寧譯.上海：上海三聯(lián)書店，1998：6。

　　[2] 這樣的政體中最為典型的就是那些被稱為選舉權(quán)威主義的國家，這樣的國家中具有合法的反對黨，舉行全國性的定期選舉，但是這樣的選舉受到執(zhí)政黨全面操縱，一個(gè)自由公平的選舉程序無法實(shí)現(xiàn)，比如新加坡。蕭功秦.新加坡的“選舉權(quán)威主義”及其啟示--兼論中國民主發(fā)展的基本路徑.http://www.chinaelections.org/NewsInfo.asp?NewsID=70845。

　　[3] Daniel Brumberg.Liberalization versus Democracy:Understanding Arab Political Reform. working papers number 37, 2003, 5, Carnegie Endowment for International Peace. 同時(shí)有關(guān)這類選舉還可以參考Andreas Schedler.Electoral Authoritarianism.Lynne Rienner Publisher, 2006, Boulder.

　　[4] Linda Chao and Ramon H.Myers. How elections promoted democracy in Taiwan under martial law//Larry Diamond and Ramon H.Myers. Election and Democracy in Greater China.Oxford university press, 2001:6-8.

　　[5] 具體參見：姚立法.潛江市2005年村委會(huì)選舉中存在的問題與分析//李凡.中國基層民主發(fā)展報(bào)告2005.北京：知識產(chǎn)權(quán)出版社，2006：215-226。

　　[6] 關(guān)于這些問題我在《中國選舉制度改革》和各本《中國基層民主發(fā)展報(bào)告》中都有說明，因此這里只是簡單地談一下，不做深談，讀者可以參考上述的書籍。

　　[7] 我和許多獨(dú)立候選人見過面，他們都表示，雖然這次選舉由于政府的操縱而失敗，但是他們?nèi)匀灰獏⒓酉乱淮�，也就是五年后的選舉。其實(shí)，在2006-20077的選舉中，就有許多是參加過2003年基層人大代表選舉的獨(dú)立候選人。

　　[8] 從中國幾個(gè)直接選舉的鄉(xiāng)鎮(zhèn)的調(diào)查和實(shí)際的觀察來看，都可以得出這樣的結(jié)論：在農(nóng)村的選舉中，農(nóng)民可以當(dāng)選，但是當(dāng)選舉的范圍擴(kuò)大以后，一個(gè)普通的老百姓要想當(dāng)選的難度就會(huì)明顯加大，這是因?yàn)樵谝粋�(gè)大的范圍內(nèi)，農(nóng)民的組織能力有限，信息掌握有限，很難組織這樣的選舉。

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