燕繼榮：中國的改革：民主化的另一種模式

　　【內(nèi)容提要】本文認(rèn)為，民主必須是“憲政的”才是合理的，而憲政民主具有雙重任務(wù)：一是控制政府，二是規(guī)制民意。中國政府一直在努力通過自己的特殊方式化解來自“民主化”方面的壓力，這些努力與西方人一般理解的民主訴求可能有所不同，但完全符合憲政民主的發(fā)展方向，因此，中國的改革也可能為民主化提供了另一種經(jīng)驗(yàn)。此外，針對民主化的呼聲，文章最后認(rèn)為，民主化的問題當(dāng)然是中國面臨的一個(gè)大問題，但是，民主化不能解決所有問題�；蛟S，國家制度理性化可能是當(dāng)今中國最迫切的問題。

　　【關(guān)鍵詞】民主（democracy） 政治改革（political reform）憲政（constitutionalism）

　　上個(gè)世紀(jì)九十年代曾經(jīng)有過這樣一種說法：面對國際潮流，“不改革是等死，改革是找死”。那意思是說，無論如何都是“死”。其實(shí)，自從毛澤東時(shí)代結(jié)束以來，每遇到重大事件，都會(huì)有人出來預(yù)測中國的未來，認(rèn)為中國的“死”和“崩潰”是不可避免。經(jīng)歷了“文化大革命”的劫難、80年代民主浪潮的沖擊、90年代蘇聯(lián)東歐共產(chǎn)主義解體的打擊，中國不但沒“死”，反而它的崛起卻越來越引起了人們的關(guān)注。今天，在所謂“第三次民主浪潮”過去10多年之后，在中國改革經(jīng)歷近30年、經(jīng)濟(jì)持續(xù)發(fā)展，社會(huì)深刻變化的背景下，對于中國政治改革經(jīng)驗(yàn)的反思一定會(huì)有新的結(jié)論和看法。在本文的討論中，我想闡明如下觀點(diǎn)：

　　1. 民主的含義和價(jià)值被人們無限放大，以至于完全遮蔽了它最基本的成分和意義。民主作為一種方法和制度安排，其核心功能就是為化解合法性危機(jī)提供有效的解決方案。

　　2. 在“人民至高無上”的觀念下，民主被理解為“人民當(dāng)家作主”，民主化被單方面地理解為控制政府，因此，從價(jià)值取向上看，“民主越多（大）越好”。在缺乏自由主義傳統(tǒng)的東方文化背景下，這種民主觀念更容易盛行。本人認(rèn)為，民主化包含兩方面的內(nèi)容：控制政府與規(guī)制民意�，F(xiàn)代民主制度既可以被理解為順應(yīng)民意、控制政府的結(jié)果，也可以被解釋為規(guī)制民意、為防止暴民政治而努力的產(chǎn)物。

　　3. 中國的現(xiàn)代化需要邁過兩道門檻，一是“市場化”，二是“民主化”。中國政府一直在努力通過自己特殊的方式化解來自“民主化”方面的壓力，這些努力的大方向是正確的，其經(jīng)驗(yàn)也算是成功的。

　　4. 民主制度是一架龐大而復(fù)雜的機(jī)器，其中有許多零部件構(gòu)成。將現(xiàn)成的機(jī)器拆卸后研究其機(jī)理，再根據(jù)需要制造部件后改裝，這是后發(fā)展國家制造業(yè)發(fā)展的經(jīng)驗(yàn)。這條經(jīng)驗(yàn)也完全適用于中國的政治發(fā)展�！安鹦逗头纸饷裰鳌�，先制造民主的零部件，而后適時(shí)改裝。如果用這樣的觀點(diǎn)反思中國的改革，那我們關(guān)于民主化的宏觀討論就會(huì)轉(zhuǎn)向更加微觀的話題上來。

　　一、作為一種世界性潮流的民主

　　關(guān)于民主的討論已經(jīng)很多了，有關(guān)民主的各種解說也多如牛毛。兩千多年前， 民主并沒有像今天這樣享有盛譽(yù) 。事實(shí)上，希臘以來的政治思想家往往不約而同地攻擊純粹民主制的弊�。好癖姷臒o理性、無節(jié)制，黨派的紛爭，多數(shù)暴政，政治上的不穩(wěn)定和草率決定，決策的低效率等等。他們主張的是一種將君主制、貴族制、民主制三者混合起來的“混合政體”。因此，在政治實(shí)踐中，共和制的傳統(tǒng)（體現(xiàn)不同利益階層的機(jī)構(gòu)和制度互相制約平衡的制度安排）反而源遠(yuǎn)流長。民主雖然在古希臘就有輝煌的實(shí)踐，但在后來的歷史發(fā)展進(jìn)程中，作為一種單純的政體形式，始終沒有成為主打模式。

　　在古希臘民主實(shí)踐之后，君主制和貴族制一直是政治發(fā)展的主要方式。16-17世紀(jì)，反對政治專制(tyranny)和絕對國家(the absolutist state)的斗爭使民主的觀念得以復(fù)活。18世紀(jì)，隨著社會(huì)政治結(jié)構(gòu)的變遷和隨之而產(chǎn)生的有關(guān)主權(quán)、合法性和公民等觀念的哲學(xué)變革，傳統(tǒng)的“神權(quán)政治”和“王權(quán)政治”走向衰落，民主思想得到了再一次的明確表達(dá)。19世紀(jì)，由于市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展、教育的普及、社會(huì)等級觀念的淡化以及公民選舉權(quán)的擴(kuò)大，民主得到了真正開發(fā)的機(jī)會(huì)，從而在歐美發(fā)達(dá)國家實(shí)現(xiàn)了從理論向制度的轉(zhuǎn)化�！白�18世紀(jì)以來，民主政治已成為評價(jià)政府體制的一個(gè)主要標(biāo)準(zhǔn)而不只限于一種政體形式。在這期間，民主政治理論和實(shí)踐集中在擴(kuò)大公民權(quán)利的方面” 。直到20世紀(jì)初西方國家爭取普選權(quán)的斗爭的勝利，以及隨后殖民地民族國家獨(dú)立的興起，民主政治的理論和實(shí)踐轉(zhuǎn)向建設(shè)民主國家的問題。由于新興的發(fā)展中國家在現(xiàn)代化的過程中都面臨著政治的現(xiàn)代化問題，而實(shí)現(xiàn)政治的民主化便成為現(xiàn)代化的應(yīng)有之意。于是，20世紀(jì)，民主化則成為一種世界性的進(jìn)程。

　　但是，這便造成了民主概念的混亂，原本單純素樸的“民主”概念被扭曲擴(kuò)大 。一些真誠的人們出于對民主的理想化，將各種政治的、經(jīng)濟(jì)的、社會(huì)的、文化的價(jià)值和要求都附著在原本僅僅是政治概念的民主之上。另外，由于各民族文化傳統(tǒng)的不同，各國國情和發(fā)展水平的差異等原因，民主概念也被無限引申，造成了民主概念的多重理解（既有反映不同黨派利益和意識形態(tài)的民主，也有體現(xiàn)各種民族特色和反映各種文化特點(diǎn)的民主）。

　　通過回顧民主的世界性進(jìn)程，我想說明的觀點(diǎn)是，從最基本的含義來看，民主只是一種方法和制度，正如美國政治學(xué)家和經(jīng)濟(jì)學(xué)家熊彼特（Joseph Alois Schumpeter，1883-1950）所指出，“民主方法是為了達(dá)到政治決定的一種制度上的安排，在這種安排中，某些人通過競爭人們的選票而得到作出決定的權(quán)力” 。根據(jù)自由的民主理論，民主由（1）“對民眾的保護(hù)”（demo-protection）意即保護(hù)人民免于獨(dú)裁暴政和（2）“民眾的權(quán)力”（demo-power）意即實(shí)行民眾的統(tǒng)治兩部分構(gòu)成。從這個(gè)角度看，它是超文化的，“可移植的”。民主作為一種“政府的形式”，它所關(guān)注的并不是由誰來統(tǒng)治的問題，而是“行使權(quán)力的形式”。因此，它只有程度和方式上的不同，而沒有“姓社”還是“姓資”的差別。

　　其次，民主作為一種世界性潮流，已經(jīng)成為民眾普遍接受的有關(guān)政府構(gòu)成方式的唯一合理的解釋。除非能夠說服民眾放棄這樣的觀念，否則，不可能找到遏止和抗拒的辦法。正如19世紀(jì)法國思想家托克維爾（Charles Alexis De Tocqueville，1805～1859）所分析指出，民主是“身份平等的逐漸發(fā)展，是事所必至，天意使然”；
“以為一個(gè)源遠(yuǎn)流長的社會(huì)運(yùn)動(dòng)能被一代人的努力所阻止，豈非愚蠢！認(rèn)為已經(jīng)推翻封建制度和打倒國王的民主會(huì)在資產(chǎn)者和有錢人面前退卻，豈非異想！在民主已經(jīng)成長得如此強(qiáng)大，而其敵對者已經(jīng)變得如此軟弱的今天，民主豈能止步不前！” ；
如果對于19世紀(jì)的歐洲各國來說，面對民主化浪潮，遏止和抗拒是不現(xiàn)實(shí)的，那么，今天，歐洲以外的其他國家也概莫能外。80-90年代東南亞國家和地區(qū)再次掀起民主化浪潮的事實(shí)正是一個(gè)很好的佐證。美國學(xué)者S.亨廷頓對于“第三波”民主化不同模式和策略及其后果的研究也再次證明當(dāng)初托克維爾給出的建議不無道理：“對民主加以引導(dǎo)”，規(guī)制民主行動(dòng)，使民主的政策適合時(shí)間和地點(diǎn)，并根據(jù)環(huán)境和人事做出修正。

　　二、民主必須是憲政的

　　論及民主，我想闡明的第二個(gè)觀點(diǎn)是：民主被再造和推廣，首先是用來應(yīng)對合法性危機(jī)（legitimacy crisis）的；
民主實(shí)踐告訴我們，在眾多的民主版本中，民主必須是憲政的才算是合理的。

　　按照理論邏輯推理，如果一個(gè)共同體中只有一個(gè)公認(rèn)的權(quán)威，那么，民主的方法和制度不會(huì)被發(fā)明出來并在實(shí)踐中得到推廣；
如果一個(gè)共同體中的所有成員都信奉“勝者為王，敗者為寇”的邏輯并能夠服從這樣的秩序，那么，民主的方法和制度也不會(huì)被發(fā)明出來并在實(shí)踐中得到推廣；
同樣，如果一個(gè)共同體中的成員都是堅(jiān)信“你死我活”哲學(xué)的決不妥協(xié)的好戰(zhàn)分子，那么，民主的方法和制度也不會(huì)被發(fā)明出來并在實(shí)踐中得到推廣。民主作為一種方法和制度安排得以應(yīng)用推廣，完全是因?yàn)檫@個(gè)共同體中權(quán)威的合法性受到質(zhì)疑，即面臨所謂的“合法性危機(jī)”，而人們又不希望通過戰(zhàn)爭的方式來克服這種危機(jī)。因此，民主完全是理性選擇的結(jié)果。

　　眾所周知，在民主被再造和開發(fā)以前，為政權(quán)提供合法性依據(jù)的主要來自形形色色的“天命論”和“君權(quán)神授論”之類的意識形態(tài)觀念。但是，這種意識形態(tài)理論既為王朝的建立提供了合法性說法，但也為推翻一個(gè)王朝提供了合法性依據(jù)。因?yàn)椤疤烀�論”觀念本身也包涵著“革命無罪，造反有理”的思想。君主可以打著“授命于天”的旗號實(shí)施所謂“正統(tǒng)”的統(tǒng)治，而“亂黨”或“暴民”也可以扛著“替天行道”、“受命改制”的大旗而推翻王朝的統(tǒng)治。中國歷史發(fā)展之所以沒能走出王朝循環(huán)更替的怪圈，原因恐怕就在于它始終沒有形成關(guān)于政治合法性的新的理論。

　　隨著人本主義觀念的興起，各種“天命論”和“君權(quán)神授論”失去了市場，因而也就失去了作為合法性基礎(chǔ)的作用。取代“天命論”和“君權(quán)神授論”的是新的“社會(huì)契約論”和民主憲政的理論。政治權(quán)力來自社會(huì)契約，政治統(tǒng)治的合法性基礎(chǔ)來自被統(tǒng)治者的“同意”（consent）。社會(huì)成員定期選舉統(tǒng)治者，誰贏得選舉，誰就可以合法地成為“統(tǒng)治者”。政治規(guī)則被歸結(jié)為一種簡單的交易關(guān)系：納稅人出錢養(yǎng)活政府，政府則為納稅人提供公共服務(wù)和公共產(chǎn)品。“消費(fèi)者是上帝”，誰能提供更好的公共服務(wù)，誰就有資格組建政府。在此基礎(chǔ)上，人們又把“主權(quán)”和“治權(quán)”分開，主權(quán)屬于人民，治權(quán)委托給政府。于是，定期選舉領(lǐng)導(dǎo)人的憲政程序代替了不可預(yù)測的“改朝換代”，從而為現(xiàn)代社會(huì)帶來一種政治穩(wěn)定與政治創(chuàng)新的動(dòng)態(tài)平衡。于是，民主以其制度創(chuàng)新，成為“以暴易暴”的政治自然循環(huán)過程的終結(jié)者（terminator），被認(rèn)為是通向政治文明的必由之路。

　　但是，民主必須是憲政的才是合理的。最近幾年，中國學(xué)術(shù)界熱衷于探討民主與憲政的關(guān)系。這種討論在廓清共和（republic）、民主（democracy）與憲政（constitution）三個(gè)概念基本含義的基礎(chǔ)上，認(rèn)為民主與憲政之間存在差異：民主涉及的是權(quán)力的歸屬，憲政涉及的是對權(quán)力的限制，二者的根本差異在于“有限政府”的概念；
憲政是專制的天敵，民主則未必；
現(xiàn)代市場秩序的政治架構(gòu)必定是共和、民主、憲政三位一體的混合政體。這種討論可以進(jìn)一步引申的結(jié)論是，民主的缺陷只有通過憲政才能得到醫(yī)治，民主必須是憲政的，才能避免墮落為“民主的專制”的可能。

　　這里所謂的憲政民主(constitutional democracy)就是以憲政主義為根本的民主制度。而憲政或憲政主義（constitutionalism），簡言之，就是通過憲法和法律確立與維持對社會(huì)政治行為和政府活動(dòng)實(shí)施有效控制以保障公民權(quán)利的原則。憲政往往與“法治”（rule of law）及分權(quán)制衡（checks and balances）相聯(lián)系，通過法律賦予每個(gè)公民不可剝奪的權(quán)利，同時(shí)，又對“人民主權(quán)”原則給以必要的約束。因此，憲政民主主要關(guān)涉政府和公民之間的關(guān)系，即權(quán)力與權(quán)利的關(guān)系：一方面，憲政民主要求對政府權(quán)力進(jìn)行法律限制，以免政府濫用權(quán)力，侵害公民權(quán)利；
另一方面，憲政民主要求通過法律和制度安排來規(guī)范公民行為，防止一部分公民以“民主”的名義和方式對另一部分公民實(shí)施“暴政”，同時(shí)，保證公共管理的有效性和社會(huì)生活的有序性。如果說作為公共權(quán)力和公共秩序象征的政府的出現(xiàn)是人類擺脫自然無序狀態(tài)而進(jìn)入社會(huì)有序狀態(tài)的第一次飛躍，那么，憲政民主的發(fā)明和應(yīng)用就是政治文明發(fā)展的又一次重大飛躍。從人類政治發(fā)展的過程來看，政治文明特別是近代以來政治文明的發(fā)展與演進(jìn)，主要是以憲政民主制度的建設(shè)和完善為標(biāo)志的。因此，憲政民主被看成是衡量現(xiàn)代政治文明程度的重要標(biāo)準(zhǔn)。

　　三、憲政民主的雙重任務(wù)：控制政府和規(guī)制民意

　　有了以上對于民主的理論分析和把握，我們可以試著來回顧和審視中國的經(jīng)驗(yàn)。在開始這一工作之前，我認(rèn)為有必要簡要說明我對民主化的理解。

　　控制國家，規(guī)制民意，這是政治思想和政治實(shí)踐史上的兩大主題，也可以說是現(xiàn)代民主歷程中的兩個(gè)伴侶 。早先時(shí)候，因?yàn)閲�家為一個(gè)君主或家族所掌控，所以，人們集中智慧來控制國家。此時(shí)，控制國家被理解為限制王權(quán)和君權(quán)，保障個(gè)人自由。后來，隨著君主和家族統(tǒng)治的消亡，人民成為國家的“主人”，國家成為人民的公意機(jī)關(guān)，(點(diǎn)擊此處閱讀下一頁)

　　國家機(jī)構(gòu)--政府掌控在人民選舉產(chǎn)生的代表手中，因此，控制國家體現(xiàn)為限制公權(quán)，有限政府和責(zé)任政府。但同時(shí)，由于人民的作用在“人民主權(quán)”的理念下大有無限擴(kuò)張的趨勢，因此，在制度上如何限制民主，規(guī)制民意，又成為一個(gè)新的議題。所以，今天的憲政民主制度，既可以看作是民主意識不斷強(qiáng)大的結(jié)果，是民意不斷得到實(shí)現(xiàn)的體現(xiàn)，也可以看作是對民主的限制不斷完善的產(chǎn)物。據(jù)此，我們完全可以這樣來表述：民主化實(shí)際上包含兩個(gè)方面的工作，即控制政府和規(guī)制民意。

　　我的上述觀點(diǎn)可以從美國立國者那里得到支持。讀過《聯(lián)邦黨人文集》的人都知道，美國聯(lián)邦黨人想建立的是一個(gè)自由的強(qiáng)國家（有效政府），這也是今天許多人的政治目標(biāo)。他們堅(jiān)持認(rèn)為，政府的組建應(yīng)當(dāng)以自由為原則，但是，他們也知道，“濫用自由與濫用權(quán)力一樣，都可能危及自由” ；
“在組織一個(gè)人統(tǒng)治人的政府時(shí)，最大困難在于必須首先使政府能管理被統(tǒng)治者，然后再使政府管理自身” 。由此我們可以看出，他們希望建立的政府既是有效的，也是有限的：有效政府即“使政府能管理被統(tǒng)治者”，有限政府即“使政府管理自身”。換句話說，美國聯(lián)邦黨人的立國訴求有兩個(gè)：一是賦予政府以足夠的權(quán)力，控制（管理）人民；
二是通過對政府的外在的和內(nèi)在的雙重約束，控制（管理）政府（或國家）。采取共和政體（代議制政體）和地方分權(quán)的聯(lián)邦制，賦總統(tǒng)以較大的行政權(quán)力，設(shè)置國會(huì)兩院制，實(shí)行法官終身制等等，主要是為了防止“暴民政治”，對社會(huì)實(shí)施有效管理；
實(shí)行民主選舉，實(shí)施以野心對抗野心的分權(quán)制度，制定權(quán)利法案，規(guī)定司法獨(dú)立等等，無非是為了控制政府，防止“暴政政治”。

　　近代以來，中國人對于“人民民主”有一種近似狂熱的感情和沖動(dòng)，把“人民當(dāng)家作主”奉為政治理想。因此，一直傾向于把民主視為目的，歷來把擴(kuò)大民主和大眾參與視為政治實(shí)踐的目標(biāo)，而很少能夠接受限制民意的公開主張。我們曾經(jīng)以民主為訴求，把弘揚(yáng)和擴(kuò)大民主以便實(shí)現(xiàn)“人民當(dāng)家作主”作為中國政治發(fā)展的核心目標(biāo)。民主制度和方法是解決合法性危機(jī)的最終方案，也是控制國家和政府、限制公權(quán)力的一種有效手段，因此，貫徹和落實(shí)“人民主權(quán)”原則當(dāng)然是政治發(fā)展的重要目標(biāo)。但是，“人民主權(quán)”的至高無上以及人民行使主權(quán)的方式必須得到嚴(yán)格的法律和制度安排的約束。換句話說，哪些屬于“主權(quán)”管轄的范疇？人民如何行使“主權(quán)”？如何確定“民意”？這些問題必須要有明確的法律規(guī)定和制度約束。

　　基于上述分析，本人認(rèn)為，通過國家制度的理性化改造來更加合理地限制政府權(quán)力、規(guī)范政府行為是憲政民主建設(shè)（民主化）的重要內(nèi)容；
通過制度化建設(shè)來規(guī)制民意，約束公民行為，疏通民意表達(dá)渠道，發(fā)展協(xié)商民主（deliberative democracy）從而使“人民主權(quán)”得到有效控制，這也是憲政民主建設(shè)（民主化）的重要內(nèi)容。

　　四、中國的改革：另一種民主化經(jīng)驗(yàn)

　　改革開放以來，中國政府一直面臨多重挑戰(zhàn)，這些挑戰(zhàn)主要來自于三個(gè)方面：1）民主化的要求（大眾參與問題）；
2）社會(huì)發(fā)展的要求（民生改善問題）；
3）國際認(rèn)同的要求（國際接軌問題）。這些問題和挑戰(zhàn)互相交織，相互影響。中國政府一直按照自己的思維和發(fā)展邏輯來推行政治經(jīng)濟(jì)社會(huì)體制的漸進(jìn)改革，這些改革基本上圍繞1）規(guī)范社會(huì)行為（社會(huì)治理）和2）規(guī)范政府行為（政府治理）這兩個(gè)方向而展開。

　　本人認(rèn)為，社會(huì)的“善治”包括良好地“政治”和良好地“治政”。前者側(cè)重于“治民”（即社會(huì)治理），后者側(cè)重于“治官”（即政府治理）。20多年中國改革實(shí)際上沿著這兩個(gè)方向展開。在“治民”的方面，中國走的是放松管制，還權(quán)于民的路子，努力探索一條活化社會(huì)的治理模式。在“治官”的方面，中國走的是規(guī)范政府管理，限制公權(quán)的路子，努力探索一種適應(yīng)現(xiàn)代化發(fā)展的政府模式，希望打造一個(gè)文明管理的公共政府。

　　20世紀(jì)80年代，中國政府改革的主要任務(wù)和成就在于實(shí)現(xiàn)整個(gè)社會(huì)發(fā)展的撥亂反正，清理了歷史遺留問題，特別是在國家發(fā)展方向上，實(shí)現(xiàn)了重大轉(zhuǎn)折。此時(shí)，中國改革的主要舉措被一般概括為下放權(quán)力，開放搞活。從政治學(xué)的角度講，就是還權(quán)（權(quán)利）于民，放松管制，實(shí)現(xiàn)社會(huì)和個(gè)人的自由化。應(yīng)當(dāng)承認(rèn)，這些改革舉措都是在經(jīng)濟(jì)自由化和市場化的目標(biāo)下實(shí)現(xiàn)的，而且，這條線路的改革還在繼續(xù)。沿著這條線路，我們看到了90年代開始的村民自治和“草根民主”試驗(yàn)，也看到城市居委會(huì)的改革和社區(qū)建設(shè)運(yùn)動(dòng)。

　　如果說，80年代的改革主要是政府放權(quán)，也就是政府“割讓領(lǐng)地”，即政府自動(dòng)收縮權(quán)力范圍，改變管轄方式，以便給社會(huì)自主和個(gè)人自由發(fā)展騰出更多的空間，那么，90年代，中國政府開始針對自身進(jìn)行改革。先后推出了人事制度改革--實(shí)施了公務(wù)員制度，行政機(jī)構(gòu)改革--從機(jī)構(gòu)精簡和裁員到職能轉(zhuǎn)變等。這應(yīng)該說是旨在打造現(xiàn)代政府的積極努力。今天，這條線路的改革也還在繼續(xù)。沿著這條線路，我們也可以看到后來的政府行政審批制度改革，司法制度改革，行政問責(zé)制的逐步推行，公示制度和聽政制度的實(shí)施等等。

　　應(yīng)當(dāng)承認(rèn)，在中國政府所面臨的所有挑戰(zhàn)中，民主化的挑戰(zhàn)是最根本的。中國政府也一直在努力通過自己特殊的方式化解來自這方面的壓力。這些努力包括：

　　1) 用“自由”來釋放民主之壓力：放松政府管制，給個(gè)人以更大的發(fā)展空間，通過利益實(shí)現(xiàn)渠道的多樣化來分解公民訴求的壓力；

　　2) 用良好的經(jīng)濟(jì)績效來緩解民眾需求的壓力：謀求經(jīng)濟(jì)的持續(xù)高速發(fā)展，改善民生，提高人民生活質(zhì)量，鞏固合法性基礎(chǔ)；

　　3) 用基層民主試驗(yàn)來啟動(dòng)民主化的步驟：通過社會(huì)基層單位的自治和自主運(yùn)動(dòng)以及民主試驗(yàn)，疏導(dǎo)民意和壓力，舒緩來自社會(huì)底層可能造成既有體制的緊張；

　　4) 用制度和政策創(chuàng)新來確立民意的回應(yīng)機(jī)制：通過微觀領(lǐng)域的制度變革和政策創(chuàng)新（如完善人民代表制、問責(zé)制、公示制度、聽政制度、協(xié)商民主等），克服既有體制的結(jié)構(gòu)性障礙，彌補(bǔ)其民意回應(yīng)機(jī)制的不足。

　　不同于第三次民主化浪潮中大多數(shù)政黨的做法，中國的執(zhí)政黨很少公開明確大張旗鼓地宣示自己要推行什么民主改革，它所主導(dǎo)的改革所追求的目標(biāo)不過是要實(shí)現(xiàn)治理模式的轉(zhuǎn)型改造，而這項(xiàng)改革總體上沿著保障“私權(quán)”和限制“公權(quán)”這兩個(gè)方向展開。應(yīng)當(dāng)肯定，這成就了中國的經(jīng)濟(jì)繁榮和社會(huì)變革，也完全符合憲政民主的發(fā)展方向。

　　眾所周知，改革開放以來，中國政府體制的變化是多方面的：(a) 廢除了領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)的終身制，開啟了任期制；
(b) 放松了管制，擴(kuò)大了個(gè)人自由和社會(huì)自主的范圍：從農(nóng)村到城市，市場化改革改變了中國原有的“單位”制度，釋放了社會(huì)自主和個(gè)人自由的空間；
(c) 在黨政關(guān)系方面，從一開始追求黨政分開，到目前貫徹執(zhí)政組閣方式，通過共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)方式的變革，試圖減少政黨對于政府管理過程的干涉，保證政府管理依法行政；
(d) 在立法體制上，加強(qiáng)人大的地位，完善人大制度，充分發(fā)揮其立法作用；
(e) 在中央與地方關(guān)系上，擴(kuò)大地方的自主權(quán)限；
(f) 鼓勵(lì)農(nóng)村“村民自治”和城市的居委會(huì)和社區(qū)組織的發(fā)展，發(fā)揮非政府組織的作用。

　　當(dāng)然，變化還有很多方面。不過，雖然這些變化都是積極的，但是，這些變化的每一個(gè)方面依然存在很多問題，這些問題可以歸結(jié)為以下幾個(gè)主要方面：

　　1) 權(quán)力結(jié)構(gòu)問題：黨政關(guān)系、中央與地方關(guān)系還需要調(diào)整。

　　2) 責(zé)任政治問題：雖然廢除了終身制，但基于選舉和組閣的責(zé)任政治還遠(yuǎn)未真正建立起來。

　　3) 民意體系問題：人大的立法權(quán)得到了較大的體現(xiàn)，但人民代表的質(zhì)詢權(quán)、監(jiān)督權(quán)、罷免權(quán)還沒有完全發(fā)揮應(yīng)有的效力；
民眾的利益表達(dá)機(jī)制也需要健全和完善。

　　4) 社會(huì)管制問題：雖然擴(kuò)大了社會(huì)自主和個(gè)人自由的范圍，但政府壟斷和管制對于社會(huì)生活的影響依然嚴(yán)重。比方說，戶口管制最近一直受到批評；
電力、電信、石油、航空、金融、媒介以及其他影響百姓日常生活的行業(yè)的非市場或不完全市場化的管理模式，不僅制約著行業(yè)的發(fā)展，而且也制造了社會(huì)的不公。

　　5) 社會(huì)自治問題：一方面，自治組織在社會(huì)管理中的作用得到了肯定，人們希望“第三部門”能夠加入到政府管理中，以減輕政府的負(fù)擔(dān)，提高政府管理績效；
但另一方面，自治組織的“政治化”又可能對政府權(quán)威構(gòu)成挑戰(zhàn)和威脅。

　　解決這些問題是中國今后進(jìn)一步改革的任務(wù)，也是政治學(xué)研究的重要課題。目前，人們就中國今后改革的方向表達(dá)了不同的看法，完善人民代表大會(huì)制度，建設(shè)服務(wù)型政府，推行黨內(nèi)民主，加強(qiáng)公民社會(huì)建設(shè)被認(rèn)為是深化改革的基本路徑。

　　結(jié)語

　　中國作為一個(gè)后發(fā)國家，具有發(fā)展中國家的基本特點(diǎn)。中國政府面臨許多挑戰(zhàn)，其中之一就是民主化的挑戰(zhàn)。要應(yīng)對這種挑戰(zhàn)，就需要確立長遠(yuǎn)的國家發(fā)展戰(zhàn)略。具體來說，我們面臨的首要任務(wù)是：（1）就政治發(fā)展的目標(biāo)和路徑達(dá)成基本的社會(huì)共識；
（2）在既有的社會(huì)結(jié)構(gòu)條件下，尋找現(xiàn)實(shí)政治的發(fā)展空間。本人的觀點(diǎn)是：通過發(fā)展協(xié)商民主機(jī)制，盡可能達(dá)成廣泛的政治共識；
通過推動(dòng)政府創(chuàng)新來拓展有效的政治發(fā)展空間，尋找和培育憲政民主制度的生長點(diǎn)。

　　民主化的問題當(dāng)然是中國面臨的一個(gè)大問題，但是，民主化并不能解決所有問題�；蛟S，實(shí)現(xiàn)國家制度的理性化可能是當(dāng)今中國政治發(fā)展目標(biāo)的更好的表述。中國近三十年的發(fā)展經(jīng)驗(yàn)告訴我們，通過推動(dòng)政府創(chuàng)新（government innovation）來拓展有效的政治發(fā)展空間，克服既有體制的約束，尋找和培育新的制度生長點(diǎn)，以化解來自民主化等方面的壓力，這是中國的成功經(jīng)驗(yàn)。中國的經(jīng)驗(yàn)表明，社會(huì)的發(fā)展和政治的進(jìn)步不一定是通過高喊民主口號、通過設(shè)計(jì)全新的民主方案、通過公開推行民主改革、通過移植現(xiàn)成的民主制度、通過民主革命等方式來實(shí)現(xiàn)的，而更主要地是在政府與民間社會(huì)的互動(dòng)和博弈過程中通過政府創(chuàng)新來實(shí)現(xiàn)的。因此，保持民間社會(huì)與政府的理性和良性互動(dòng)，保持政府積極創(chuàng)新的動(dòng)力和態(tài)勢，這或許是中國這樣的國家走出民主之困局的出路。

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