賴海榕：德國(guó)、匈牙利、印度鄉(xiāng)村治理對(duì)我國(guó)的啟示

　　一、分析問(wèn)題的理論出發(fā)點(diǎn)

　　緩解乃至消除階層、地區(qū)以及城鄉(xiāng)差異是構(gòu)建和諧社會(huì)的關(guān)鍵之一，這就要求我們?cè)诟鱾�(gè)方面做大量的工作，其中的緊迫任務(wù)之一是改進(jìn)我國(guó)的鄉(xiāng)村治理。關(guān)于鄉(xiāng)村治理的問(wèn)題，尤其是關(guān)于村民自治這個(gè)我國(guó)近年來(lái)實(shí)施鄉(xiāng)村治理的新措施，許多學(xué)者已經(jīng)進(jìn)行了大量的研究，極大豐富了我們對(duì)這個(gè)問(wèn)題的認(rèn)識(shí)。但是已有的研究大多致力于對(duì)我國(guó)某個(gè)或某些村莊的治理進(jìn)行細(xì)致的描述與分析，這些分析似乎較少聯(lián)系其他國(guó)家在鄉(xiāng)村治理方面的經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)，也較少放在我國(guó)宏觀的政治體制改革的背景去考察。我們的研究選取發(fā)達(dá)國(guó)家德國(guó)、轉(zhuǎn)軌國(guó)家匈牙利、以及人口大國(guó)印度作為研究的對(duì)象，就是希望通過(guò)比較分析看看這些國(guó)家在鄉(xiāng)村治理的體制背景方面對(duì)我們有哪些啟發(fā)。

　　就鄉(xiāng)村治理而言，可以考察的面向很多，例如選舉、政府職能、財(cái)政收支體制。這些問(wèn)題我們也將有所涉及，但不是我們的線索。我們考察的線索是鄉(xiāng)村公共事業(yè)(如道路建設(shè)、校舍修建、飲用水供應(yīng)、垃圾處理等等)的決策、融資、實(shí)施與監(jiān)督過(guò)程;考察的主要內(nèi)容，是圍繞這些公共事業(yè)的建設(shè)，厘清這些國(guó)家決策權(quán)力在鄉(xiāng)村基層政府與上級(jí)政府之間是怎樣分配的，這些公共事業(yè)是怎樣融資的，特別是各級(jí)政府在融資過(guò)程中的作用如何，以及這些公共事業(yè)是怎樣實(shí)施與監(jiān)督的。選擇這樣的線索，主要是考慮到改進(jìn)鄉(xiāng)村治理的基本目標(biāo)之一是要促進(jìn)鄉(xiāng)村公共事業(yè)的建設(shè)，改善鄉(xiāng)村的生產(chǎn)與生活環(huán)境，建設(shè)和諧的鄉(xiāng)村社會(huì)。

　　我們的分析在理論上參照治理的分析框架。治理理論為我們提出了一個(gè)比較理想的模型，各國(guó)的現(xiàn)實(shí)狀況與這個(gè)理想模型相比較一定是有差距的，我們要分析這個(gè)差距，同時(shí)找出形成這些差距的原因，然后討論我們可以從中學(xué)習(xí)到什么樣的經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)。

　　根據(jù)治理的分析框架，完善的公共品供給應(yīng)該具備以下上述的九個(gè)要素：1)合法性，即關(guān)于公共品提供的決策被自覺(jué)認(rèn)可和服從;2)透明性，即有關(guān)的決策和執(zhí)行過(guò)程是公開的;3)責(zé)任性，它指的是有關(guān)的管理人員對(duì)其行為的負(fù)責(zé)程度; 4)法治，即法律成為公共管理的最高準(zhǔn)則;5)回應(yīng)(responsiveness)，它的基本意義是，公共管理人員和管理機(jī)構(gòu)必須對(duì)公民的要求作出及時(shí)的和負(fù)責(zé)的反應(yīng);6)有效，主要指公共品的決策和執(zhí)行富有效率;7)參與，指決策和執(zhí)行的過(guò)程有人民的廣泛參與;8)廉潔，指有關(guān)的決策人員奉公守法、清明廉潔，不以權(quán)謀私，公職人員不以自己的職權(quán)謀私;9)公正，即不同性別、階層、種族、文化程度、宗教和政治信仰的公民在享有公共品的服務(wù)方面是平等的。[1]

　　一個(gè)國(guó)家在公共品的提供問(wèn)題上，是否符合以上九個(gè)標(biāo)準(zhǔn)，能否達(dá)到上述理想狀態(tài)，取決于一系列的因素。已有的研究表明，一國(guó)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、民主制度的完善程度、中央與地方的權(quán)力分配、法律制度的完善程度、大眾傳媒的開放程度等等都是影響善治的變量。理論上，一個(gè)國(guó)家經(jīng)濟(jì)越發(fā)達(dá)，在公共品的提供上就會(huì)更充分，決策人員可以有資源去回應(yīng)居民對(duì)公共品的需求，因?yàn)榛貞?yīng)充分，所以也容易在公正和有效方面有好的表現(xiàn)。健全的民主制度則是合法性、透明性、法治、參與和廉潔的保障。中央和地方的適當(dāng)分權(quán)可以提高決策的效率，也有助于厘清各級(jí)政府的責(zé)任。傳媒的開放程度對(duì)監(jiān)督影響很大，開放的媒體有助于治理過(guò)程的公正、廉潔、透明、高效。這些方面都是我們要研究的。不僅如此，我們還要研究地方，尤其是鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、人口規(guī)模和構(gòu)成等要素，因?yàn)樗麄儗?duì)鄉(xiāng)村公共品的提供也有很大的影響。

　　我們的整個(gè)研究考察和分析德國(guó)、匈牙利、印度和我國(guó)鄉(xiāng)村治理，比照善治的理想狀態(tài)和影響善治的變量，分別就各國(guó)在鄉(xiāng)村公共品提供的狀況，以及造成這些狀況的原因進(jìn)行分析。本文是建立在這些研究基礎(chǔ)上的比較分析。

　　二、通過(guò)比較獲得的初步觀察

　　1. 經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的影響

　　通過(guò)四個(gè)國(guó)家的比較，我們發(fā)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平極大地影響了鄉(xiāng)村公共品的提供狀況�？偟膩�(lái)說(shuō)，德國(guó)鄉(xiāng)村的公共品數(shù)量上和質(zhì)量上都比匈牙利好，匈牙利的狀況大大優(yōu)于中國(guó)，中國(guó)的情況又略微優(yōu)于印度。這與德國(guó)的經(jīng)濟(jì)總量和人均國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值高與匈牙利，匈牙利大大高于中國(guó)，中國(guó)略微高于印度的情況是一致的。從這四個(gè)國(guó)家的情況看，經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平對(duì)公共品的供給數(shù)量和質(zhì)量有決定性的影響。

　　但是，經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不能自動(dòng)解決與公共品提供有關(guān)的一切問(wèn)題，[2]比如公共品提供過(guò)程中的合法性、透明度、責(zé)任性、效率、廉潔、公正等問(wèn)題，并不是經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平高，這些方面的情況就一定好，經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平低，這些方面的情況一定就差。德國(guó)和匈牙利的經(jīng)濟(jì)都比較發(fā)達(dá)，而且兩國(guó)的民主制度都比較健全，但是在鄉(xiāng)村公共品的提供方面，匈牙利有很多問(wèn)題，主要是效率低下。效率低下的主要原因是地方政府過(guò)于散碎[3]，中間層級(jí)的政府過(guò)于弱小，沒(méi)有干預(yù)和協(xié)調(diào)的能力，致使一切跨地方政府的公共事業(yè)都難以開展。雖然部分地方政府橫向聯(lián)合起來(lái)的各種地方政府協(xié)會(huì)起到一定的彌補(bǔ)作用，但是散碎的地方政府和弱小的中間層級(jí)政府構(gòu)成了制度性的協(xié)調(diào)障礙。匈牙利地方政府的散碎化，是對(duì)1990年代以前體制下匈牙利地方被強(qiáng)迫合并的一種反彈，改革以后，人們唾棄過(guò)去的強(qiáng)制合并，各地紛紛要求建立自己的村鎮(zhèn)政府，整個(gè)社會(huì)的思潮也贊美這種做法，造成村鎮(zhèn)地方政府?dāng)?shù)量大增，規(guī)模大大縮小，產(chǎn)生了新的困難。目前改革地方政府，尤其是解決地方政府規(guī)模太小的問(wèn)題，正在匈牙利全國(guó)熱烈辯論。

　　另一方面，經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)固然嚴(yán)重制約公共品的提供，但是其他方面的制度和機(jī)制可能使得情況變得更糟，也可能使得糟糕的情況有所緩解。中國(guó)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平與印度相當(dāng)，都遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后于匈牙利和德國(guó)，所以在公共品的提供水平上遠(yuǎn)低于匈牙利和德國(guó)。但是印度的民主制度使得鄉(xiāng)村公共品的提供在決策的合法性、參與、透明度和回應(yīng)性等方面有不錯(cuò)的表現(xiàn)。同時(shí)印度的政府掌握的資源較少，所以印度大力發(fā)展非政府組織，使得國(guó)際國(guó)內(nèi)的非政府組織在鄉(xiāng)村公共品的提供方面起很大的作用，政府與非政府組織合作，利用非政府組織動(dòng)員資源的能力，一定程度上彌補(bǔ)政府資源匱乏的困境。雖然從總體上看，中國(guó)鄉(xiāng)村地區(qū)的公共品比印度數(shù)量上更充足、質(zhì)量也更高一些，同時(shí)中國(guó)的公共品提供在決策和實(shí)施的效率上比印度高。但是供給的過(guò)程與善治的幾個(gè)標(biāo)準(zhǔn)相比差距很遠(yuǎn)：合法性的程度低、民眾的參與度低、不透明、回應(yīng)性差、有很多的腐敗現(xiàn)象、不夠公正，造成很多地方的鄉(xiāng)村地區(qū)公共設(shè)施落后，或者造成政府改善基礎(chǔ)設(shè)施的努力不可避免地導(dǎo)致群眾抗議。雖然不是普遍的情況，但是在中國(guó)的一些地方，高效率的建設(shè)恰恰是社會(huì)高度緊張的原因;高度的社會(huì)緊張，造成群眾和鄉(xiāng)村政府之間的對(duì)立，最終會(huì)損害地方政府的決策和實(shí)施效率。

　　2. 政府間責(zé)任與權(quán)力分配的影響

　　從四個(gè)國(guó)家的比較來(lái)看，我們發(fā)現(xiàn)，政府間權(quán)力與責(zé)任的分配，以及決策在政府間傳導(dǎo)的機(jī)制對(duì)公共品的供給產(chǎn)生重大的影響。

　　研究表明，中國(guó)的政府間責(zé)權(quán)分配與其他三國(guó)，特別是德國(guó)和匈牙利的政府間責(zé)權(quán)分配有巨大的差異。簡(jiǎn)單說(shuō)來(lái)，德國(guó)、匈牙利和印度的政府間責(zé)權(quán)分配是清晰的，有一些任務(wù)上級(jí)政府不能攤派給下級(jí)，同時(shí)有一些上級(jí)規(guī)定的任務(wù)對(duì)下級(jí)來(lái)說(shuō)不是強(qiáng)制性的。而在中國(guó)，首先政府間責(zé)權(quán)分配是模糊不清的，其次，所有的任務(wù)都可以下派給下級(jí)政府，第三所由上級(jí)規(guī)定的任務(wù)對(duì)下級(jí)來(lái)說(shuō)都是強(qiáng)制性的。

　　正如我們?cè)诘聡?guó)、匈牙利所看到的，這些國(guó)家的地方政府法律都清楚地規(guī)定了地方政府的責(zé)任，以及相應(yīng)的決策權(quán)力。相關(guān)的法律規(guī)定清楚到了幼兒園、小學(xué)、中學(xué)、技術(shù)學(xué)校、公園、圖書館、老年人福利住房、殘障人士教育與福利住房、道路交通建設(shè)與維護(hù)、供水排水系統(tǒng)建設(shè)與維護(hù)等等責(zé)任和決策權(quán)力分別屬于哪一級(jí)政府。法律的規(guī)定是細(xì)致的，一目了然。印度的政府間責(zé)權(quán)分配比德國(guó)和匈牙利模糊，印度在中央與邦之間的責(zé)權(quán)分配是比較清楚地，但是邦以下各級(jí)政府間的責(zé)權(quán)分配就差別很大，有些邦比較清楚，有些邦則模糊不清。中國(guó)的政府間責(zé)權(quán)分配則比印度的情況還要模糊。我國(guó)的法律對(duì)各級(jí)政府的責(zé)任和權(quán)利的規(guī)定則非常模糊，我國(guó)地方各級(jí)人民代表大會(huì)和政府組織法第五十九條和第六十一條規(guī)定了地方各級(jí)政府的職能，只是籠統(tǒng)地要求地方各級(jí)政府要“執(zhí)行國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展計(jì)劃、預(yù)算，管理本行政區(qū)域內(nèi)的經(jīng)濟(jì)、教育、科學(xué)、文化、衛(wèi)生、體育事業(yè)、環(huán)境和資源保護(hù)、城鄉(xiāng)建設(shè)事業(yè)和財(cái)政、民政、公安、民族事務(wù)、司法行政、監(jiān)察、計(jì)劃生育等行政工作”。只有這樣分類的規(guī)定，在類別里面不再有具體的規(guī)定。

　　其次，在德國(guó)、匈牙利和印度，有些責(zé)任是不能不斷下放到基層政府的，法律清楚規(guī)定了某個(gè)層級(jí)的政府具有哪些責(zé)任，以及沒(méi)有哪些責(zé)任。比如，在匈牙利，就教育類的責(zé)任分配而言，法律明確規(guī)定，學(xué)前和小學(xué)教育是鄉(xiāng)村政府和城鎮(zhèn)政府的責(zé)任，不是縣政府的責(zé)任;而中學(xué)、技術(shù)學(xué)校和殘障人士學(xué)校教育是縣政府的責(zé)任，鄉(xiāng)村和城鎮(zhèn)政府沒(méi)有這方面的責(zé)任�？h政府不能把舉辦中學(xué)、技術(shù)學(xué)校和殘障人士學(xué)校教育的責(zé)任下派給鄉(xiāng)村和城鎮(zhèn)政府。在印度卡納塔卡邦，邦政府根據(jù)1990年代初的憲法修正案對(duì)村潘查亞特的職責(zé)作了非常清晰的規(guī)定，即鄉(xiāng)村的道路建設(shè)、公共照明、清潔水供應(yīng)、下水道建設(shè)、垃圾處理以及初級(jí)教育中的校舍建設(shè)和學(xué)生校服的供應(yīng)。其他建設(shè)任務(wù)都是其他層級(jí)政府或組織的責(zé)任。中國(guó)的情況則是上級(jí)政府可以把所有責(zé)任無(wú)限下派給下級(jí)政府直到最基層的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府。我國(guó)的地方人大和地方政府組織法第五十九條第一款規(guī)定，省市縣政府應(yīng)執(zhí)行本級(jí)人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)的決議，以及上級(jí)國(guó)家行政機(jī)關(guān)的決定和命令;第六十一條第一款規(guī)定，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府應(yīng)執(zhí)行本級(jí)人民代表大會(huì)的決議和上級(jí)國(guó)家行政機(jī)關(guān)的決定和命令。[4]村委會(huì)組織法也規(guī)定，村委會(huì)要接受鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的指導(dǎo)幫助，協(xié)助鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府工作。[5]這樣，在法律上，就保證了我國(guó)上級(jí)政府可以將一切任務(wù)都下派給下級(jí)政府，一直到最底層的鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)政府，乃至村民委員會(huì)。

　　第三，在德國(guó)、匈牙利和印度，對(duì)于基層政府來(lái)說(shuō)，并不是所有的責(zé)任都是強(qiáng)制性的，有些責(zé)任是自愿性的，就是說(shuō)地方政府可以根據(jù)自己的實(shí)際情況決定是否舉辦某項(xiàng)事業(yè)。每項(xiàng)事業(yè)是否是某級(jí)政府的強(qiáng)制性責(zé)任，法律有清楚明確的規(guī)定。例如，在匈牙利，學(xué)前和小學(xué)教育是鄉(xiāng)村政府的強(qiáng)制性責(zé)任;而圖書館、文化中心、影劇院等則為自愿性的責(zé)任。但是在中國(guó)，一切任務(wù)都是強(qiáng)制性的。法律根本沒(méi)有賦予基層政府自主選擇的空間。由于法律沒(méi)有規(guī)定具體的某項(xiàng)責(zé)任只能下派到哪一級(jí)政府為止，又由于法律要求下級(jí)政府必須執(zhí)行上級(jí)政府的決定和命令，完成上級(jí)政府交辦的任務(wù)，所有一切責(zé)任都可以下派，而且一切責(zé)任都是強(qiáng)制性的。

　　在我國(guó)，上級(jí)政府將任務(wù)轉(zhuǎn)移給下級(jí)的另一條途徑是黨的系統(tǒng)，各級(jí)政府受同級(jí)中共黨委的領(lǐng)導(dǎo)，而黨的組織原則之一是下級(jí)服從上級(jí)，所以上級(jí)政府的任務(wù)可以提交黨委形成黨的決議，或者上級(jí)政府的任務(wù)本身就是同級(jí)黨委決議所提出的，這個(gè)決議下派給下級(jí)黨委，再通過(guò)下級(jí)黨委轉(zhuǎn)移給下級(jí)政府，如此不斷向下轉(zhuǎn)移，乃至鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，乃至村委會(huì)。[6] 這種狀況在德國(guó)、匈牙利和印度是不存在的，不用說(shuō)這些國(guó)家存在著上級(jí)政府的執(zhí)政黨與下級(jí)政府的執(zhí)政黨不同黨的情況，不同黨之間不但沒(méi)有從屬關(guān)系，甚至可能是對(duì)立關(guān)系，轉(zhuǎn)移公共事業(yè)的建設(shè)義務(wù)根本無(wú)從談起;就是上下級(jí)政府的執(zhí)政黨都屬于同一個(gè)黨，法律也已經(jīng)清楚規(guī)定了哪些公共事業(yè)建設(shè)的義務(wù)是由哪一級(jí)政府承擔(dān)的，把建設(shè)義務(wù)轉(zhuǎn)移給另一級(jí)政府，即使主觀上移出方與接受方都愿意，也是違法的，是絕不允許的。

　　我國(guó)的體制特點(diǎn)造成了一系列嚴(yán)重的問(wèn)題，首先它造成了互相推諉的現(xiàn)象，需要建設(shè)某項(xiàng)公共事業(yè)時(shí)，沒(méi)有人知道應(yīng)該由哪一級(jí)政府去提出和實(shí)施，各級(jí)政府都可以盡量把這份責(zé)任推卸到其他層級(jí)的政府那里去，尤其在公共事業(yè)出現(xiàn)缺失需要追究政治責(zé)任時(shí)，因?yàn)闆](méi)有清晰的法律規(guī)定，各級(jí)政府更是互相推諉，以致有關(guān)責(zé)任不了了之。

　　其次上級(jí)政府可以任意盤剝下級(jí)政府直到鄉(xiāng)村，這不是說(shuō)現(xiàn)在上級(jí)政府正在任意盤剝下級(jí)政府直到鄉(xiāng)村，實(shí)際情況沒(méi)有這么糟糕，而是說(shuō)我們沒(méi)有制度保障，可以清楚明確地阻止上級(jí)政府任意盤剝下級(jí)政府直到鄉(xiāng)村的意圖。如果我們向德國(guó)、匈牙利和印度一樣，法律明確規(guī)定某些任務(wù)不是強(qiáng)制性的，是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府或村委會(huì)可以自主決定的，而且某些任務(wù)是不得下派給下級(jí)政府的，那就可以大大制約上級(jí)政府盤剝下級(jí)政府的企圖，大大增加村民自治乃至鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治的空間。

　　第三它導(dǎo)致基層政府和村委會(huì)的行為嚴(yán)重扭曲，(點(diǎn)擊此處閱讀下一頁(yè))

　　要完成所有的任務(wù)是不可能的，所以基層政府要么最大限度地向居民那里汲取資源，造成居民與基層政府嚴(yán)重對(duì)立，要么謊報(bào)數(shù)字隱瞞真相做表面文章來(lái)欺騙上級(jí)政府，或者兩者兼而有之。

　　其他方面的問(wèn)題也是顯而易見的，因?yàn)檎麄�(gè)體制的決策是由上而下的，所以談不上利益相關(guān)者的參與，也無(wú)法做到?jīng)Q策過(guò)程透明。這些決策很難得到普通群眾的認(rèn)可和自覺(jué)服從，也就是說(shuō)合法性不足，同時(shí)因?yàn)闆](méi)有自下而上的參與，回應(yīng)性很低;沒(méi)有自下而上的監(jiān)督，廉潔難以保證。

　　3. 村與鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理結(jié)構(gòu)的影響

　　如前所述，政府間責(zé)任和權(quán)力的分配，以及決策傳導(dǎo)機(jī)制的差異對(duì)鄉(xiāng)村治理造成巨大的影響，他們制度化地界定了鄉(xiāng)村治理能夠自主轉(zhuǎn)圜的空間。在有限的空間內(nèi)，村和鄉(xiāng)鎮(zhèn)本身的治理結(jié)構(gòu)的不同也會(huì)產(chǎn)生不同的影響。我們以鄉(xiāng)村地區(qū)的政府或村委會(huì)的決策過(guò)程為例，來(lái)分析鄉(xiāng)村治理中的核心人物。各國(guó)在這方面的情況見下表。

　　鄉(xiāng)村治理中的核心人物(Major Players)<德國(guó)—匈牙利—印度—中國(guó)>：村鎮(zhèn)長(zhǎng)(Mayor)—村鎮(zhèn)長(zhǎng)(Mayor)/村鎮(zhèn)公務(wù)長(zhǎng)(Notary)—村潘查亞特委員/村潘查亞特秘書(Gram Panchayat Secretary)—村黨支部與鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記/村主任與鄉(xiāng)鎮(zhèn)長(zhǎng)

　　我們來(lái)考察一下這些核心人物在決策與實(shí)施過(guò)程中起什么樣的作用，先從匈牙利的村鎮(zhèn)公務(wù)長(zhǎng)(notary)這個(gè)我們不大熟悉的職務(wù)談起，這是一個(gè)公務(wù)員的職位，一個(gè)非政治性的職位，就是說(shuō)跟村鎮(zhèn)政府的換屆選舉沒(méi)有關(guān)系，這個(gè)職務(wù)的工作成績(jī)由內(nèi)政部根據(jù)公務(wù)員的有關(guān)法律規(guī)定進(jìn)行評(píng)定，不是由當(dāng)?shù)鼐用駚?lái)評(píng)定。也因此，這個(gè)職務(wù)沒(méi)有任何的決策權(quán)，決策和實(shí)施權(quán)完全在經(jīng)由選舉產(chǎn)生的村鎮(zhèn)長(zhǎng)手里，村鎮(zhèn)公務(wù)長(zhǎng)關(guān)照而且只關(guān)照決策和實(shí)施的法律面向，即，他要確保村鎮(zhèn)長(zhǎng)的決策和實(shí)施符合法律規(guī)定，村鎮(zhèn)長(zhǎng)在考慮某件事情時(shí)，他要事先告知相關(guān)的法律規(guī)定，在決策的過(guò)程中他要糾正不符合法律規(guī)定的部分，決策以后在實(shí)施的過(guò)程中他也要時(shí)時(shí)地對(duì)照法律，確保整個(gè)過(guò)程符合法律規(guī)范。如果決策和實(shí)施過(guò)程中出現(xiàn)違反法律的狀況，他應(yīng)該拒絕為相關(guān)的指示背書，而所有村鎮(zhèn)政府發(fā)布的指令、簽訂的合約、以及提交的報(bào)告都必須同時(shí)有村鎮(zhèn)長(zhǎng)和村鎮(zhèn)公務(wù)長(zhǎng)的簽字才是有效的。因?yàn)槠渎氊?zé)就是關(guān)照決策和實(shí)施的法律面向，村鎮(zhèn)公務(wù)長(zhǎng)絕大多數(shù)是律師出身。德國(guó)沒(méi)有村鎮(zhèn)公務(wù)長(zhǎng)這個(gè)職務(wù)，但是村鎮(zhèn)長(zhǎng)要完成匈牙利的村鎮(zhèn)長(zhǎng)和村鎮(zhèn)公務(wù)長(zhǎng)兩個(gè)職位應(yīng)當(dāng)完成的工作，因此，不奇怪地，德國(guó)的村鎮(zhèn)長(zhǎng)大多數(shù)也是律師出生，因?yàn)槠渌�職業(yè)的人很難擔(dān)負(fù)需要復(fù)雜法律知識(shí)的村鎮(zhèn)長(zhǎng)的工作。同時(shí)，無(wú)論德國(guó)、匈牙利還是印度，村鎮(zhèn)長(zhǎng)都是經(jīng)由自由開放透明競(jìng)爭(zhēng)的選舉產(chǎn)生，村鎮(zhèn)長(zhǎng)是得到選民充分授權(quán)的決策者，他的決策計(jì)劃也是得到選民事先考察，同時(shí)他的決策效果還要受到選民在下次選舉中投票考驗(yàn)的。

　　印度的村潘查亞特秘書的職能與匈牙利村鎮(zhèn)公務(wù)長(zhǎng)的職能基本一致，都是國(guó)家的公務(wù)人員，由邦政府派任，而非由當(dāng)?shù)鼐用襁x舉產(chǎn)生。村潘查亞特秘書關(guān)照村潘查亞特委員會(huì)決策是否符合法律規(guī)定，協(xié)助村潘查亞特委員會(huì)獲得邦與中央政府的轉(zhuǎn)移支付和項(xiàng)目資助，并協(xié)調(diào)執(zhí)行村潘查亞特委員會(huì)關(guān)于村公共設(shè)施建設(shè)的決定。村秘書的任期一屆四年，一個(gè)國(guó)家公務(wù)員只能在一個(gè)村最多任兩屆秘書，任兩屆后必須調(diào)任其他地方的其他職務(wù)。村潘查亞特委員會(huì)是村決策機(jī)構(gòu)，由21名左右的成員組成，全部成員由村民選舉產(chǎn)生。村潘查亞特委員會(huì)主席無(wú)特別決策權(quán)，只是主持潘查亞特委員會(huì)會(huì)議和協(xié)調(diào)會(huì)議議程，決策由多數(shù)議決形成。為了提升在舊時(shí)代受壓制的種姓和群體的利益，潘查亞特委員會(huì)25%的委員席位保留給最低種姓，30%的席位保留給婦女。

　　在我國(guó)的鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)里，沒(méi)有類似村鎮(zhèn)公務(wù)長(zhǎng)這樣的角色，它反映了我國(guó)鄉(xiāng)村治理的法律制度很不完善，缺乏必需的法律規(guī)范，也就沒(méi)有了關(guān)照法律規(guī)范的必要。同樣重要的是，我國(guó)鄉(xiāng)村治理的核心人物的在決策過(guò)程中很難關(guān)照居民意愿，因?yàn)槊褚鈱?duì)這兩個(gè)職位的產(chǎn)生過(guò)程的參與非常有限，對(duì)這兩個(gè)職位的監(jiān)督和制約也極為有限。黨支部或黨委書記是由上級(jí)黨委經(jīng)由黨員同意任命的，這個(gè)過(guò)程沒(méi)有普通民眾的參與，近年有些地區(qū)的村莊在黨支部書記的任命過(guò)程中采取所謂兩票制的做法，嘗試整合普通群眾的民意，這些新的舉措值得鼓勵(lì)，但是目前為止效果如何還不清楚，而且即使是這種舉措，實(shí)行的地方也很少。鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記的任命方面，還沒(méi)有嘗試整合民意的舉措。[7] 村委會(huì)主任的產(chǎn)生過(guò)程，雖然近年的選舉在透明、公開、公正方面有進(jìn)步，但是還是受到很大的限制。鄉(xiāng)鎮(zhèn)長(zhǎng)的選舉雖然也有公推公選的新舉措，但是實(shí)施的過(guò)程仍然有很多制約，實(shí)施的鄉(xiāng)鎮(zhèn)數(shù)量也很少。總的來(lái)說(shuō)，我國(guó)鄉(xiāng)村治理的核心決策人物，較少反映民意，也較少關(guān)照是否合乎法律規(guī)范，這也造成許多弊病。有關(guān)這個(gè)方面的分析，現(xiàn)有的研究已經(jīng)有大量的敘述，這里不再重復(fù)。

　　4. 融資渠道的影響

　　鄉(xiāng)村公共事業(yè)的融資是我國(guó)鄉(xiāng)村治理的一大難題，我們有資金不足的問(wèn)題，有融資結(jié)構(gòu)不合理的問(wèn)題，也有支出混亂不清的問(wèn)題。

　　德國(guó)鄉(xiāng)村地區(qū)公共事業(yè)項(xiàng)目的融資完全由政府預(yù)算提供，政府不禁止私人捐款建設(shè)敬老院、殘障人士福利機(jī)構(gòu)、初級(jí)教育機(jī)構(gòu)等，但是政府有責(zé)任和義務(wù)提供這些方面的基本服務(wù)，私人提供的這些服務(wù)只是給有關(guān)人士提供了更多的選擇，政府不能以已經(jīng)有私人投資為借口不建設(shè)這些項(xiàng)目。其次，一個(gè)項(xiàng)目的融資方式與融資結(jié)構(gòu)與該項(xiàng)目的性質(zhì)有關(guān)。由聯(lián)邦政府和州政府委托的地方政府建設(shè)的項(xiàng)目，則全部開支由聯(lián)邦政府和州政府以專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付的方式撥付。由法律規(guī)定強(qiáng)制地方政府建設(shè)的公共事業(yè)工程，則由地方政府與州和聯(lián)邦政府共同承擔(dān)，聯(lián)邦預(yù)算和州預(yù)算根據(jù)給定的公式統(tǒng)一給各地方政府撥付一定的資金，地方政府從自己的預(yù)算中撥付其余的支出。由法律規(guī)定地方政府可以自主決定的項(xiàng)目，地方政府要全部從自己的預(yù)算收入中支付，也可以本地區(qū)的公民投票決定建設(shè)某個(gè)項(xiàng)目，并為這個(gè)項(xiàng)目單獨(dú)設(shè)立一項(xiàng)一次性的稅收。有一點(diǎn)特別值得注意的是，政府主辦的公共事業(yè)項(xiàng)目，不接受任何企業(yè)或個(gè)人的捐助。企業(yè)和個(gè)人可以自己出資舉辦某項(xiàng)公共事業(yè)，但是企業(yè)和個(gè)人不能出資由政府操辦的項(xiàng)目。

　　匈牙利的情況很相似，主要的區(qū)別是匈牙利是單一制國(guó)家，中央政府在名稱上不叫聯(lián)邦政府，中央政府下沒(méi)有一個(gè)權(quán)力廣泛的州政府層級(jí)。匈牙利也有中央政府全額撥付的委托地方政府實(shí)施的項(xiàng)目，有村鎮(zhèn)政府與中央政府共同融資的法律強(qiáng)制村鎮(zhèn)政府舉辦的公共事業(yè)項(xiàng)目，有完全依靠村鎮(zhèn)政府預(yù)算的自主選擇的項(xiàng)目。政府不禁止私人舉辦公共事業(yè)項(xiàng)目，但不能替代政府提供同樣設(shè)施和服務(wù)的義務(wù)。匈牙利的村鎮(zhèn)公共事業(yè)項(xiàng)目的另一個(gè)資金來(lái)源，是歐盟的資助，這在2004年加入歐盟后成為可能，當(dāng)然目前這個(gè)來(lái)源的數(shù)量還很有限。由于村鎮(zhèn)政府的常規(guī)財(cái)政收入不足，村鎮(zhèn)政府更多依賴居民公決，并收取項(xiàng)目導(dǎo)向的一次性稅收來(lái)給村鎮(zhèn)的自主選擇項(xiàng)目進(jìn)行融資。

　　印度的法律規(guī)定，基層政府(潘查亞特)有征稅權(quán)，地方政府的支出由地方的稅收支付。潘查亞特?fù)碛械恼鞫惡褪召M(fèi)權(quán)力是相當(dāng)廣泛的，同時(shí)，中央政府和邦政府向潘查亞特提供轉(zhuǎn)移支付。雖然如此，但是由于經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平低下，潘查亞特的收入極為有限，公共品的提供極度匱乏。

　　中國(guó)的財(cái)稅體制在政府間的收入劃分上是很明確的，而且是向上級(jí)政府特別是中央與省集中的。但是在支出責(zé)任的分配上無(wú)相應(yīng)的法律規(guī)范，正如前文已經(jīng)指出，事實(shí)上支出責(zé)任通過(guò)地方政府組織法和村委會(huì)組織法的規(guī)定以及黨的系統(tǒng)下級(jí)服從上級(jí)的體制不斷地轉(zhuǎn)移到鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村委會(huì)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村委會(huì)非常有限的收入完全無(wú)法應(yīng)付不斷轉(zhuǎn)移下來(lái)的建設(shè)責(zé)任。一個(gè)辦法是向上級(jí)政府申請(qǐng)補(bǔ)助，這些補(bǔ)助是很有限的，根本不夠。但即使是這筆微薄的補(bǔ)助，即中央政府向基層政府的專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付，也是通過(guò)地方政府與上級(jí)政府的談判來(lái)達(dá)成的，而沒(méi)有清楚明確的公式或規(guī)章可循。談判年復(fù)一年地進(jìn)行，談判的結(jié)果也在年復(fù)一年地變動(dòng)，因而地方政府在公共事業(yè)建設(shè)的融資能力上很不穩(wěn)定。我國(guó)的專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付還有一個(gè)嚴(yán)重的問(wèn)題，就是�？畈荒軐Ｓ茫瑢ｍ�(xiàng)轉(zhuǎn)移支付常常全部或一部分被基層政府挪作他用，這在德國(guó)、匈牙利和印度都是不可想象的。融資不足和融資渠道不明的問(wèn)題造成我國(guó)無(wú)法公平有效地利用有限的資源在鄉(xiāng)村地區(qū)建設(shè)公共事業(yè)，使許多鄉(xiāng)村的公共品供給處于極為匱乏的狀態(tài)。

　　5. 監(jiān)督機(jī)制的影響

　　監(jiān)督是確�；鶎诱�府以合乎法律規(guī)范的方式實(shí)施了法律規(guī)定的義務(wù)，包括動(dòng)議的提出、決策、籌資、資金的使用、項(xiàng)目的建設(shè)以及最后的交付使用與維護(hù)。在德國(guó)、匈牙利和印度，反對(duì)黨在民意機(jī)關(guān)內(nèi)外的監(jiān)督和自由的新聞媒體的監(jiān)督是強(qiáng)有力的，它使得任何層級(jí)的政府當(dāng)然也包括基層政府不敢有明目張膽的違法行為。除此之外，對(duì)基層政府的監(jiān)督還有來(lái)自中央政府的力量。匈牙利中央政府在各地區(qū)(7個(gè)地區(qū))設(shè)置了公共事務(wù)公署(Public Affair Administration)，這7個(gè)公署的最重要職能就是監(jiān)督地方政府的行為使之符合有關(guān)規(guī)范。這些公署的監(jiān)督并不是在發(fā)現(xiàn)地方政府的不當(dāng)行為以后改變地方政府的人事和決策，公署沒(méi)有這個(gè)權(quán)力。公署對(duì)地方政府行為恰當(dāng)與否的考察角度，只能是決策和執(zhí)行是否符合有關(guān)法律的形式規(guī)范，它無(wú)權(quán)在實(shí)質(zhì)方面評(píng)判地方政府的行為恰當(dāng)與否，如它無(wú)權(quán)評(píng)判一項(xiàng)公共事業(yè)的決策是否有利于當(dāng)?shù)鼐用竦睦�益，它只能評(píng)判比如一項(xiàng)決策是否經(jīng)過(guò)了法律規(guī)定的投票程序等等。當(dāng)公署確信某個(gè)地方政府的某項(xiàng)行為不當(dāng)以后，公署將到法院對(duì)地方政府的行為提起公訴，地方政府依從法院的判決維持、撤銷或修正自己的行為，公署無(wú)權(quán)直接指令地方政府采取或不采取某項(xiàng)行動(dòng)。

　　我國(guó)的監(jiān)督非常薄弱，這是眾所周知的。雖然在反對(duì)黨的監(jiān)督和新聞媒體的監(jiān)督方面我國(guó)與上述國(guó)家沒(méi)有可比性，但是這些國(guó)家的監(jiān)督機(jī)制仍然有許多值得我們認(rèn)真思考的地方。富有啟發(fā)的一點(diǎn)是，這些國(guó)家的監(jiān)督對(duì)事不對(duì)人，我國(guó)的監(jiān)督則傾向于對(duì)人不對(duì)事。具體說(shuō)來(lái)，在確�；鶎诱�府的行為符合上級(jí)政府的規(guī)范方面，德國(guó)、匈牙利和印度依靠的不是基層政府的人由上級(jí)政府控制和監(jiān)督，在這些國(guó)家實(shí)際上常常有這樣的情況，基層政府的執(zhí)政者與上級(jí)政府的執(zhí)政者分屬不同黨派，然而國(guó)家的整個(gè)行政和政治機(jī)器仍然能夠井然有序地運(yùn)行，重要的原因之一是法律規(guī)范了行為，無(wú)論什么人，只要按相關(guān)的規(guī)范行事就可以了。但在我國(guó)，對(duì)下級(jí)政府的約束主要依靠任命下級(jí)政府的人事來(lái)實(shí)現(xiàn)，關(guān)于決策的程序和規(guī)范、責(zé)任和義務(wù)的分配等等沒(méi)有明確的具體的規(guī)定，通過(guò)任命服從上級(jí)命令的人、領(lǐng)會(huì)上級(jí)意圖的人來(lái)實(shí)現(xiàn)上級(jí)政府對(duì)下級(jí)政府的領(lǐng)導(dǎo)。這種機(jī)制有一定的效率，缺點(diǎn)是難以監(jiān)督，不僅因?yàn)闆](méi)有規(guī)范行為的法律可遵循，而且即使有法律，也因?yàn)樯舷录?jí)在人事上的親密關(guān)系，上級(jí)不可能有客觀的立場(chǎng)根據(jù)一般性的、非人格化的法律來(lái)監(jiān)督下級(jí)的行為。

　　三、初步的結(jié)論及其政策含義

　　與德國(guó)、匈牙利和印度相比較，我國(guó)鄉(xiāng)村治理存在巨大的缺陷。經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平固然是我國(guó)鄉(xiāng)村地區(qū)治理績(jī)效不佳的原因，但是我國(guó)鄉(xiāng)村治理績(jī)效欠佳還有很多原因，如前文所述，我國(guó)在法律在政府間責(zé)權(quán)分配的規(guī)定上模糊不清，上級(jí)可以無(wú)限下派任務(wù)給下級(jí)，上級(jí)下派的所有任務(wù)都是強(qiáng)制性的，鄉(xiāng)村基層的自治和自主空間被極力壓縮，鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)反映民意不足，對(duì)決策和實(shí)施過(guò)程是否合乎法律程序的關(guān)照部隊(duì)，融資方面渠道不暢通，對(duì)各級(jí)政府的監(jiān)督不力，等等，都造成或加劇了鄉(xiāng)村治理的不良狀態(tài)。反過(guò)來(lái)說(shuō)，了解了問(wèn)題所在，也就不難找到改善我國(guó)鄉(xiāng)村治理的鑰匙。今后從中央和地方各級(jí)政府應(yīng)該在政府間責(zé)權(quán)分配、鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)、融資渠道和監(jiān)督機(jī)制上學(xué)習(xí)德國(guó)、匈牙利和印度的經(jīng)驗(yàn)，逐步改善我國(guó)的鄉(xiāng)村治理績(jī)效。具體說(shuō)來(lái)，比較研究有如下幾個(gè)方面的啟示。

　　(1)關(guān)于公共品的提供以及政府在其中的作用的認(rèn)識(shí)是可變的。

　　在德國(guó)，人們認(rèn)為公共品是教育、健康、社會(huì)保障以及能源等的供給。1980年代以來(lái)，隨著政治和經(jīng)濟(jì)的變革，公共品的重點(diǎn)轉(zhuǎn)向金融穩(wěn)定、環(huán)境保護(hù)和維護(hù)和平。最近開始討論全球公共品。

　　關(guān)于公共品的提供主體、提供方式，人們的認(rèn)識(shí)也是可變的，一段時(shí)間，人們似乎認(rèn)為公共品的提供主要應(yīng)依賴政府直接投資，甚至只有政府直接投資才能提供公共品。這一點(diǎn)已經(jīng)不是惟一的認(rèn)識(shí)，私人企業(yè)、非政府組織、非營(yíng)利組織、政府都可能提供公共品，政府也可以通過(guò)規(guī)制而非直接投資來(lái)介入公共品的提供。

　　在德國(guó)、匈牙利和印度，非政府組織在鄉(xiāng)村公共事業(yè)的發(fā)起方面起重要作用。(點(diǎn)擊此處閱讀下一頁(yè))

　　但在我國(guó)，非政府組織很不發(fā)達(dá)，居民雖然也可以發(fā)起關(guān)于建設(shè)公共事業(yè)的討論，但是缺乏組織的表達(dá)，聲音微弱，效率低下。非政府組織在我國(guó)的發(fā)展有巨大的體制障礙，體制障礙的形成有多種原因，消除這個(gè)障礙有很多困難，但是對(duì)非政府組織的不正確認(rèn)識(shí)是重要原因之一，很多政府部門和黨委組織籠統(tǒng)地將非政府組織視為政治反對(duì)組織，這是不全面的。在德國(guó)、匈牙利、印度，許多非政府組織是地方性的，也不介入政治。這一點(diǎn)很值得我國(guó)借鑒。

　　(2)中央應(yīng)該在權(quán)力下放方面做出努力。

　　首先，我國(guó)雖然不應(yīng)該放棄自上而下的鄉(xiāng)村重組，但是應(yīng)該盡量少地應(yīng)用自上而下的強(qiáng)制手段，因?yàn)猷l(xiāng)村形成有長(zhǎng)期的歷史根源，涉及經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化等各個(gè)方面，不同的鄉(xiāng)村有不同的特質(zhì)，把他們強(qiáng)制合并起來(lái)，可能增加被合并鄉(xiāng)村之間的矛盾和摩擦，降低鄉(xiāng)村治理的效率，甚至可能引發(fā)群體沖突。所以，應(yīng)該盡量運(yùn)用自下而上的重組，鄉(xiāng)村行政區(qū)域的重新劃分如合并分離等要出自鄉(xiāng)村居民的意愿和發(fā)動(dòng)，公共品的提供需要鄉(xiāng)村各級(jí)政府在各個(gè)具體的公共品領(lǐng)域橫向聯(lián)合，當(dāng)然在這個(gè)過(guò)程中，從中央到地方各級(jí)政府可以加以引導(dǎo)。

　　其次，中央在非政府組織和非營(yíng)利組織的作用的問(wèn)題上，應(yīng)該采取新的思維。要逐漸淡化過(guò)去對(duì)這些組織的僵硬態(tài)度，就這些組織與黨和政府的關(guān)系、它們與村級(jí)黨組織和村委會(huì)以及其他組織的關(guān)系采取有一定模糊空間的政策和戰(zhàn)略，讓地方黨委政府根據(jù)實(shí)際情況作出靈活的調(diào)整。

　　再次，應(yīng)該思考將鄉(xiāng)村政權(quán)建設(shè)的更多權(quán)力下放給省，允許各省根據(jù)自己的情況進(jìn)行改革，各省可以決定是否維持目前體制、是否合并鄉(xiāng)鎮(zhèn)村、是否在更大范圍推動(dòng)競(jìng)爭(zhēng)性的選舉、是否賦予縣鄉(xiāng)村更多或更少的責(zé)任和權(quán)力，等等。目前，嚴(yán)重制約鄉(xiāng)村治理改善的因素之一是制度創(chuàng)新難以展開和推廣，因?yàn)闄?quán)力高度集中在中央，所以一個(gè)地方的創(chuàng)新在是否獲得認(rèn)可和推廣的問(wèn)題上牽涉面太廣。如果認(rèn)可了某項(xiàng)創(chuàng)新，就意味著全國(guó)所有地方都要推廣，一旦不認(rèn)可某項(xiàng)創(chuàng)新，就意味著全國(guó)所有地方都不能試驗(yàn)這個(gè)新的辦法。而全國(guó)的情況又是如此復(fù)雜，乃至于難有一項(xiàng)創(chuàng)新可以普遍適用于全國(guó)，或在全國(guó)所有地方都失效。鑒于此，應(yīng)該把規(guī)范鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)的權(quán)力下放到一定的地方層級(jí)，比如省一級(jí)。這樣一個(gè)地方的鄉(xiāng)村治理創(chuàng)新，因?yàn)闋可婷嬷辉谝粋�(gè)省的范圍內(nèi)，好的創(chuàng)新容易得到共享，創(chuàng)新如有不利的后果，也容易加以控制，這樣創(chuàng)新就有更大的機(jī)會(huì)獲得認(rèn)可和推廣。各地不斷有創(chuàng)新的試驗(yàn)，會(huì)在很大程度上促進(jìn)鄉(xiāng)村治理的改善。

　　第三，中央要學(xué)會(huì)通過(guò)立法和司法的手段來(lái)規(guī)范基層政府的行為，而不是只通過(guò)目前的上級(jí)黨委政府的政治決議和人事調(diào)整手段來(lái)規(guī)范。這一點(diǎn)非常重要，更多地通過(guò)法律來(lái)規(guī)范各級(jí)政府黨委的行為和關(guān)系，是我國(guó)建設(shè)法治國(guó)家的要求。同時(shí)我們?cè)诘聡?guó)、匈牙利和印度等國(guó)也看到，這是很有效的手段。我國(guó)有特殊的國(guó)情，要繼續(xù)通過(guò)黨的領(lǐng)導(dǎo)來(lái)規(guī)范政府間的關(guān)系和行為，但是我們應(yīng)該看到其中的不足，并且用法律的手段補(bǔ)充這種不足，從而也增進(jìn)黨的領(lǐng)導(dǎo)的效率。

　　第四，政府間權(quán)力要有清晰的界定，不同的事務(wù)由不同層級(jí)的政府去完成，或者各級(jí)政府在同一事務(wù)中的權(quán)力和責(zé)任有一定的比例。下級(jí)政府不能侵害上級(jí)政府的權(quán)力，上級(jí)政府也不能侵奪下級(jí)政府的權(quán)力。我國(guó)的政治結(jié)構(gòu)中，下級(jí)要在任何事情上聽從上級(jí)政府，這種結(jié)構(gòu)造成下級(jí)政府負(fù)擔(dān)過(guò)重。必須在各級(jí)政府間有一個(gè)合理的分工，不應(yīng)該什么事情都是上級(jí)政府出個(gè)決議，讓下級(jí)政府去落實(shí)。應(yīng)該各級(jí)政府各自落實(shí)分內(nèi)的事情。有些任務(wù)必須層層下達(dá)給基層政府，但有些任務(wù)應(yīng)該在下達(dá)到省市縣當(dāng)中的某級(jí)政府就止住了，不應(yīng)該繼續(xù)下放。

　　第五，中央規(guī)定的任務(wù)，應(yīng)區(qū)分必須完成的(Compulsory)和鼓勵(lì)完成的(Optional)兩種情況，不應(yīng)該什么都是必須完成的。只有這樣，才能一方面保證基本的任務(wù)大家都能完成，同時(shí)各地可以根據(jù)自己的實(shí)際能力增加新的對(duì)村民的服務(wù)。目前我國(guó)所有任務(wù)都是強(qiáng)制性的這樣一種體制，因?yàn)楦�本沒(méi)有考慮各地不同的情況，造成大多數(shù)地方不堪重負(fù)，窮于應(yīng)付，不但各項(xiàng)任務(wù)都完成不好，而且連基本的公共服務(wù)都做不好。

　　第六，要推廣和落實(shí)Subsidiarity原則，把地方的事情地方解決，目前的體制是村的問(wèn)題可以追溯到鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委政府，因?yàn)檗r(nóng)民會(huì)看到村的措施和行為是根據(jù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府或黨委的決議執(zhí)行的，這種追溯然后可以達(dá)到縣黨委政府、市黨委政府、省黨委政府，最后追溯到中央，應(yīng)該改變這種體制，使得一些事情的向上追溯到某個(gè)層級(jí)就可以中止。這樣地方治理的利弊得失都可以在地方的范圍內(nèi)解決。地方的風(fēng)險(xiǎn)可以在地方解決，保證中央有穩(wěn)定的環(huán)境，中央可以超脫出來(lái)管理大的事情。

　　(3)省市縣應(yīng)該努力創(chuàng)新和靈活應(yīng)用擴(kuò)大的空間。

　　首先，窮則變，變則通，通則久。既然在鄉(xiāng)村治理方面遇到很多困難和問(wèn)題，處在工作前線的省市縣政府，尤其是縣和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，應(yīng)該努力創(chuàng)新，探索新的做法、措施、制度，以改善鄉(xiāng)村的治理狀況，并供其它地區(qū)推廣利用。幾年來(lái)，我國(guó)許多地區(qū)在鄉(xiāng)村治理方面進(jìn)行了很有意義的創(chuàng)新，比如散見全國(guó)的村委會(huì)主任和委員的海選，村黨支部書記的兩票制選舉，在四川江蘇等省的鄉(xiāng)鎮(zhèn)長(zhǎng)公推公選，四川省的鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記的公推直選，重慶市變黨委政府決策替群眾決策為黨委政府執(zhí)行群眾決策的工作方法和工作流程。這些創(chuàng)新，雖然最終的效果還有待時(shí)間檢驗(yàn)，但是可以看到很多地方已經(jīng)向前邁出了步伐，對(duì)于改善鄉(xiāng)村治理是很有意義的，全國(guó)各地的省市縣黨委政府應(yīng)該在創(chuàng)新方面趕上并超過(guò)這些省市，大力改善鄉(xiāng)村治理狀況。

　　其次，在現(xiàn)有的框架下，努力發(fā)掘可自由運(yùn)作的空間。中央已成文或不成文方式，對(duì)地方的創(chuàng)新采取了越來(lái)越多靈活的態(tài)度，近年來(lái)在經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、政治和文化領(lǐng)域，地方政府突破現(xiàn)有條條框框的改革和創(chuàng)新，中央都采取觀察的態(tài)度，而不急于下結(jié)論。等到地方的改革和創(chuàng)新的正反兩方面的效果都比較明顯的時(shí)候再作評(píng)估，以決定是鼓勵(lì)和制止新的措施和制度。這就給地方的改革和創(chuàng)新創(chuàng)造了巨大的自由運(yùn)作的空間。省市縣鄉(xiāng)鎮(zhèn)各級(jí)黨委政府應(yīng)該充分利用這種擴(kuò)大了的自由運(yùn)作空間，放手試驗(yàn)新的辦法、措施和制度，改善鄉(xiāng)村治理。

　　再次，省市縣鄉(xiāng)鎮(zhèn)應(yīng)該學(xué)習(xí)跟非政府組織和非營(yíng)利組織一起工作，改變與這些組織的關(guān)系。各國(guó)的經(jīng)驗(yàn)表明，非政府組織和非營(yíng)利組織是鄉(xiāng)村治理不可或缺的一個(gè)環(huán)節(jié)，管理的好，應(yīng)用得好，非政府組織和非營(yíng)利組織會(huì)大大促進(jìn)鄉(xiāng)村治理。我國(guó)云南省的一些地方政府已經(jīng)學(xué)會(huì)跟非政府組織和非營(yíng)利組織合作，在特定人群傳播預(yù)防艾滋病的知識(shí)，發(fā)放相關(guān)的醫(yī)療器具，取得了很好的效果。這只是一個(gè)例子，全國(guó)各地省市縣鄉(xiāng)鎮(zhèn)應(yīng)該學(xué)會(huì)跟各種非政府組織和非營(yíng)利組織合作，把他們往好的方面引導(dǎo)，利用這些組織來(lái)改善鄉(xiāng)村的治理績(jī)效。

　　(4)學(xué)術(shù)界應(yīng)該加強(qiáng)對(duì)地方自治的研究。

　　英語(yǔ)文獻(xiàn)對(duì)中世紀(jì)以來(lái)直到當(dāng)代的自治案例不斷進(jìn)行研究，有大量成果，對(duì)自治的價(jià)值高度重視。與此相比，國(guó)內(nèi)對(duì)自治的研究似乎很不夠，有很多問(wèn)題在我國(guó)人民和決策者心中都沒(méi)有解決，極大阻礙了地方自治的推動(dòng)，阻礙了鄉(xiāng)村治理的改善。這些問(wèn)題包括，地方自治或地方自主與國(guó)家的統(tǒng)一是什么關(guān)系，地方自治和自主會(huì)沖擊國(guó)家的統(tǒng)一嗎?如果會(huì)，那么其他國(guó)家是怎樣既維持國(guó)家的統(tǒng)一又推進(jìn)地方自治和自主的?如果不會(huì)，我國(guó)人民的誤解在哪里?地方自治和自主有什么樣的價(jià)值?尤其在維護(hù)社會(huì)政治穩(wěn)定和促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展這兩個(gè)我國(guó)人民十分關(guān)注的問(wèn)題上有什么價(jià)值?這些問(wèn)題如果解答不了，我國(guó)人民和決策者就會(huì)在推進(jìn)地方自治和自主方面猶豫不決。我們從其他國(guó)家看到的地方自治和地方自主對(duì)于良好的鄉(xiāng)村治理的促進(jìn)作用，我國(guó)人民就享受不到。因此，學(xué)術(shù)界應(yīng)該深入研究有關(guān)地方自治和自主的問(wèn)題，使人們對(duì)此有更全面的了解，從而促進(jìn)鄉(xiāng)村治理的改善和發(fā)展。

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　　本文寫作過(guò)程中，得到了何增科教授、楊雪冬博士、陳家剛博士、丁開杰先生和劉承禮先生的許多很好的建議，筆者在此向他們表示誠(chéng)摯的感謝。文責(zé)自負(fù)。

　　注釋：

　　[1] 俞可平，2004：《善政：走向善治的關(guān)鍵》，載于《文匯報(bào)》2004年1月19日。

　　[2] 如蔡曉莉(2006)對(duì)中國(guó)鄉(xiāng)村公共品供給的研究認(rèn)為，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)與善治不必然相關(guān)。

　　[3] 匈牙利地方政府有3200多個(gè)，平均每個(gè)政府下轄人口3000多人多數(shù)人口集中在布達(dá)佩斯等大城市，所以村鎮(zhèn)政府的規(guī)模是很小的，有些村鎮(zhèn)政府下轄人口只有一兩百人。

　　[4] 見2004年10月27日公布的地方人大和地方政府組織法有關(guān)條款。

　　[5] 見1998年11月7日公布的村民委員會(huì)組織法第四條規(guī)定。

　　[6] 正如一些學(xué)者概括的，中國(guó)的體制是壓力型體制，上述原因?qū)嶋H上是壓力型體制的法律和政治根源。

　　[7] 最近在四川、湖北、江蘇等省出現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記由鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨員直接選舉產(chǎn)生的改革試驗(yàn)，這是積極的步驟，因?yàn)槭莿傞_始實(shí)施，或還只是準(zhǔn)備實(shí)施，所以效果如何還有待觀察。

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