楊雪冬：制度移植與本土實踐：以立法聽證為個案的研究

　　制度移植是現(xiàn)代制度建構的一種重要方式，對于后發(fā)國家來說更是如此，因為其包括核心制度在內的諸多正式制度都是習得的。誠如馬克思在《資本論》中所說："工業(yè)較發(fā)達的國家向工業(yè)較不發(fā)達的國家所顯示的，只是后者未來的景象……一個國家應該而且可以向其他國家學習。"（2001：8-9）然而，對于制度采納者來說，移植的制度是外生的，必然遇到與本土環(huán)境以及既有的內生制度如何"耦合"的問題。如果這個問題不能有效地解決，這些制度就無法被有效實踐，難以成為規(guī)范相關行為者活動的規(guī)則及其認同的價值。移植的制度充其量也只會停留在各種法律文本上，無法成為"活的"制度。

　　本文首先嘗試著建立一個制度移植的分析框架，然后應用它來檢討"聽證"這個正在被廣泛采納的立法制度移植個案。梳理立法聽證的發(fā)展脈絡，分析其實施過程中遇到的問題和取得的經(jīng)驗，最后對如何實現(xiàn)有效的制度移植提出建議。

　　一、制度移植與制度學習：一個分析框架

　　盡管新制度主義強調制度是"內生的"，其形態(tài)和運行是由其產生和存續(xù)的環(huán)境所決定的，但并不意味著制度是不可以移植的�，F(xiàn)代制度在全球范圍的建立就是一個制度跨地域、跨文化的移植過程。所謂的制度移植指的是某個制度或一組制度從其原生地轉移到其他環(huán)境并被實踐的過程。一般來說，制度移植有兩種類型。一種是自主型，另一種是強制型。二者的根本區(qū)別在于制度的采納者是主動的還是被迫地接受了外來的制度。一般來說，在自主型移植中，采納者與原生地構成了基本的關系，而在強制型移植中，會存在除前兩者之外的第三方，并且制度移植是由后者安排的，借助某種力量強迫采納者接受的。當然，在很多情況下，第三方往往來自制度的原生地。在殖民統(tǒng)治下，殖民地的諸多制度安排都是通過強制移植完成的。

　　自主/強制這種二分法是從制度采納者與制度的關系著眼的，它揭示了接納者在制度移植過程中立場與態(tài)度的意義，并有助于從歷史的角度對制度移植進行總體性分類。但是，隨著全球化進程的深入，民族國家之間、各種文化之間交往的頻繁和聯(lián)系的日益密切，已經(jīng)很難用自主/強制尺度來區(qū)分諸多制度移植了，更多的制度移植實際上是不同的治理主體相互學習的結果。同時，由于社會交往的加深和參與的擴大，制度移植已經(jīng)不再由單個治理主體或管轄權威所能單獨決定，而成為包括制度采納者、制度規(guī)范和影響的對象等眾多利益相關者博弈的過程。因此，制度移植不應該被簡單地視為一種制度"照搬"或模仿，而是一個通過不斷的社會交往與相互學習逐步"內化"的過程，是從一套通過法律文字表述的規(guī)則逐漸轉化為利益相關者可以分享的知識、認同以及愿意服從的價值的過程。這樣，移植的制度才能真正地"活起來"，并產生相應的功效。在這個意義上說，制度移植就是一種具有制度化目的的制度學習。

　　制度移植過程涉及兩個層面上的學習。第一個層面的學習是制度采納者向制度原創(chuàng)者的學習，它決定了一套外來的制度能否在法律上得到確認；
第二個層面的學習是共同體中的相關利益主體圍繞制度而進行的相互學習以及對制度的了解，它決定了這套外來的制度能否實現(xiàn)合法化并被遵守。一般來說，這兩個層面上的學習在時間上有先后順序：先是第一個層面的學習，然后是第二個層面的學習，這樣，制度移植就是一個自上而下的過程。但在交往擴大的情況下，這個順序并非固定的，在很多情況下，兩個層面的學習是同步的，甚至第二個層面上的某些成員是先學習到的。這樣，從治理層次上講，制度移植就不單單是一個從上而下的過程，也可能是自下而上或上下互動的。

　　制度移植并非制度的"照搬"，而是制度需要根據(jù)環(huán)境不同和變化進行自我調適的過程，是"試錯"的過程。即使照搬過來，制度也有可能產生變異，與原初形態(tài)有所不同。在許多發(fā)展中國家以及一些從事發(fā)展援助的國際組織中間，關于制度移植往往存在這樣的偏見：一項移植來的制度無法運轉起來被歸因為采納者沒有學到原創(chuàng)者的精髓，因此需要"全盤照搬".這種認識只看到了制度的建構性，忽視了制度的實踐性；
只看到了正式制度是外來的，忽視了制度運行是"內生化"的結果。在這些需要進行全面制度建設的國家，改革的藍圖不能建立在其他國家成功的經(jīng)驗上，必須以本國的實際情況為出發(fā)點（Przeworski，2004：540）。

　　制度移植過程通常包括以下幾個環(huán)節(jié)：（1）理論化。一項制度的理論化程度越高，越能夠被移植到更多的環(huán)境下（Strang Meyer，1993）。理論化既是對制度合理性的證明，也是制度移植過程的指導；
（2）法律化。移植的制度都是正式的制度，需要通過法律文件獲得效力。把一項制度用法律規(guī)定下來是制度移植的象征性儀式，但并非移植過程的結束，因為這樣的制度只是字面上的，還沒有"活起來"；
（3）實踐化。制度必須被實踐才能發(fā)揮其激勵-約束功能。實踐必須是普遍的，應該為所有相關主體所接受。實踐過程往往是對移植來的制度進行調適的過程，是制度從規(guī)范形式到多樣形態(tài)的過程，更是實踐者掌握"意會知識"的過程。同時，同一種制度可能會在不同的環(huán)境下衍生出多種表現(xiàn)形態(tài)；
（4）理念化。當制度成為利益相關者的共同信念的時候，就實現(xiàn)了自我維系，并具有了真正的權威。理念化使制度成為個體和群體行為的準則，并大大減少了制度執(zhí)行和監(jiān)督的成本。

　　由于各國制度、文化以及被移植制度自身特點的差別，具體的制度移植路徑和過程也有所差別。在中國，制度移植過程有以下幾個特點：（1）制度移植與意識形態(tài)聯(lián)系密切。"理論化"側重于取得意識形態(tài)的支持。之所以要移植制度，是因為它們是"先進的"、符合執(zhí)政黨倡導的價值理念的。而到"理念化"環(huán)節(jié)，也明顯需要意識形態(tài)的支持和宣傳，以證明社會觀念是符合意識形態(tài)要求的。但意識形態(tài)的過度強勢反而拉大了社會公眾對制度理念的認同。（2）制度移植的路徑多采用局部"試點"，然后總結經(jīng)驗，大范圍推廣的做法。通過中央權威號召或要求各地之間相互學習，減少制度移植過程中的出現(xiàn)的不必要問題；
（3）中央直接推動的制度移植更具有普遍效力。在"法律化"過程中，中央頒布的法律文件往往更有權威性，更能被接受。而在實踐階段，中央部門的"表率"作用常常是推動制度被廣泛實踐的動力。（4）制度移植不會產生均態(tài)效果。由于國家的規(guī)模大、多樣性強，所以同一制度的實踐在時間上、方式上以及強度頻率等方面有很大的不同，造成了同一個制度在不同地方遭遇不同的命運。有的已經(jīng)被廣泛應用，有的可能還停留在文本上；
有的已經(jīng)取得了應有的效果，有的產生了一定的副作用。（5）制度移植過程的開放性和透明度正在逐步提高，參與主體也不斷增加。除掌握制度移植許可權的治理者外，有更多的相關利益主體也參與進來。而對于那些技術層面上的制度，其移植過程更為公開，所受意識形態(tài)的約束更少。

　　衡量制度移植的成功與否，有兩個標準：（1）被移植的制度是否能和現(xiàn)有的制度環(huán)境產生必要的"耦合".如青木昌彥所說，制度雖然是人為的，但并非任意設計或隨意執(zhí)行的產物。"只有相互一致和相互支持的制度安排才是富有生命力和可維系的。否則，精心設計的制度很可能高度不穩(wěn)定。"（2001：19）（2）被移植的制度是否能被所有相關利益者（不僅包括治理對象，還包括治理者）普遍遵守，甚至成為某種程度的共識或價值觀（Bogason ，2000：85）。實施的普遍化與作為價值的抽象化是密切聯(lián)系的，只有被抽象化為價值才能被所有相關利益者內化進他們的行動中，也才能夠保持制度的生命力與活力。Mantzavinos 和諾斯（2004：77）等人借助認知科學成果指出，從內部看，制度不過是對反復出現(xiàn)的社會交往問題所采取的"共同的心智模式或解決之道".正是由于制度能夠反映到行為者的心靈中，所以才能對行為產生意義。易言之，行為主體的主體性（對制度的接受和遵守程度）是制度成功的關鍵。一位巴西前部長佩雷拉講得更為精妙："制度至多只能用來借鑒，但決不能照搬。"（轉引自Przeworski，2004）。

　　就立法聽證這個新興制度來說，在移植的過程中具有四個突出特點：首先，它是立法技術和程序意義上。有立法權的各級人民代表大會及其常委會是直接的采納者和操作者；
其次，它并非強制實行的制度，而是可供選擇使用的；
第三，它的采納和發(fā)展與中央倡導的決策科學化、民主化精神密切相關，得到了后者的有力支持；
最后，一些典型事件的發(fā)生以及媒體的宣傳，使得聽證獲得了社會公眾的廣泛承認，并被寄予了很高的期望。這些特點決定了立法聽證的移植路徑和發(fā)展的軌跡，并產生了相應的問題，制約了這個外來的制度的"內化"過程。

　　二、立法聽證：一個觀點的引進

　　聽證制度的法律依據(jù)，可追溯到英國1215年的大憲章中有關公民的"法律保護權"的觀念和制度。但只適用于司法領域。后來，這種制度從英國傳到美國，美國又把它移植到立法和行政中，作為增加立法和行政民主化以及有關當局獲取信息的主要方法。第二次世界大戰(zhàn)后，立法聽證制度又傳到日本和拉丁美洲一些受到美國影響較大的國家。在立法過程中舉行聽證是符合政治民主化、透明化發(fā)展趨勢的。通過聽證，有利于實現(xiàn)兩個目標：一是提高立法質量。通過聽證，立法者可以聽取更全面的社會呼聲，在法律制訂中注意各方利益的均衡，減少不必要的失誤；
二是減少法律的執(zhí)行成本。陳述、旁聽以及觀看聽證過程是政治參與的重要形式之一。通過聽證，社會公眾——作為法律實施的對象——能更清晰地了解到立法過程，理解立法目的，有助于他們對法律的服從和遵守。因此，聽證既是科學決策的重要手段，也是民主決策的重要形式。

　　從1980年代以來，如何提高決策的科學化、民主化就一直是中國政治、行政改革的重點之一。鄧小平在《黨和國家領導制度的改革》這篇對中國政治改革具有指導性文獻中提出，"重點是切實改革并完善黨和國家的制度，從制度上保證黨和國家政治生活的民主化、經(jīng)濟管理的民主化、整個社會生活的民主化。"（1994：336）進入1990年代以后，建立和完善決策科學化民主化的機制和制度在黨的重要文件以及歷屆國務院政府工作報告中被反復強調。1997年，黨的第十五次代表大會工作報告明確提出建設"社會主義法治國家"，"加強立法工作，提高立法質量".官方意識形態(tài)的這種變化無疑推動了一系列新的制度、機制的建立。而學習和借鑒國外先進的制度是建立這些新制度、新機制的重要途徑。立法聽證就是在這種大的制度改革背景下，作為一種提高立法和決策質量的手段或程序被引進中國的。

　　1993年，深圳在全國率先實行價格審價制度，這是我國聽證制度的雛形。1996年《中華人民共和國行政處罰法》通過，在第五章第三節(jié)專門規(guī)定了"聽證程序".行政處罰對象如果對處罰不滿，可以要求聽證。這是聽證在我國法律中第一次確立。1998年5月1日正式實施的《中華人民共和國價格法》要求"制定關系群眾切身利益的公用事業(yè)價格、公益性服務、自然壟斷經(jīng)營的商品價格等政府指導價、政府定價，應當建立聽證會制度"，從而把聽證程序引入了行政決策領域。1999年9月9日，廣東省人大常委會舉行了《廣東省建設工程招投標管理條例》聽證會，是聽證首次在立法領域中的應用。

　　隨著聽證被寫入一些法律并在某些領域中得到實踐的過程中，它也開始進入《立法法》起草者的視野。全國人大常委會從1993年下半年也開始著手起草《立法法》。在起草和征求意見的過程中，包括聽證在內的一些民主立法的手段和程序被有關人士提了出來，并最終寫入了2000年通過的《立法法》中，可以用于包括法律和行政法規(guī)等的制訂過程。其中第三十四條規(guī)定："列入常務委員會會議議程的法律案，法律委員會、有關的專門委員會和常務委員會工作機構應當聽取各方面的意見。聽取意見可以采取座談會、論證會、聽證會等多種形式。"第五十八條規(guī)定："行政法規(guī)在起草過程中，應當廣泛聽取有關機關、組織和公民的意見。聽取意見可以采取座談會、論證會、聽證會等多種形式。"

　　在《立法法》通過之后，大部分省份和一些有立法權的市先后舉行了各種聽證會。2001年10月，深圳市人大通過了《深圳市人民代表大會常務委員會聽證條例》。這是第一個地方性的聽證條例。此后，上海、浙江、安徽、江西、河南、四川、鄭州、廣州等地的人大常委會也制訂了本地的立法聽證條例。但是全國性的條例一直沒有制訂，在2003年和2005年的全國人大會議上，都有代表提出要盡快制訂"聽證法".(點擊此處閱讀下一頁)

　　各地在制訂不同法律效力的聽證規(guī)則或條例的同時，也開始對新出臺的法律舉行聽證。根據(jù)全國人大法工委的不完全調查，截止2001年10月底，先后有20個省、市舉行立法聽證活動27次，共聽證了28個法規(guī)、規(guī)章草案（陳斯喜等：2002）。2004年底對北京、上海、天津、重慶、遼寧、山東、山西、河北、江蘇、浙江、江西、湖北、廣東、海南、甘肅、青海以及廣州、沈陽、西安、貴陽等19個地方的調查顯示，2001年11月以來，越來越多的地方人大常委會在地方性法規(guī)制定過程中，運用了聽證會的方式，且聽證會的次數(shù)呈逐年增長的趨勢。2002年4次，2003年7次，2004年10次（武增，2004）。

　　包括立法聽證在內的聽證活動的舉行完全符合中國政府改革所強調的民主、公開原則，因此得到了執(zhí)政黨的充分肯定，寫入黨的文件中，并提倡大力推廣。2002年，中國共產黨第十六次代表大會的報告提出，要改革和完善決策機制，"建立與群眾利益密切相關"的"社會聽證制度".2004年，《中共中央關于加強黨的執(zhí)政能力建設的決定》再次強調要實行"聽證"等制度，擴大群眾的參與度，提高決策的科學化和民主化水平。聽證作為一種引進的制度在10年多的時間中得到了全面確認。

　　三、立法聽證規(guī)則與制度的文本化

　　用成文的法律把一項制度確定下來是移植來的制度獲得合法性承認的基本方式，尤其是在建設法治國的過程更是如此。有效的法律主要是以文本的形式存在的（哈貝馬斯，2003：484）。2000年生效的《立法法》雖然提到"聽證"是一種聽取各種立法意見的方式，但是并沒有把它規(guī)定為一個必須履行的程序。同時，就如何進行聽證，《立法法》也語焉不詳。建立聽證規(guī)則，規(guī)范聽證程序的任務就落到了有立法權的各地人大常委會身上。

　　全國人大常委會，尤其是其法制工作委員會在推動聽證規(guī)則制訂上起到積極的作用，盡管全國人大常委會至今還沒有在立法過程中采取過"聽證".法制工作委員會依*其了解國外立法情況的信息優(yōu)勢以及對地方人大工作的影響力，主要通過三種方式來直接鼓勵和幫助地方人大制訂立法聽證規(guī)則。（1）通過舉行有國外立法專家參加的研討會來介紹國外經(jīng)驗和做法；
（2）通過舉行工作交流會等為地方人大相互交流學習提供平臺和機會；
（3）起草《立法聽證規(guī)則（示范稿）》為各地人大提供藍本。

　　除了這三種直接方式外，全國人大所具有的權威性也使得"聽證"開始被各地人大所接受。在中國的政治運行中，上級通過法律、政策提出的任何新的觀點、意見都會在下級得到實踐的可能。而且，在高揚創(chuàng)新旗幟的意識形態(tài)背景下，聽證這樣一個技術性制度實行起來并不會帶來太多的風險。地方人大也樂意嘗試。這正是2000年后許多地方都把舉行聽證列入年度工作計劃的根本原因。

　　一些國際非政府組織，如福特基金會等也加入到推動聽證發(fā)展的行列中。在它們的支持和幫助下，2000年之后，不同規(guī)模的國際研討會得以舉行，一些國內學者也把關注點轉移到聽證制度研究上，并且產生了一定數(shù)量的研究成果。立法機關之外的力量的參與加快了聽證知識的傳播和普及，有利于聽證程序的規(guī)范化。

　　對于地方人大來說，盡管沒有全國人大制訂的聽證規(guī)則作參照，但是為了更好地舉行聽證，提高聽證的效果，也在積極探索著制訂具有操作性的聽證規(guī)則，以規(guī)范聽證過程。當然，各地聽證規(guī)則的形式和法律效力不同。多數(shù)地方的聽證規(guī)則是通過主任會議通過的，有的是一次性的，只適用于當次聽證活動。少數(shù)地方則制訂了地方性法規(guī)。雖然沒有充分的證據(jù)說明聽證的質量與聽證規(guī)則的形式有直接的聯(lián)系，但是，作為正式制度實施的藍圖，聽證規(guī)則文本肯定反映了制度采納者對聽證的理解，而且文本的質量與聽證活動的規(guī)范化密切相關。

　　下面，本文將比較四種聽證規(guī)則文本，以了解不同的制度采納者是如何理解和詮釋聽證這個移植來的制度。這四種文本分別為：北京大學人大與議會研究中心2001年12月起草的"立法聽證示范條例"（簡稱示范規(guī)則）；
深圳市人大常委會2001年10月通過的聽證規(guī)則（簡稱深圳規(guī)則）；
貴陽市人大常務委員會2003年8月通過的立法聽證規(guī)則（簡稱貴陽規(guī)則）以及甘肅省人大常委會2004年6月通過的立法聽證規(guī)則（簡稱甘肅規(guī)則）。之所以選擇它們，主要有三個原因：（1）"立法聽證示范條例"的主要起草者來自全國人大。他們對于聽證具有較深的研究。條例起草完成后曾經(jīng)發(fā)給各地人大的法工委作為參考，具有較大范圍的影響力；
（2）深圳市人大制訂的聽證規(guī)則是中國第一部關于聽證的地方性法規(guī)，雖然它規(guī)范的是廣義的聽證，但是對于立法聽證也有約束作用；
（3）選擇貴陽市和甘肅省的立法聽證規(guī)則是因為包括筆者在內的一些學者直接或間接參與了這兩個規(guī)則的制訂，比較了解規(guī)則起草者的思路。

　　我們可以從以下幾個方面來比較一下四種聽證規(guī)則對于聽證這個新興立法程序的理解。

　　1.立法目的。四種規(guī)則都開宗明義地說指出，規(guī)范聽證活動、提高立法質量是制訂規(guī)則的根本目的。有的還提出這有利于實現(xiàn)立法的科學化、民主化。這顯然符合中央提倡的決策科學化、民主化。除甘肅規(guī)則外，其他三種規(guī)則都強調規(guī)則制訂要符合本國或本地的實踐。而"示范條例"為了突出聽證的移植特點，特別指出，是"借鑒國外先進做法"來制訂規(guī)則的�？陀^地說，任何一種移植來的制度都應該根據(jù)本國或本地的實際情況進行調整，但對于聽證來說，過度強調其外來性并不利于其推廣普及。理由有二：一是作為立法機關在立法過程中聽取各個方面的意見是其天職。聽證符合代議制民主的內在要求；
二是聽證是一種技術性制度，具有明顯的程序民主特征，與既有的制度框架不會產生太的沖突和不適應性。在討論"甘肅規(guī)則"的時候，當?shù)氐牧⒎ㄕ咭约耙恍�學者都指出，在建設法治國的時候，不能過于強調本地實際，這樣會妨礙一些新制度的建立。即使不強調本地實際，制度的設計者也是按照他們的認知水平來移植制度的。

　　2."聽證"定義。對一種制度形態(tài)定義的準確與否直接關系到制度操作者和制度適用對象對該制度的理解。在四種規(guī)則中，"貴陽規(guī)則"沒有給出定義。立法者的解釋是，整個規(guī)則的各個環(huán)節(jié)已經(jīng)充分說明了立法聽證是什么了，所以不需要界定。"深圳規(guī)則"和"甘肅規(guī)則"有同義反復的嫌疑，因為在定義中出現(xiàn)了"聽證會"的字眼。比較而言，"示范條例"的界定更為清楚，認為"立法聽證會（以下簡稱聽證會）是指法律、法規(guī)案的起草和審議機構舉行向社會公開的會議，聽取與立法有關的信息和公眾意見，為法律、法規(guī)的制定提供依據(jù)和參考。"向社會的公開是聽證的最大特點，也是其區(qū)別于座談會、論證會的根本之處。

　　3.聽證的舉辦者和啟動者。聽證的舉辦者并不一定與啟動者一致，但啟動者的要求必須得到有關舉辦者的同意才能舉行聽證。四種規(guī)則都清楚地指出了聽證的舉辦者，但并非都列出了所有的有權利要求啟動聽證的主體。除"甘肅規(guī)則"只規(guī)定法制工作委員會（并非所有專門委員會）和常委會的工作機構是聽證的舉辦者外，其他三種規(guī)則都規(guī)定常委會的所有專門委員會和常委會的工作機構是聽證的舉辦者，同時也是聽證的啟動者。至于"常委會"是否可以作為聽證的舉辦者四種規(guī)則有所差異。除"甘肅條例"外，其他三個條例都明確把常委會列為聽證的舉辦者。甘肅省立法者的意見是，常委會無法作為聽證舉辦主體舉行聽證會，必須通過其專門委員會和工作機構舉行，因為它是一個議事機關而非工作組織。至于聽證的啟動，除了人大常委會掌握著應有的權力外，法律的涉及主體也應該有請求的權利，因為它們的利益有所涉及。對于啟動者的規(guī)定，只有"深圳條例"和"甘肅條例"做了規(guī)定。前者規(guī)定，"國家機關、社會團體、企業(yè)事業(yè)單位以及其他組織和個人"提議提出舉行聽證的請求；
后者認為"公民、法人和其他組織"可以提出舉行聽證會建議，但都需要獲得有關機構的批準。

　　4.聽證的主題。聽證主題的選擇直接關系到聽證是否有助于解決法律制訂過程中的難點以及聽證本身能否得到社會的關注并有利于公眾參與。四種規(guī)則都用列舉的方式規(guī)定了聽證主題選擇的原則。"貴陽規(guī)則"有三條原則，其他三種規(guī)則列舉了五條原則。比較而言，四種規(guī)則都認為聽證主題的選擇應該遵守兩個基本原則：（1）社會普遍關注；
（2）涉及特定群體利益的。按照第一個原則選擇的聽證主題對于所立法律具有宣傳作用，同時也有助于更多公眾的參與。依據(jù)第二個原則選擇的聽證主題所針對的是特定群體。它們之間共同利益明顯，并且容易產生集體行動，因此它們會更主動地影響立法工作。此外，除"貴陽規(guī)則"之外的三種規(guī)則都強調了重大分歧原則和人大自主選擇聽證主題的原則。這種規(guī)定雖然不過是把人大行使聽證權的范圍顯性化，但為聽證提供了更大的施用空間和更多的選擇。

　　5.陳述人的選擇。四種規(guī)則都認為三類群體的代表應該作為陳述人參加聽證。他們是：與聽證事項有利害關系的群體代表、有關專家以及有關組織的代表。但是如何選擇這些陳述人，四種規(guī)則的說法并不統(tǒng)一。"貴陽規(guī)則"和"深圳規(guī)則"只是提出應該兼顧各方，但沒有考慮到報名人數(shù)超出應陳述人數(shù)的情況，為聽證舉辦者保留了過大的自由裁量范圍。其他兩種規(guī)則提出了按照"報名時間先后"來選擇陳述人的原則，這個規(guī)定無疑為聽證舉辦者在選擇陳述人時行使自由裁量權提供了法律依據(jù)。

　　6.陳述人發(fā)言的順序。在四種規(guī)則中，"貴陽規(guī)則"和"示范條例"規(guī)定得最為完善，尤其是"貴陽規(guī)則"規(guī)定了發(fā)言中的"辯論"環(huán)節(jié)，這無疑更符合舉行聽證的精神。在聽證中舉行辯論有利于分清特定問題并提高聽證質量。雖然在有些人看來，在聽證規(guī)則中嚴格規(guī)定發(fā)言的順序會導致聽證過程的不靈活，但是對于立法者來說，要在聽證有限的時間內獲得更全面、更準確的信息，必須嚴格發(fā)言順序，避免過程的拖沓。嚴格的程序是程序民主的基本要求，也有利于規(guī)范聽證過程，對于陳述人和聽證人來說也是在聽證會上有效、平等地行使自己的發(fā)言權的保障。

　　7.聽證報告的效力。聽證是否對立法者作出決定時產生影響是通過兩個渠道完成的。一是參加聽證的立法者是否認真聽取了聽證中提出的各種觀點。聽證的氣氛和陳述人的發(fā)言、辯論是否影響、甚至改變了他們對某些問題的看法。但是，要評估聽證對單個立法者的影響是很難的，因為在中國的人大決策體制下，常委會是集體行使權力的，而且常委會的表決程序和方式無法反映出立法者個體的取向和決定。因此，聽證影響是通過第二個渠道，即聽證報告的效力體現(xiàn)出來的。四種規(guī)則都沒有規(guī)定，聽證報告必須作為法律修訂的依據(jù)，都認為聽證報告是立法的依據(jù)。但是，它們對于如何處理聽證報告，規(guī)定有所不同。只有"示范規(guī)則"和"甘肅條例"明確提出，應該在審議法律的過程中，對聽證會提出的意見采納情況給予說明。只有"示范規(guī)則"提出聽證報告應該向社會公開，而其他三種規(guī)則或者沒有規(guī)定，或者只規(guī)定聽證報告向陳述人公開。

　　對于立法聽證的發(fā)展來說，制訂聽證規(guī)則有三個主要作用：（1）它表明了許多地方立法者接受了聽證這個外來的制度；
（2）依據(jù)規(guī)則可以對聽證活動的組織和舉行進行規(guī)范，并把它與《立法法》中與之并列的"座談會"、"論證會"等了解社會意見的形式區(qū)別開來，使之具有明確的法律地位。公開性、程序性以及參與的廣泛性是聽證區(qū)別于后兩者的三個基本特點；
（3）規(guī)則的制訂為公眾參與立法過程、表達利益要求和觀點提供了法律依據(jù)。

　　然而，對于一項移植來的制度來說，用法律文本確定下來只是完成了第一步，只有在實踐中加以應用，產生效果，滿足包括立法者以及公眾的要求才能成為一種"活"的制度。

　　四、本土實踐與制度調適

　　2000年以來，各地人大陸續(xù)舉行了一些聽證活動，特別是對一些社會公眾非常關注的法律法規(guī)的聽證，比如2004年北京市人大對"北京市實施〈中華人民共和國道路交通安全法〉辦法（征求意見稿）》"舉行的聽證，使得聽證逐漸成為社會關注的熱點。許多媒體也把聽證作為新聞焦點進行了大量而且深入的報道。隨著聽證次數(shù)的增加以及社會關注的加強，如何提高聽證質量，實現(xiàn)聽證目的，加快聽證與現(xiàn)有立法制度的耦合，成為完善這項移植來的制度的重點。

　　從各地舉行聽證的立法內容來看，可以依據(jù)法規(guī)涉及的利益范圍和所針對問題的技術含量程度進行劃分。利益層次可以分為普遍利益和具體利益兩種，技術含量可以大致分為技術性問題和非技術性問題。這樣，聽證內容分為四類：（1）涉及普遍利益的技術性法規(guī)；
（2）涉及普遍利益的非技術性法規(guī)；
（3）涉及具體利益的技術性法規(guī)；
（4）涉及具體利益的非技術性法規(guī)。(點擊此處閱讀下一頁)

　　根據(jù)筆者對收集到的35個經(jīng)過立法聽證的地方性法規(guī)的分析，發(fā)現(xiàn)了兩個突出特點。一是涉及具體利益的法規(guī)稍多于涉及普遍利益的法規(guī)。前者為19個，后者為16個；
二是針對非技術性問題的法規(guī)多于技術性法規(guī)。非技術性法規(guī)的數(shù)量為26個，技術性法規(guī)為9個。（楊雪冬，2004）雖然這些數(shù)據(jù)不具有代表性，但是各地人大近年來舉行的聽證大部分都是圍繞著適合更多社會公眾參與的法規(guī)以及相關議題舉行的。這顯然有利于向社會宣傳聽證這種新的制度形式。

　　各地人大為了盡快適應聽證這種新的制度，提高社會公眾對聽證的熟悉程度，采取了各種措施。其中主要有：（1）在每年的立法計劃中，根據(jù)所要制訂或修改的法律法規(guī)的情況，盡量安排一次或若干次聽證。有的地方人大還提出，今后制訂新的法律法規(guī)都要采取聽證；
（2）對于每次聽證都精心準備。盡管法制委員會通常是聽證的組織者，但實際上每次聽證基本上都動員人大常委會各個部門的力量，以保障聽證各個環(huán)節(jié)嚴密，取得好的效果；
（3）積極發(fā)揮新聞媒體的作用。一方面通過媒體發(fā)布消息，提高公眾的參與度，另一方面利用媒體宣傳聽證過程，公布聽證法案，增強立法過程的公開化。必須強調的是，媒體的宣傳對于聽證的推廣和聽證知識的普及發(fā)揮了重要作用。而網(wǎng)絡這種新興媒體對聽證的介入則擴大了聽證過程的空間，使聽證會場之外的公眾也可以就聽證主題發(fā)表意見，有利于收集更全面的意見、建議；
（4）利用各種機會相互學習。除了參加由全國人大法工委以及一些研究機構舉行的研討會外，還利用相互之間的工作往來、各地人大常委會舉辦的雜志來了解彼此的做法，借鑒好的經(jīng)驗。

　　一項制度只有運行起來，其如何有效地發(fā)揮作用所遇到的問題才會顯現(xiàn)出來。盡管聽證是一個技術性很強的制度，與既有的制度環(huán)境沒有根本性的不適合或矛盾，但依然在實踐過程中遇到了一些問題。這些問題主要有：

　　1.一些地方的聽證舉行帶有明顯的臨時性和隨意性，甚至類似某種政治運動，其組織工作的投入、引起的重視程度完全由當?shù)亓⒎�機關的領導人決定。這樣，使一種本來可以日�；�、程序化的簡單程序變成了復雜的政治過程。一旦領導人興趣轉移，聽證就被擱置在一邊，無法成為立法過程中日�；�工作。

　　2.聽證事項的選擇有避重就輕的嫌疑。一些地方人大由于擔心聽證陳述人或旁聽者言論行為過于激烈，聽證會場出現(xiàn)失控，所以在聽證事項選擇上過于小心翼翼，甚至避開那些社會關注但爭議很大的立法事項。這樣，盡管舉行了聽證，但不過是履行了某種形式，沒有在重要事項的討論中獲得應有的信息。這種做法也妨礙了公眾的參與，因為相關利益者無法從這些議題中獲得自己需要的東西。

　　3.聽證的參與不足和缺乏全面性。在參與不足方面，公眾或者對聽證事項不感興趣，不愿意參與聽證；
或者認為自己的意見無法影響立法者，因此放棄了參與的權利；
或者聽證消息的發(fā)布有限，很多公眾不知曉聽證的舉行，因此參與的人數(shù)有限。至于參與的不全面，則由于或者聽證組織者在選擇聽證陳述人時主觀色彩過強，只選擇那些持支持意見的陳述人，或者組織者過于考慮聽證會的時間，擔心陳述人數(shù)過多無法按規(guī)定時間結束聽證。更有意思的現(xiàn)象是，一些地方人大舉行的聽證要通過電視進行直播。由于電視臺所給時間的有限或固定，所以完全按照電視臺的時間安排組織聽證。這固然宣傳了聽證，但也把聽證當作了形式，失去了聽證的意義。

　　4.所舉行的聽證在功能上多局限于對所聽證法案的確認，而不是對其的完善甚至改正。除了上面提到的選題原因外，聽證過程缺乏辯論性也是導致聽證功能偏重于確認的重要原因。很多地方的聽證組織者雖然都承認，應該在聽證過程中允許陳述人就有關議題進行辯論，但實際的聽證主持人都以時間不允許、陳述人缺乏必要的辯論能力等理由取消辯論階段，使整個聽證不過是陳述人宣讀書面意見的一次會議而已。自然，這樣的聽證與座談會、專家論證會沒有本質的區(qū)別，最多不過是兩種會議形式的"二合一"而已。

　　5.聽證的組織者和形式單一。就組織者而言，根據(jù)筆者的了解，到目前為止，各地的人大常委會只有法工委舉行過聽證。當然，這種情況與法工委承擔著主要立法職責有直接的關系。但是，一項法律的制訂過程并不只有法工委一個部門參與，有關政府部門、常委會中的其他工作委員會都在立法過程的不同階段參與了工作，也需要聽取更廣泛的意見來提高法律草案起草的質量。而只有法工委組織和舉行聽證也決定了舉行聽證只放在法案提交常委會審議階段。當法案進入這個階段時候，基本上已經(jīng)固定下來，不需要大的修改了。另外各地的法制委員會的工作人員有限，工作繁忙。一個聽證會通常要花費他們一個多月的時間。因此，許多地方的聽證會無法定期舉行。有的地方即使舉行了也會出現(xiàn)一些漏洞。

　　聽證形式的單一除了體現(xiàn)為只應用于立法過程固定的某個階段外，還體現(xiàn)為要聽證的法律法規(guī)基本上只聽證一次，總是大規(guī)模的，并且只在立法者工作所在地舉行聽證。這也許出于節(jié)約聽證成本考慮，卻不利于更充分聽取各個方面意見。

　　6.聽證結果的處理。立法者只有嚴肅地對待聽證中獲得的各種意見和信息，把它們作為修改和完善法案的依據(jù)，或者作為批準或否決法案的理由，才能真正地發(fā)揮聽證對提高立法質量，實現(xiàn)決策科學化民主化的目標。從各地的實踐來看，聽證結束后，都做了比較詳細的記錄，陳述人的發(fā)言基本上都有書面材料和對聽證記錄的簽名。法工委都對聽證記錄做了整理，并印發(fā)給相關機構和個人。在常委會審議法律法規(guī)的時候，聽證記錄也用作參考。但是，聽證究竟在多大程度，在哪些方面影響了立法并沒有明確說明，公開性也不夠。對于一個新興制度來說，如果公眾缺乏足夠的信息來了解該制度的直接效果，那無疑會削弱他們對這個制度的興趣以及信任。缺乏公眾信任的制度是沒有生命力的。

　　這些問題的存在制約了聽證這個新興制度效力的發(fā)揮，削弱了立法者以及社會公眾對其的認同。雖然它已經(jīng)被寫入了黨的文件中，獲得了意識形態(tài)上的合法性，寫入了中央和地方的法律中，獲得了法律上的合法性，但是立法者和社會公眾似乎都不滿意聽證現(xiàn)有的的效果。對于一些立法者以及聽證的實際操作者來說，經(jīng)歷了幾次聽證后，當初的熱情正在被疑惑和懷疑取代，甚至陷入了某些認識誤區(qū)。比如，有人認為聽證組織時間長、成本高，效果差，地方人大缺乏足夠的財力、人力經(jīng)常舉行；
有人認為舉行聽證并不會提高立法的質量，因為公眾難以對所聽證的法律提出有價值的意見，聽證還不如座談會、論證會的效果好；
還有人把聽證效果不佳歸因于客觀條件不成熟（公眾素質低、領導覺悟差）。對于公眾來說，他們對于聽證這種民主立法的程序寄予了很高的期望，而媒體的一些宣傳進一步推動了這種期望的提高。而一旦發(fā)現(xiàn)聽證無法達到自己的期望時，就馬上陷入失望，甚至產生不滿。

　　通過幾年的實踐，各地人大已經(jīng)認識到目前聽證存在的問題，并且提出了一些解決問題的方法。它們包括：

　　1.提高人大工作人員，尤其是聽證組織者的素質和能力，增強他們對聽證這個新制度的理解和認識。近些年，包括全國人大在內的各級人大通過研討會、培訓班等多種形式交流工作經(jīng)驗，加深對聽證的理解。

　　2.借助新的技術手段來提高聽證質量。比如通過網(wǎng)絡、電視直播聽證過程，擴大聽證的知曉范圍，通過網(wǎng)絡征集聽證意見和聽證陳述人。聘請專門的速記人員進行聽證記錄，不僅保證了聽證的質量，而且提高了工作效率。這些先進的通信手段大大豐富了聽證獲取的信息量，并且有利于降低工作人員的工作強度，彌補聽證組織部門人手不足的缺陷。

　　3.針對現(xiàn)有聽證規(guī)模大、組織時間長的問題，提出應該對不同聽證主題區(qū)別對待，采取不同形式的聽證。有人提出，在推行現(xiàn)有這種聽證形式的同時，可以采取程序簡單、形式靈活的簡易聽證。比如可以通過報紙、電視、網(wǎng)絡、書面等途徑舉行報紙聽證、網(wǎng)上聽證，發(fā)表對法規(guī)草案的意見；
舉行聽證會的時間可以定期也可以不定期，只要有一定數(shù)量的公民、法人或者其他組織，或者立法機關、立法工作機構及其立法人員提出舉行立法聽證會的，可以隨時組織聽證；
參與的人數(shù)也可以不加限制，只要愿意參加就可以表達自己的意見（李高協(xié)，2004）。

　　4.主張增加聽證次數(shù)和擴大聽證組織者范圍。既應該增加每年立法工作中聽證次數(shù)，也要有選擇地增加同一個法案制訂過程中聽證的次數(shù)，這不僅有利于收集到更豐富的立法信息，而且有助于提高聽證組織者對聽證的熟悉程度和組織能力。聽證次數(shù)的增加也必然要求有除法工委之外的其他專門委員會加入到組織聽證的行列，就它們負責起草的法律舉行聽證。這樣在提高法律草案質量的同時，實際上減輕了法工委的工作負擔。

　　總之，各地舉行聽證過程中存在的問題以及提出的解決措施和建議說明了立法聽證這個借鑒而來的制度已經(jīng)超越了理論化和法律化階段（盡管依然有人主張全國人大應該制訂聽證法來推動和規(guī)范聽證在全國范圍的施行），進入了實踐化和理念化階段。各地在舉行立法聽證的同時，還在探索把聽證應用到立法之外的領域，比如對特定問題舉行監(jiān)督型聽證。聽證實踐活動的增多推動了理念化的進程，而更多研究成果的產生以及媒體宣傳的增加反過來鼓勵了實踐的深入。立法聽證這種新移植來的制度正在獲得更強的生命力。

　　五、結論：讓移植的制度"活"起來

　　在現(xiàn)代社會，正式制度都是外部施加的。對于發(fā)展中國家來說，從外部引進的制度更是構成了其現(xiàn)代制度的基本框架。這些制度不能僅僅停留在法律或政策文本，必須運轉起來才能逐步融入既有的制度環(huán)境，必須發(fā)揮效果才能得到所約束對象的承認和認同。這樣，引進的制度就能從文本走進實踐，成為社會理念的有機組成部分，成為有可持續(xù)性的"活"的制度，避免"南桔北枳"的結果。這個過程是一個各相關利益者學習規(guī)則、適應規(guī)則、認同規(guī)則以及規(guī)則采納者根據(jù)實際情況調試規(guī)則的過程。

　　從聽證在中國的引入和發(fā)展情況來看，它從文本轉變?yōu)?活的"制度的過程是比較順利的，盡管這個過程還沒有徹底完成。之所以這樣，主要得益于五個有利條件的支持：（1）聽證是一個技術層面上的制度，規(guī)則簡單明了，容易學習，不會引起過多的爭議；
（2）它所體現(xiàn)的民主立法精神符合官方意識形態(tài)倡導的決策科學化民主化方向，得到了制度采納者的支持；
（3）作為一種擴大公眾參與的渠道，聽證符合社會公眾利益，尤其為日益多元化的社會利益提供了公開表達意見的平臺；
（4）新聞媒體的關注，擴大了聽證的社會知曉度，也傳播了聽證知識；
（5）各地人大在實踐聽證過程中采取的開放態(tài)度和學習精神，加快了這些制度操作者對這項新制度的熟悉和掌握。

　　在現(xiàn)有的基礎上，聽證要進一步發(fā)展應該把重點放在鼓勵人大各專門委員會在法律起草過程中多舉行聽證，實現(xiàn)聽證"日�；�"上。只有在實踐中學習才能使制度移植過程成為各個相關利益者共同學習的過程，才能使強制執(zhí)行的規(guī)則升華為志愿遵從的共同理念。

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　　來源：《華中師范大學學報》2005年第6期

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