胡星斗等：改革行政區(qū)劃，實(shí)行中央派出機(jī)構(gòu)制度

　　強(qiáng)化中央機(jī)構(gòu)，縮小地方政府

　　中國政府層級(jí)結(jié)構(gòu)呈金字塔型，不僅延續(xù)秦始皇的郡縣制，而且由古代的三級(jí)政府轉(zhuǎn)變?yōu)楝F(xiàn)在的五級(jí)政府或六級(jí)政府（國家—省—市—縣—鄉(xiāng)—村），強(qiáng)化了郡縣制的中央集權(quán)體制。

　　不過，說是中央集權(quán)制度也頗名不副實(shí)。在朱镕基時(shí)期，中央政府機(jī)關(guān)的公務(wù)員人數(shù)就由3.2萬人減為1.6萬人，是世界上少有的小政府。但是，中國的地方政府卻極龐大，公務(wù)員總數(shù)是653.67萬人，扣除中央機(jī)關(guān)1.6萬人，地方政府有超過652萬公務(wù)員；
如果加上由財(cái)政供養(yǎng)的政府部門事業(yè)編制人員、合同工、事業(yè)單位人員、國有企業(yè)及銀行中的干部、各協(xié)會(huì)管理人員、縣鄉(xiāng)村編外管理人員及財(cái)政不足額撥付經(jīng)費(fèi)、沒有列入公務(wù)員系列的政府監(jiān)管部門人員，事實(shí)上中國的公務(wù)員人數(shù)超過7000萬，其中，71%在縣鄉(xiāng)基層。

　　而發(fā)達(dá)國家如美國的政府層級(jí)結(jié)構(gòu)卻是倒金字塔型。美國公務(wù)員有310萬，包括公共事業(yè)單位的工作人員、國營企業(yè)的管理人員、郵政人員、軍人、法官、警察、醫(yī)生、工程師、清潔員、保管員等。如果郵政人員、軍人不算在內(nèi)，則為170萬到180萬。他們絕大部分屬于中央（聯(lián)邦）一級(jí)，派往各地執(zhí)行公務(wù)，如其國土安全部擁有雇員17萬人，農(nóng)業(yè)部11萬多人，而其地方政府人數(shù)很少，州、市政府還有一些公務(wù)員，縣、鎮(zhèn)就基本上沒有了,縣只是一個(gè)協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，鎮(zhèn)一級(jí)實(shí)行自治。法國擁有國家公務(wù)員200萬人，而地方公務(wù)員為100萬人。

　　中國弱干強(qiáng)枝的官員隊(duì)伍結(jié)構(gòu)不利于中央政令的貫通，更不利于國家的長治久安，容易造成“上有政策，下有對(duì)策”，“政令不出中南�！币约暗胤街髁x、諸侯割據(jù)的狀況。我們建議將之改變?yōu)閺?qiáng)干弱枝的中央-地方關(guān)系，強(qiáng)化中央機(jī)構(gòu)，縮小地方政府，實(shí)行中央派出機(jī)構(gòu)制度。具體地說，就是虛省建州、設(shè)郡分縣，形成中央-省-郡三級(jí)監(jiān)督（省-郡兩級(jí)派出機(jī)構(gòu)）制度、中央-州-縣三級(jí)政府制度。

　　虛省建州，縮小地方行政轄區(qū)

　　所謂虛省建州，就是虛化省級(jí)政權(quán)，將之轉(zhuǎn)變?yōu)樾⌒偷闹醒肱沙鰴C(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)監(jiān)督與協(xié)調(diào)，類似于20世紀(jì)50年代的華北局、西南局等。成立中央駐各省專員公署，取締省級(jí)政府、省級(jí)財(cái)政、省人大、省政協(xié)，撤銷絕大多數(shù)的省廳局，僅設(shè)立由中央部委直管的監(jiān)察局、發(fā)改委、統(tǒng)計(jì)局、環(huán)保局等少數(shù)需要宏觀協(xié)調(diào)的部門，這些部門人員很少，掛牌為“中央政府監(jiān)察部駐某省辦公室”、“國家發(fā)改委駐某省辦公室”等等，同時(shí)設(shè)立省檢察院、法院及申訴專員（信訪）辦公室、審計(jì)辦公室、廉政辦公室（官員財(cái)產(chǎn)申報(bào)辦公室、行政公開辦公室、監(jiān)察辦公室）等，獨(dú)立司法、處理群眾信訪、腐敗投訴、財(cái)產(chǎn)申報(bào)等事宜；
全國的重要的河流、湖泊、鐵路、公路由中央政府直管，各省級(jí)派出機(jī)構(gòu)之間協(xié)調(diào)具體事務(wù)。省派出機(jī)構(gòu)的全部開支由中央財(cái)政撥付。

　　我國各省、自治區(qū)的轄區(qū)過大，平均人口在四到五千萬，一些轄區(qū)范圍遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過英國、法國或德國的全部國土，這很不利于實(shí)行高效的現(xiàn)代化的行政管理。美國是發(fā)達(dá)國家，只有三億人口，卻分成了50個(gè)州，而且有些州是強(qiáng)行一分為二的，如南卡洛萊納州、北卡洛萊納州；
南達(dá)科他州、北達(dá)科他州。美國平均每州只有500多萬人。即使考慮到中國人口眾多的特殊國情，地方政府的管理幅度以最多2000萬人口（直轄市的平均人口）為宜。

　　我們建議：恢復(fù)中國古代“州”的建制，虛省后設(shè)立2-5個(gè)州，每州人口不超過2000萬人；
各州以副省級(jí)城市、省會(huì)、區(qū)域性大城市為中心設(shè)立，以大城市名為州名，暫定州為副省級(jí)，未來取消行政級(jí)別制度；
將原來的市政府職能擴(kuò)充為州政府，州政府所在城市不再另設(shè)市政府，以避免地方機(jī)構(gòu)的臃腫；
凡是省里已經(jīng)設(shè)置的監(jiān)督部門，州不再設(shè)立，以實(shí)現(xiàn)監(jiān)督與行政的分置；
實(shí)行州管市、州直管縣的制度，這樣可解決市管縣妨礙了縣域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展、省管縣又遭遇行政距離太遠(yuǎn)行政事務(wù)太繁的尷尬。

　　虛省建州、縮小地方行政轄區(qū)后，省一級(jí)地方勢力被分割（州一級(jí)不可能構(gòu)成對(duì)國家領(lǐng)土完整的威脅），地方分裂主義被遏制，政府層級(jí)被減少（沒有了龐大的省級(jí)政府），政府機(jī)構(gòu)被裁減（州政府與所在地的市政府是一個(gè)機(jī)構(gòu)），同時(shí)，州的設(shè)立將起到類似于設(shè)立直轄市或副省級(jí)直轄市的效果，將極大地調(diào)動(dòng)州級(jí)的地方積極性，形成全國大發(fā)展的熱潮。

　　虛省建州的改革易于操作，可行性極大。較大的難題是，解散省級(jí)政府和大部分省級(jí)部門，如何妥善安置相關(guān)人員——有的可以到中央駐�。ㄗ灾螀^(qū)）辦事處或行署就職，有的可以到州政府工作，有的可以買斷工齡、提前退休，有的可以經(jīng)過培訓(xùn)轉(zhuǎn)崗到目前我國比較薄弱的警察、司法等部門工作。

　　設(shè)郡分縣，村級(jí)自治上升為鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治

　　行政區(qū)劃改革的總體目標(biāo)是形成中央-省-郡三級(jí)監(jiān)督（省-郡兩級(jí)派出機(jī)構(gòu)）制度、中央-州-縣三級(jí)政府制度。為此，在現(xiàn)有的縣政府所在地設(shè)立中央及省的派出監(jiān)督機(jī)構(gòu)——郡，以加強(qiáng)對(duì)基層政權(quán)（縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村）的監(jiān)督�？づc地級(jí)市平級(jí)（但設(shè)立在現(xiàn)有的縣政府所在地），掛中央政府駐某郡辦公室的牌子，代表中央政府處理基層事務(wù)，監(jiān)督基層官員；
其經(jīng)費(fèi)由中央財(cái)政直接撥付，人員由中央政府通過省派出機(jī)構(gòu)任命；
與省派出機(jī)構(gòu)類似，獨(dú)立處理群眾信訪、腐敗投訴、財(cái)產(chǎn)申報(bào)等事宜。

　　同時(shí)，建議將現(xiàn)有的縣分為二至五個(gè)部分，取締鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，繼續(xù)合并村組，將村級(jí)自治選舉上升為鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治選舉。

　　只有將縣域拆分，才能改變目前縣域過大、人口過多、撤銷鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府后縣級(jí)政權(quán)管理幅度過寬的局面；
每縣以直接管理約20萬人為宜，為此可以將一些條件比較好、成規(guī)模的鎮(zhèn)改為縣，設(shè)立新的縣政府；
而郡級(jí)派出機(jī)構(gòu)只設(shè)在原縣政府所在地，負(fù)責(zé)對(duì)所在縣、新設(shè)立縣的統(tǒng)一監(jiān)督（新設(shè)立的縣一般不設(shè)郡級(jí)派出機(jī)構(gòu)）；
郡級(jí)區(qū)劃為原縣域，包括數(shù)個(gè)分拆后的新縣域；
凡是郡里已經(jīng)設(shè)置的監(jiān)督部門，縣不再設(shè)立，以實(shí)現(xiàn)監(jiān)督與行政的分置。

　　我們主張全部取締鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，改為在鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)（或者村組合并后）進(jìn)行選舉。只有這樣，才能突破原村組家族勢力甚至黑惡勢力對(duì)村民自治的干擾，搞好農(nóng)村自治。一般來說，家族勢力不可能控制多個(gè)村組和整個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)選舉比村級(jí)選舉更容易搞好；
也只有搞好鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治，才能填補(bǔ)撤銷鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府后遺留的治理問題。而縮小縣域區(qū)劃、每個(gè)縣僅管轄兩三個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)，為撤銷鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、搞好農(nóng)村自治奠定了基礎(chǔ)。

　　行政區(qū)劃改革的實(shí)施可以先經(jīng)全民充分而自由的討論，投票公決，然后修改憲法，以法制確認(rèn)、保障。最后國務(wù)院成立行政區(qū)劃改革委員會(huì)，具體操作。

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