石書軍：村民代表大會(huì)機(jī)制：破解涉“公”信訪案件的一把鑰匙

　　河北省武安鎮(zhèn)轄18個(gè)行政街（村），全鎮(zhèn)有村民代表527名。近幾年來(lái)，武安鎮(zhèn)黨委銳意進(jìn)取大膽創(chuàng)新成功地將“村民代表大會(huì)機(jī)制”引入涉“公”信訪案件的調(diào)處之中，調(diào)處了5起涉“公”信訪案件，探索出了一條新形勢(shì)下解決涉“公”紀(jì)檢信訪案件的新思路。

　　一、背景

　　轉(zhuǎn)型期社會(huì)利益結(jié)構(gòu)的多元化造就了社會(huì)結(jié)構(gòu)性壓力。多元化的利益主體在逐利過(guò)程中產(chǎn)生的碰撞，又使農(nóng)村社會(huì)矛盾呈現(xiàn)多發(fā)、劇烈、突發(fā)以及群發(fā)的勢(shì)頭。這其中，有一類信訪案件呈高發(fā)勢(shì)頭，那就是涉公信訪案件。目前，涉公信訪案件已經(jīng)成為影響社會(huì)和諧的重大不穩(wěn)定因素。那么，什么是涉公信訪案件呢？我們的定義是：農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)內(nèi)部，少數(shù)成員因某種原因向村集體索要賠償?shù)男旁L案件。這其中，有訴求合理的，也有不合理的。有的部分訴求合理，有的全部不合理。在表達(dá)利益訴求的過(guò)程中，有的采取相對(duì)溫和的方式，有的則采取了激烈了方式，甚至采取了群體性的方式。

　　社會(huì)結(jié)構(gòu)性壓力急需一種能夠疏導(dǎo)、釋放社會(huì)微觀層面累積的矛盾、沖突的有效渠道與方法，使不同的利益主體彼此之間能夠以理性的態(tài)度商談、溝通，避免矛盾、紛爭(zhēng)和沖突的加劇。顯然，依賴傳統(tǒng)的信訪制度已經(jīng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠，還必須綜合運(yùn)用政策、法律、紀(jì)檢、監(jiān)察、經(jīng)濟(jì)、行政等手段和教育、協(xié)商、調(diào)解等方法，形成有效的人民內(nèi)部矛盾疏導(dǎo)機(jī)制。于是，村民代表大會(huì)機(jī)制應(yīng)運(yùn)而生。

　　二、雛型

　　2006年3月，武安鎮(zhèn)D村發(fā)生一起由煤氣中毒死亡2人引發(fā)的群體性上訪案件。事件的起因是：D村在市一中的幫助下硬化三條街道。施工中，民工們不慎將村秸稈氣化站管道多處挖斷，造成秸稈氣泄漏。而恰恰就在此時(shí)，村民郭某的母親、14歲的女兒煤氣中毒死亡。兩起并不相關(guān)的事件，被少數(shù)別有用心的人“加工”，很快被炒作為秸稈氣毒死人了。于是，死者家屬糾集幾十人到市委上訪，事態(tài)十分嚴(yán)重。市委、市政府對(duì)此十分重視，公安、安監(jiān)等相關(guān)部門聯(lián)合辦案。經(jīng)過(guò)現(xiàn)場(chǎng)挖掘、尸體解剖、活體動(dòng)物摸擬等，結(jié)論是：死者確系CO煤氣中毒，同時(shí)沒(méi)有確鑿證據(jù)證明死者是被秸稈氣致死的。

　　此時(shí)，村民們對(duì)此事件議論紛紛。不少村民依照《村民委員會(huì)組織法》有關(guān)重大事項(xiàng)必須召開村民代表大會(huì)討論的相關(guān)規(guī)定，要求支部、村委會(huì)召開村民代表會(huì)議對(duì)事件賠償問(wèn)題進(jìn)行說(shuō)明。鎮(zhèn)黨委政府認(rèn)為，村民們提出的要求，符合法律，應(yīng)予支持。于是，就此事件召開了村民代表會(huì)議。當(dāng)事人郭某等人到會(huì)，就其主張向村代會(huì)進(jìn)行了陳述。有關(guān)部門就調(diào)查結(jié)論進(jìn)行了通報(bào)。最后，村民代表進(jìn)行了秘密投票。投票結(jié)果是，村民代表否決了郭某等人提出的5萬(wàn)元的訴求。經(jīng)過(guò)連夜磋商，郭某等人終于放棄了自己的不合理訴求，主張的標(biāo)的由事件發(fā)生初期的40萬(wàn)元，降到了5萬(wàn)。在遭到否決之后，又降到了4萬(wàn)元。本著人道主義的立場(chǎng)，鎮(zhèn)村干部反復(fù)與村民代表溝通。最終以“郭某當(dāng)場(chǎng)承認(rèn)死亡案件與氣化站無(wú)關(guān)，村委會(huì)以社會(huì)救濟(jì)的方式補(bǔ)貼其4萬(wàn)元”的方式圓滿收?qǐng)觥?/p>

　　三、 成型

　　涉“公”紀(jì)檢信訪案件的突發(fā)與多發(fā)，已經(jīng)成為困擾鎮(zhèn)村兩級(jí)干部影響全鎮(zhèn)穩(wěn)定的首要問(wèn)題。N村村民王某，經(jīng)年上訪反映責(zé)任田被鄰居齊某侵占問(wèn)題，村委會(huì)多次補(bǔ)償仍不滿足；
N街崔某承包街辦商場(chǎng)合同到期拒不歸還，相反要求村委會(huì)巨額賠償；
B街韓某搶占宅基地法院二審判決敗訴后，拒不執(zhí)行判決上訪不止等；
S村城中村改造，拆遷三年，由于少數(shù)人漫天要價(jià)，工程遲遲不能開工，多數(shù)拆遷戶叫苦連天。

　　正當(dāng)大量出現(xiàn)的涉公信訪案件攪得鎮(zhèn)村兩級(jí)干部一籌莫展之時(shí)，D村煤氣中毒死亡案件的突然出現(xiàn)，又把鎮(zhèn)村干部本來(lái)已經(jīng)繃得很緊的神經(jīng)幾乎推到了崩潰的邊緣。然而，突發(fā)群體性事件有著其自身的特點(diǎn)，那就是：來(lái)得快，去得快。處置得當(dāng)，很快就能平息。D村煤氣中毒死亡案件的圓滿解決，使鎮(zhèn)村干部的眼前突然一亮。于是將“村民代表大會(huì)機(jī)制”引入涉“公”信訪案件的調(diào)處，這一全新的信訪工作機(jī)制，在豐富的案例之下，迅速完善成為一套解決涉公信訪案件的制度。

　　立案。將已經(jīng)受理的信訪案件或者信訪案件線索進(jìn)行梳理分類，找出符合立案條件或者部分符合立案條件的涉公信訪案件；
啟動(dòng)村民代表大會(huì)機(jī)制。通知信訪人，要求其作好在村民代表大會(huì)上陳述其訴求的準(zhǔn)備。書面通知村民代表，并將所議議題，簡(jiǎn)要內(nèi)容，信訪人要求事項(xiàng)，訴求標(biāo)的等打印成明白紙一并發(fā)給村民代表。印制表決票（視情況而定）表決票表頭格式為：+ + +村村民代表大會(huì)一事一議表決票。召開會(huì)議。程序是：主持人一般是村支部書記，鎮(zhèn)綜治書記/綜治辦主任參加。主持人介紹會(huì)議議程，參加人員。村主任簡(jiǎn)要介紹案件情況，信訪人陳述自己的訴求。雙方當(dāng)場(chǎng)出示相關(guān)證據(jù)、證言。村民代表闡述自己的看法。最后，大會(huì)秘密投票。在鎮(zhèn)工作人員的監(jiān)督下，當(dāng)場(chǎng)唱票。宣布投票結(jié)果。贊成票超過(guò)村民代表總數(shù)三分之二時(shí)，表決事項(xiàng)通過(guò)。

　　自啟動(dòng)新機(jī)制以來(lái)，鎮(zhèn)紀(jì)委先后在5個(gè)村召開村民代表大會(huì)7次。通過(guò)決議5次，未達(dá)規(guī)定票數(shù)2次，取得了較好的效果。

　　四、啟示

　　法律。將村民代表大會(huì)機(jī)制引入涉“公”重大疑難信訪案件調(diào)處是有法律依據(jù)的。它是在《村民委員會(huì)組織法》框架之內(nèi)，對(duì)《村民委員會(huì)組織法》的發(fā)展與創(chuàng)新。

　　《村民委員會(huì)組織法》第十九條、二十一條，河北省實(shí)施《村民委員會(huì)組織法》辦法第十八條規(guī)定：涉及村民利益的八種事項(xiàng)必須提請(qǐng)村民會(huì)議或者村民會(huì)議授權(quán)的村民代表會(huì)議討論。涉“公”重大疑難信訪案件共同點(diǎn)就是向村集體主張權(quán)益，有的訴求標(biāo)的還很高。不經(jīng)村民代表大會(huì)討論直接按照信訪人的意圖將款項(xiàng)支付給信訪人，雖然也能息訴罷訪，但在每季都要召開的村民主公開大會(huì)上經(jīng)常受到村民代表的詬病，同時(shí)還助長(zhǎng)了信訪人的漫天要價(jià)。將涉“公”重大疑難信訪案件提交村民代表大會(huì)，在《村民委員會(huì)組織法》柜架內(nèi)依法解決，不僅體現(xiàn)了“法”的尊嚴(yán)，還體現(xiàn)了“公”的威力。這一機(jī)制還是一把雙刃劍，它在規(guī)范約束少數(shù)無(wú)理取鬧村民的同時(shí)，對(duì)街（村）干部的行政行為也是一個(gè)極大的約束，它的實(shí)施有利于推進(jìn)農(nóng)村基層民主政治建設(shè)健康發(fā)展。

　　公平。公道自在人心。將涉“公”重大疑難信訪案件置于全體村民代表這樣一個(gè)“陽(yáng)光環(huán)境”之下“曬曬”，合理與否一“曬”自明，有利于凈化信訪環(huán)境，重塑公平正義。長(zhǎng)期以來(lái)，村民們對(duì)少數(shù)無(wú)理糾纏一分理兒也不說(shuō)的上訪老戶，胡攪蠻纏沾光沒(méi)夠的信訪油子，可以說(shuō)是又氣又恨。氣得是，我們的干部對(duì)這些人一味的遷就，恨的是那些人的胃口永不滿足�？稍趹嵑拗�余，又找不到參與的途徑。事實(shí)上村民們對(duì)案件的來(lái)龍去脈最有發(fā)言權(quán)，他們最知道案情的本來(lái)面目。少數(shù)無(wú)理取鬧之人，根本見不得陽(yáng)光。之所以能夠?qū)覍业檬郑�正是抓住了�?zhèn)村干部“消極保穩(wěn)定”“花錢買穩(wěn)定”的心理，進(jìn)而步步緊逼，動(dòng)輒就拿赴省進(jìn)京上訪給干部施加，迫使干部答應(yīng)他們的無(wú)理或者是過(guò)高的要求�，F(xiàn)在好了，有了村民代表大會(huì)機(jī)制，很多涉公信訪案件，作為一項(xiàng)制度必須提交村民代表大會(huì)討論。而且村民代表大會(huì)以超過(guò)三分之二的票數(shù)通過(guò)的決議，任何上級(jí)單位都無(wú)權(quán)更改。因而，極大地提高了村民代表的參政議政熱情。實(shí)踐表明，少數(shù)通過(guò)村民代表大會(huì)，但沒(méi)形成決議的案件，新機(jī)制對(duì)案件的最終解決也起到了極大的推動(dòng)作用。

　　在某種程度上可以說(shuō)，這一全新的機(jī)制還是一個(gè)道德法庭，它震懾了少數(shù)無(wú)理取鬧者并讓其在鄰里鄉(xiāng)親面前遁形，迫使其訴求回歸合理抑或理性，促進(jìn)了案件的合理合法解決。

　　范圍。真理前進(jìn)一步就會(huì)變成謬誤。首先，將涉“公”重大疑難信訪案件提交村民代表大會(huì)機(jī)制，要嚴(yán)格控制適用范圍。在現(xiàn)行法律柜架之內(nèi)，這一以解決涉公信訪案件為主的全新機(jī)制，適用范圍應(yīng)嚴(yán)格鎖定在“公”的范圍。只有當(dāng)案件涉及到農(nóng)村公共利益時(shí)才能啟動(dòng)這套程序。其次，村民代表大會(huì)機(jī)制應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格遵守法律。不能為了解決信訪問(wèn)題，而作出違背國(guó)家法律的決議。第三，謹(jǐn)慎召開會(huì)議通過(guò)決議。提請(qǐng)表決的事項(xiàng)，事前要搞好論證。由于某種情況下，法律并不完全支持“少數(shù)服從多數(shù)”，比如，現(xiàn)行法律對(duì)農(nóng)民土地承包權(quán)的法律保護(hù)就不適宜“少數(shù)服從多數(shù)” 的原則。因此，擬表決事項(xiàng)，一定要聘請(qǐng)法律顧問(wèn)嚴(yán)格把關(guān)，防止出現(xiàn)違法施政。

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