劉俊祥：行政三分化和法治化有助于化解群體性訴求的暴力化

　　內(nèi)容提要：推行“行政三分制”，走“法治政府”之路，通過設(shè)立“政府申訴中心”等，健全和完善行政監(jiān)督救濟(jì)與行政司法制度機(jī)制，將會有助于中國官民合作而不是對抗，也有助于依法將“群體性暴力訴求”轉(zhuǎn)化為“公民性合法訴愿”，推進(jìn)社會的和諧發(fā)展�？傊�，行政三分化和法治化有助于化解群體性訴求的暴力化。

　　2009年5月底，側(cè)重于行政管理體制改革的《深圳市綜合配套改革總體方案》對外發(fā)布。對于行政管理體制改革，該方案要求“建立健全決策、執(zhí)行、監(jiān)督既相互制約又相互協(xié)調(diào)的權(quán)力結(jié)構(gòu)和運(yùn)行機(jī)制”，這一表述被普遍認(rèn)為與2003年深圳試圖推行的“行政三分制”有著一致的精神內(nèi)核。由此看來，中央對于深圳6年來所作的“行政三分制”試點(diǎn)，給予了肯定，并寄予了期望。

　　深圳的行政三分制試驗(yàn)，曾因巨大的阻力而曲折前行，至今仍有不少擔(dān)憂和反對意見。這些都是可以理解的。不過，通過行政改革以化解“行政集權(quán)化”的通病，卻是現(xiàn)代各國政府都面臨的任務(wù)。而且，由于高度集權(quán)的經(jīng)濟(jì)政治體制的慣性和后發(fā)國家對強(qiáng)有力政府的需要等原因，中國政府的“行政集權(quán)化”程度尤甚。這導(dǎo)致了機(jī)構(gòu)臃腫、權(quán)力腐敗、效率低下以及分配不公等眾多的弊端。因此，需要進(jìn)行相應(yīng)的行政改革。另外，中國的行政機(jī)關(guān)在執(zhí)政黨領(lǐng)導(dǎo)下，相對于立法和司法機(jī)關(guān)，處于一權(quán)獨(dú)大的地位。所以，通過行政權(quán)能分化制約及其配套制度改革，作為政治行政體制改革的一個新的突破口，也似乎是有可能的。雖然我們不能對其期望過高，但是，可以相信，通過行政三分制及其配套改革，也可能取得一些漸進(jìn)性和局部性的變革和發(fā)展。譬如，通過行政三分制，加強(qiáng)行政監(jiān)督救濟(jì)與行政司法的制度機(jī)制建設(shè)，充分發(fā)揮其監(jiān)督救濟(jì)與保障的功能與作用，有助于實(shí)質(zhì)性地推進(jìn)依法治國和法治政府建設(shè)，有效地保障公民的合法權(quán)益，化解政府機(jī)關(guān)與人民群體之間的矛盾沖突。

　　所謂“行政三分制”，是將行政管理職能分為決策、執(zhí)行、監(jiān)督三部分，在相對分離的基礎(chǔ)上，三者相輔相成、相互制約、互相協(xié)調(diào)，目的是再造一個從全能型轉(zhuǎn)為有限型、權(quán)威行政轉(zhuǎn)向服務(wù)行政、人治行政轉(zhuǎn)向依法行政的“現(xiàn)代公共性政府”。從行政法治與法治政府建設(shè)來看，行政機(jī)關(guān)的權(quán)能則可以劃分為行政立法（以及依法決策）、行政執(zhí)法（以及依法執(zhí)行）和行政司法（以及依法監(jiān)督和救濟(jì)）這三部分。行政監(jiān)督救濟(jì)與行政司法，不僅是行政機(jī)關(guān)自身的監(jiān)督制約機(jī)制，也是人民群體依法監(jiān)督行政機(jī)關(guān)和維護(hù)自己合法權(quán)益的必不可少的通道。

　　在現(xiàn)代西方各國的行政法治建設(shè)中，行政監(jiān)督救濟(jì)與行政司法的制度機(jī)制，都頗受重視。在英國，設(shè)立了部長救濟(jì)和裁判所救濟(jì)兩種方式。裁判所有四種類型，包括財產(chǎn)權(quán)和稅收方面的裁判所、工業(yè)和工業(yè)關(guān)系方面的裁判所、社會福利方面的裁判所和外國人入境方面的裁判所。英國還制定了《行政裁判所與調(diào)查法》，以加強(qiáng)依法解決行政爭端和公民間與社會政策密切聯(lián)系的爭端。在美國，行政機(jī)關(guān)通過行政法官，可以象法院法官那樣依法定權(quán)限和程序，對公民的權(quán)利義務(wù)作出裁決，特別是像州際商業(yè)委員會、聯(lián)邦貿(mào)易委員會、聯(lián)邦電訊委員會、全國勞資關(guān)系委員會等獨(dú)立管制機(jī)構(gòu)，每天都要接受幾千份申請和申訴調(diào)查。并且，行政相對人對上述機(jī)關(guān)的行政裁決不服，可以提出行政上訴，申請行政復(fù)議。美國的《聯(lián)邦行政程序法》對此作了具體規(guī)范。在法國，行政相對人可以對違法或不當(dāng)?shù)男姓�行為，向行政機(jī)關(guān)提請行政救濟(jì)。特別值得一提的是，法國還設(shè)立了行政法院系統(tǒng)（包括普通行政法院和專門行政法院如審計法院、財政和預(yù)算紀(jì)律法庭，補(bǔ)助金和津貼法院，戰(zhàn)爭損害法院等）與普通法院相分離，隸屬于行政機(jī)關(guān)，依法裁決有關(guān)行政糾紛（如與公眾利益直接相關(guān)的公用征收、城市規(guī)劃、建筑許可和有關(guān)公共工程損害賠償?shù)缺姸喾矫妫�。在日本，國民可以通過行政不服審查、行政裁判和苦情處理等途徑，提出行政不服申訴。根據(jù)《行政不服審查法》，國民有權(quán)就行政機(jī)關(guān)的處分行為（如處罰決定、許可決定等）、事實(shí)行為（如扣留物資、限制人身自由等）和不作為，依法提起行政不服審查。而行政裁判是指由獨(dú)立于一般行政機(jī)關(guān)之外的行政委員會（如公害調(diào)整委員會、公正交易委員會和中央勞動爭議委員會等）通過準(zhǔn)司法程序處理某些社會糾紛的法律制度。廣義上的苦情處理，是指行政機(jī)關(guān)為解決因?qū)ζ洳粷M或不服所發(fā)生的爭議而采取的措施；
狹義上的苦情處理，是指由專門的機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)解決國民對行政的不滿或不服而采取的措施。行政上的苦情處理，采取非正式法律程序，其目的在于避免將一般的行政爭議納入訴訟程序，從而可以避免國民與行政機(jī)關(guān)間的直接對抗，也可以防止?fàn)幾h的激化，以便迅速、簡便地解決行政爭議。根據(jù)《行政苦情調(diào)停處理綱要》，國民可以向行政苦情處理機(jī)關(guān)（如總務(wù)廳行政監(jiān)察局、行政協(xié)商委員會、法務(wù)省人權(quán)保護(hù)局、人權(quán)商談委員、市民咨詢室、公害苦情咨詢員以及警察署的暴力咨詢所等）就有關(guān)行政的“苦情”，提請?zhí)幚怼?/p>

　　綜觀西方各國的行政監(jiān)督救濟(jì)與行政司法的制度機(jī)制，有幾個方面的特點(diǎn)和經(jīng)驗(yàn)：一是政府重視對公民與行政機(jī)關(guān)之間行政爭議以及與行政有關(guān)的公民間經(jīng)濟(jì)爭議的審查處理和救濟(jì)。二是都注重運(yùn)用法律程序，依法辦事。三是注重由一般行政機(jī)關(guān)、專門委員會以及行政法院等多種機(jī)關(guān)，運(yùn)用多種方式，進(jìn)行審查處理和救濟(jì)。四是注重迅速、簡便地解決行政爭議，避免國民與行政機(jī)關(guān)間的直接對抗，防止?fàn)幾h的激化。這些國家依法處理國民不滿或不服的經(jīng)驗(yàn)值得我國借鑒，用以依法預(yù)防和解決頻繁發(fā)生的群體性暴力事件。

　　近年來，在中國發(fā)生的影響重大的群體性事件，往往是因土地征用、環(huán)境污染、移民搬遷和集體資產(chǎn)的處置等導(dǎo)致群眾合法權(quán)益受損，或者因?yàn)槟承┑胤秸�府或�?zhí)法人員既是群眾合法權(quán)益受損或群體性事件沖突的當(dāng)事人，沒有回避并參與事件處理，往往很難依法、公開、公平和公正，使群眾對行政處理不信、不滿、不服等，從而引起經(jīng)濟(jì)、民事和行政爭議。并且，由于群眾合理訴求的表達(dá)、反饋渠道不暢，長期得不到黨政部門的有效響應(yīng)，以致干群矛盾、商民矛盾持續(xù)累積。而當(dāng)群體采取集體表達(dá)方式時，政府不是依靠法律制度進(jìn)行處置，而是隨意動用警力進(jìn)行壓制，從而，導(dǎo)致民眾訴求的極端化、暴力化，最終釀成沖突和對抗。而健全有效的行政監(jiān)督、審查以及救濟(jì)等機(jī)制，通過及時、便捷地解決糾紛，使當(dāng)事人投訴有門，則有助于防止這些矛盾糾紛的激化和暴力化。

　　在中國現(xiàn)行政府體制中，行政監(jiān)督、救濟(jì)與行政司法的途徑方式還是不少，如有行政機(jī)關(guān)及其領(lǐng)導(dǎo)的一般監(jiān)督，有監(jiān)察機(jī)關(guān)和審計機(jī)關(guān)的專門監(jiān)督，有行政復(fù)議機(jī)關(guān)的監(jiān)督等，公民不服行政處理的申訴控告和權(quán)益救濟(jì)，可以向上述監(jiān)督機(jī)關(guān)提出，還可以通過信訪機(jī)關(guān)提出。另外，當(dāng)事人（公民、法人或非法人組織等）之間發(fā)生了與行政管理活動密切相關(guān)的民事糾紛（如土地等自然資源權(quán)屬爭議、商標(biāo)等侵權(quán)糾紛和治安管理、食品衛(wèi)生、環(huán)境保護(hù)、醫(yī)療衛(wèi)生等方面的損害賠償糾紛），可以依法向法律規(guī)范授權(quán)的專門行政機(jī)關(guān)，申請行政裁決。然而，由于體制制約、權(quán)能有限、法治不完善、行政不作為，以及一些地方政府與官員不習(xí)慣依法保障公民的權(quán)利訴求，而習(xí)慣于強(qiáng)力控制群體的訴愿等原因，上述行政監(jiān)督、救濟(jì)與行政司法等機(jī)關(guān)和途徑方式的作用，非常有限。由此看來，中國現(xiàn)行行政監(jiān)督救濟(jì)與行政司法的制度機(jī)制性乏力，助推了民眾的經(jīng)濟(jì)、民事和行政爭議的群體化以及群體性權(quán)益訴求的暴力化。因此，當(dāng)務(wù)之急，是借助行政三分制，健全和完善中國的行政監(jiān)督救濟(jì)與行政司法制度機(jī)制，以將群體性暴力訴求轉(zhuǎn)化為公民性合法訴愿。

　　地方政府在試驗(yàn)行政三分制中，健全和完善行政監(jiān)督救濟(jì)與行政司法制度機(jī)制，可以采取以下一些措施：

　　1．建立健全有關(guān)行政監(jiān)督救濟(jì)與行政司法組織。

　�。�1）將現(xiàn)有的審計機(jī)關(guān)并入監(jiān)察機(jī)關(guān)，提高監(jiān)察機(jī)關(guān)的地位和權(quán)能，使之能夠依法有效地監(jiān)督、審查和促進(jìn)行政機(jī)關(guān)和公務(wù)員依法、高效地履行行政管理職責(zé)。

　　（2）設(shè)立政府申訴中心，取消上訪機(jī)構(gòu)。在群體性事件頻發(fā)的現(xiàn)在，將分散于各行政機(jī)關(guān)的上訪機(jī)構(gòu)撤銷，建立統(tǒng)一的政府申訴中心，受理人民群眾各種對行政的不滿、不服、申訴和控告以及與行政有關(guān)的經(jīng)濟(jì)、民事訴愿。這是非常必要的。

　　（3）設(shè)立各種專門委員會，履行行政裁決職能。借鑒美國和日本的作法，依法賦予這些專門委員會以必要的職權(quán)，可以象法官那樣依法定權(quán)限和程序，對公民的權(quán)利義務(wù)作出裁決。

　�。�4）促進(jìn)行政復(fù)議的司法化，適時設(shè)立行政裁判所或行政法院。依法強(qiáng)化現(xiàn)有行政復(fù)議的獨(dú)立性地位和司法性作用。同時，借鑒法國的作法，積極創(chuàng)造條件，在行政系統(tǒng)設(shè)立行政法院，依法進(jìn)行行政司法審查和裁判。這是加強(qiáng)政府法治建設(shè)，健全行政監(jiān)督和行政司法的一個戰(zhàn)略性措施。

　　2．上述行政監(jiān)督救濟(jì)與行政司法機(jī)關(guān)和制度機(jī)制的健全完善，都必須走法治化之路。注重法律制度建設(shè)和法治意識的養(yǎng)成。

　　3．通過職務(wù)任免、責(zé)任追究和培訓(xùn)教育等多種機(jī)制，促使地方政府官員，自身要依法行政而不能暴力執(zhí)法，并且要習(xí)慣于必須依法、及時；
理性、和平；
公平、公正地處理各種行政糾紛及與行政有關(guān)的糾紛。而不能隨意將公民權(quán)益糾紛和利益訴求政治化，并強(qiáng)力壓制，激化矛盾，反而導(dǎo)致群體性訴求暴力化。

　　4．通過法治宣教、制度規(guī)范和示范引導(dǎo)以及必要的法律強(qiáng)制，使公民們（特別是農(nóng)村公民）習(xí)慣于依法、理性、和平、協(xié)商地提出救濟(jì)訴求，通過官民合作而非對抗，維護(hù)自己的合法權(quán)益。

　　當(dāng)然，通過行政三分制，健全和完善行政監(jiān)督救濟(jì)與行政司法制度機(jī)制，并不能替代行政立法和行政執(zhí)法以及人大制度、司法制度，甚至政治體制改革和公民民主參與制度建設(shè)的必要性。但是，通過推行行政三分制，建設(shè)法治政府，健全和完善行政監(jiān)督救濟(jì)與行政司法制度機(jī)制，將會有助于中國官民合作而不是對抗，也有助于依法將“群體性暴力訴求”轉(zhuǎn)化為“公民性合法訴愿”，推進(jìn)社會的和諧發(fā)展�？傊�，行政三分化和法治化有助于化解群體性訴求的暴力化。

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