潘波：行政法治視野下的中央與地方權(quán)限沖突

　　中央與地方問題的核心，在于兩者之間權(quán)力的配置。在行政法領(lǐng)域，中央與地方關(guān)系研究的立足點(diǎn)是政府。中央政府與地方政府的關(guān)系是中央與地方關(guān)系的核心，也是當(dāng)前行政管理體制改革的熱點(diǎn)和難點(diǎn)。

　　一、中央與地方權(quán)限沖突及主要類型[1]

　　沖突一詞有兩種解釋，一是指矛盾表面化，發(fā)生激烈爭斗；
二是指相互矛盾、不協(xié)調(diào)。[2]本文中所討論的中央與地方權(quán)限沖突，主要是行政權(quán)力方面的沖突。

　　中央與地方之間的權(quán)限沖突，是一個熟悉而又陌生的話題。之所以說熟悉，是因為在中國進(jìn)入全面改革階段后，中央與地方權(quán)力博弈過程中的矛盾和沖突幾乎從來就沒有停止過，中央政令不暢通、地方保護(hù)主義盛行等都是這種沖突的表現(xiàn)。

　　而之所以說其陌生，是因為盡管在事實(shí)上已經(jīng)存在，但由于“全國上下一盤棋”

　　思想的影響，使得至今為止“權(quán)限沖突”在中央和地方關(guān)系中仍然還是一個沒有得到完全承認(rèn)的似是而非的話語。

　　中央與地方之間的權(quán)限沖突，可以從兩方面來理解：一是積極方面的沖突，也就是以積極作為的形式存在的權(quán)力之間的矛盾和摩擦；
比如，地方政府越權(quán)審批了原本應(yīng)由中央有關(guān)部門審批的事項等。二是消極意義上的沖突，也就是以不作為的形式所表現(xiàn)的權(quán)限沖突；
比如，地方對中央抑制固定資產(chǎn)投資的宏觀調(diào)控措施不積極執(zhí)行等。而無論是積極意義上的沖突還是消極意義上的沖突，都是一種對資源配置進(jìn)行博弈的過程。中央與地方權(quán)限沖突的類型涉及多個領(lǐng)域，主要類型有：

　　一是事權(quán)沖突。事權(quán)一般指政府管理國家和社會事務(wù)，提供公共服務(wù)等方面的權(quán)力。根據(jù)市場經(jīng)濟(jì)條件下政府職能的定位，事權(quán)也可以劃分為經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、市場監(jiān)管、社會管理、公共服務(wù)等方面的權(quán)限。隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會結(jié)構(gòu)變遷，中央和地方政府由于各自考慮的因素和目標(biāo)不同，在經(jīng)濟(jì)社會管理上的矛盾也日益增加，在經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)和市場監(jiān)管領(lǐng)域的沖突尤為激烈。[3]

　　二是財權(quán)沖突。分稅制改革的推行就是這種矛盾積累到一定程度的產(chǎn)物。分稅制改革之前，1980年至1993年地方政府的財政收入占全國財政收入的比重平均為68.04%，而地方政府的財政支出占全國財政支出的比重平均為59.0%.財政收入的減少不僅使中央缺乏固定資產(chǎn)投資、提供公共服務(wù)等方面的資金，也削弱了中央權(quán)威。分稅制改革后，中央財政收入占全國財政收入的比重由1993年的22%提高到了2004年的57.2%，同期地方財政收入的比重卻由78%降到了42.8%，而地方政府在公共產(chǎn)品供應(yīng)上承擔(dān)的支出比例卻高達(dá)70%左右。[4]財政自給率大幅下降，加上轉(zhuǎn)移支付制度不健全，使一些地方財政困難的問題進(jìn)一步突出，個別地方政府甚至負(fù)債運(yùn)營。

　　三是立法權(quán)沖突。這種沖突表現(xiàn)在兩個方面：一是地方政府規(guī)章的越權(quán)，即超越權(quán)限，規(guī)定了應(yīng)由法律、行政法規(guī)規(guī)定的事項。二是地方政府規(guī)章與法律、行政法規(guī)相抵觸，如擴(kuò)大或限制法律、行政法規(guī)對某一事項適用范圍的規(guī)定等。

　　四是產(chǎn)權(quán)沖突。產(chǎn)權(quán)沖突的客體是國有資產(chǎn)，狹義上的國有資產(chǎn)僅包括經(jīng)營性資產(chǎn)，指政府作為出資者在企業(yè)依法擁有的資本及其權(quán)益。[5]產(chǎn)權(quán)沖突的一個重要表現(xiàn)就是產(chǎn)權(quán)主體控制權(quán)與剩余索取權(quán)不匹配。中央政府作為國有資產(chǎn)所有權(quán)主體，擁有名義上的國有資產(chǎn)的控制權(quán)和剩余索取權(quán)，但這兩種權(quán)利并非掌握在中央手中。而地方政府實(shí)際上占有和使用國有資產(chǎn)，是事實(shí)上的占有使用權(quán)主體，但地方政府并不是所有權(quán)主體，因而不享有剩余索取權(quán)。結(jié)果是實(shí)際控制企業(yè)的地方政府缺乏來自外部和內(nèi)部的監(jiān)督，盲目投資、重復(fù)建設(shè)問題突出。

　　五是行政組織權(quán)沖突。雖然重大行政組織事項需要立法解決，但實(shí)際上政府仍享有大量行政組織權(quán)，“三定方案”就是重要表現(xiàn)。根據(jù)地方組織法，地方各級人民政府根據(jù)工作需要和精干的原則設(shè)立必要的工作部門。條文規(guī)定的模糊性顯而易見，一些地方政府往往以“工作需要”為名“新辟門戶”，鞏固和爭取有利職權(quán)，冷淡無利或少利職權(quán)。

　　二、國有自然資源領(lǐng)域的中央與地方權(quán)限沖突

　　為了深入分析中央與地方權(quán)限沖突，本文選擇國有自然資源領(lǐng)域作為研究的角度。因為國有自然資源開發(fā)是近些年來中國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展中的熱點(diǎn)和難點(diǎn)問題，煤水油氣在國民經(jīng)濟(jì)中的重要地位決定了其在中央與地方博弈過程中的分量。

　�。ㄒ唬﹪�有自然資源物權(quán)領(lǐng)域中央與地方關(guān)系的特點(diǎn)[6]

　　一是國有自然資源物權(quán)以所有權(quán)為核心。雖然《礦產(chǎn)資源法》、《水法》等規(guī)定了采礦權(quán)、取水權(quán)等內(nèi)容，但與之相關(guān)的用益物權(quán)、擔(dān)保物權(quán)等制度并不存在，完整的國有自然資源物權(quán)制度并沒有全面建立起來。二是國有自然資源的用益物權(quán)由中央和地方共享。屬于不動產(chǎn)的國有土地、河流、海域等一般為地方使用，[7]屬于動產(chǎn)的礦藏等資源多為中央直接控制，其勘探、開采等須由中央決定。三是國有自然資源由各級政府管理。各級政府根據(jù)所掌握權(quán)力和所代表地域的不同而行使不同程度的權(quán)力。管理手段包括建立國有企業(yè)進(jìn)行勘探、開發(fā)和利用，也包括進(jìn)行國有自然資源的出讓使用等。四是國有自然資源配置主要采用行政手段。比如，近些年我國先后啟動了“西氣東輸”、“南水北調(diào)”等工程。這些活動的決策、規(guī)劃、建設(shè)等都在政府主導(dǎo)下進(jìn)行，在方式上也主要采用行政命令、動員、號召等行政手段。雖然合同等市場化手段也發(fā)揮作用，但一般是作為行政手段的必要補(bǔ)充。

　�。ǘ�）中央與地方權(quán)限沖突在國有自然資源領(lǐng)域的體現(xiàn)

　　在自然資源勘探開發(fā)方面。一些地方政府和企業(yè)似乎成為利益共同體，向中央發(fā)起挑戰(zhàn)，與中央企業(yè)爭奪只屬于中央企業(yè)才能享有的礦產(chǎn)資源開采權(quán)。比如，20世紀(jì)90年代以后，隨著陜西境內(nèi)新的油氣儲量不斷被發(fā)現(xiàn)，陜西省與中央在油氣資源開發(fā)權(quán)、收益權(quán)等方面發(fā)生了激烈沖突。[8]一些地方政府面對所轄區(qū)域的不法分子針對中央企業(yè)的“打孔盜油”、亂采濫挖等現(xiàn)象，不但采取消極態(tài)度，在一定程度上還放任縱容。[9]一些地方的國土資源部門頻頻越權(quán)，違法進(jìn)行礦產(chǎn)資源勘察開采的審批發(fā)證，甚至對已經(jīng)明令停止發(fā)證的礦種照樣受理采礦申請并審批發(fā)證。

　　在安全生產(chǎn)領(lǐng)域。20世紀(jì)90年代以來，地方小煤窯、小礦山、小煉油廠等的關(guān)停并轉(zhuǎn)成為中央與地方博弈的重要內(nèi)容，而近些年來頻頻發(fā)生的礦區(qū)安全生產(chǎn)事故更加劇了這種沖突。以煤炭生產(chǎn)為例，1949年以來我國發(fā)生的一次性遇難百人以上的煤礦事故共8起，除了兩次分別發(fā)生在20世紀(jì)50年代和60年代外，其余6起都發(fā)生在2002年以后。[10]

　　在生態(tài)環(huán)境保護(hù)方面。一些中央企業(yè)在環(huán)境保護(hù)方面的投入不足，對其在開發(fā)資源時給周邊地區(qū)造成的環(huán)境污染不履行相應(yīng)的治理、補(bǔ)償責(zé)任。而一些地方政府苦于資金匱乏、治理成本過高等因素，對于本地區(qū)、特別是地方礦區(qū)企業(yè)造成的環(huán)境污染問題解決力度不夠，與中央倡導(dǎo)的建設(shè)資源節(jié)約型和環(huán)境友好型社會的戰(zhàn)略形成沖突。

　　三、中央與地方權(quán)限沖突的評析——以國有自然資源為考察視角

　　從積極意義上說，中央與地方的權(quán)限沖突打破了長期以來地方在一切領(lǐng)域都唯中央馬首是瞻的一元化權(quán)力格局，有力地促進(jìn)了中央與地方關(guān)系朝著民主化、科學(xué)化方向發(fā)展。然而，目前我國還處于向市場經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)型的過渡時期，這種權(quán)限沖突引發(fā)的問題阻礙了經(jīng)濟(jì)社會的進(jìn)一步改革。

　�。ㄒ唬﹪�有自然資源領(lǐng)域中央與地方權(quán)限沖突引發(fā)的問題

　　一是利益分配不公平。在資源收益分配上，對地方利益重視不夠。目前中央企業(yè)在礦產(chǎn)資源產(chǎn)區(qū)所設(shè)立的下屬企業(yè)實(shí)際上只類似于“生產(chǎn)車間”，企業(yè)的收益主要上交給北京總部以及中央政府。[11]油氣資源稅稅額偏低使得資源產(chǎn)地的收益過低，不利于地方經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，也導(dǎo)致了非法開采油氣等混亂現(xiàn)象。利益分配的不公平也體現(xiàn)在地方與地方關(guān)系上。國家從礦區(qū)源源不斷地輸出廉價礦產(chǎn)資源，大部分輸送給了東部或者大城市等發(fā)達(dá)地區(qū)。在為這些地區(qū)的群眾提供低廉的燃料、電力等供應(yīng)的同時，更確保了這些地區(qū)的企業(yè)以較低的生產(chǎn)成本贏得市場，特別是國際市場。而真正為這種所謂的“繁榮”埋單的，實(shí)際上是資源產(chǎn)區(qū)和群眾，一些已經(jīng)陷入困境的資源枯竭型城市就是明證！利益分配不公平還體現(xiàn)在個人發(fā)展方面。中央企業(yè)在礦區(qū)展開大規(guī)模的勘探開發(fā)的同時，一些地區(qū)的群眾逐漸失去了最基本的生存條件，生產(chǎn)生活極其困難。[12]而形成鮮明對比的是，以開發(fā)屬于全國人民資產(chǎn)的自然資源為主要任務(wù)的一些大型中央企業(yè)員工的收入?yún)s遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于全國平均工資水平。[13]

　　二是中央政令不暢通。在經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的同時，中央與地方的關(guān)系也發(fā)生了微妙的變化。盡管地方與中央在政治上和意識形態(tài)上依然保持高度一致，但在具體的行政管理領(lǐng)域卻往往是“上有政策、下有對策”。一些地方政府在地方企業(yè)甚至個人的亂采濫挖、資源破壞等問題上嚴(yán)重不作為，即使中央的三令五申也遭到了地方的強(qiáng)烈抵制。盡管國家多次明令取締證照不全的礦山、礦井，也派出了多個檢查組到各地巡視監(jiān)督，卻收效甚微。

　　　　三是權(quán)力運(yùn)行成本昂貴。一方面，中央對地方的監(jiān)督控制仍然以傳統(tǒng)的行政審批、人事任免等手段為主，強(qiáng)調(diào)事前審批而輕事后監(jiān)管，出現(xiàn)問題后又往往以追究有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)人員責(zé)任為補(bǔ)救手段，加大了權(quán)力運(yùn)行的成本和風(fēng)險。另一方面，地方缺乏與中央平等對話、以表達(dá)自身訴求的途徑。在實(shí)踐中，地方往往會通過討價還價的談判以獲取更多的優(yōu)惠政策和特殊照顧。

　　四是腐敗現(xiàn)象嚴(yán)重。中央與地方在資金、項目、優(yōu)惠政策等資源配置方面幾乎沒有明確、嚴(yán)格的標(biāo)準(zhǔn)和程序，由此帶來的權(quán)力尋租、集體行賄受賄等制度性腐敗成為改革過程中的一大弊病。而且，由于民眾在地方官員任免過程中的話語權(quán)不多，也助長了官員“只唯上、不唯民”的腐敗作風(fēng)。一些官員和企業(yè)相互勾結(jié)，官員入股煤礦企業(yè)等成為反腐敗斗爭的熱點(diǎn)。

　�。ǘ�）問題的原因分析

　　第一，整體上沒有及時反映多元利益和社會結(jié)構(gòu)變遷。長期以來，我們整個行政體制都建立在計劃經(jīng)濟(jì)體制基礎(chǔ)上。這種模式下，利益在價值上的輕重、大小并不取決于利益本身，而是取決于“身份”，往往使得“國家蘋果”總是大于“地方西瓜”。[14]在向市場經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)變的過程中，一直以來都被壓抑的地方利益以及追求地方利益的熱情和能力迅速爆發(fā)出來。這種利益除了地方政府自身的利益外，更多可能的是群眾、企業(yè)以及其他主體的利益以及由此帶來的經(jīng)濟(jì)發(fā)展愿望和壓力。而我們在處理中央與地方關(guān)系時并沒有充分考慮這樣的變化，在具體政策和制度設(shè)計上仍然堅持一元化思維模式。以國有自然資源為例，在中央政府和企業(yè)看來，它們代表全國人民行使位于國家某一個地方的自然資源所有權(quán)。

　　而對于地方來說，它們并不愿意中央企業(yè)從本地區(qū)一次性廉價輸出資源產(chǎn)品，而是希望能進(jìn)行高附加值的利用或深加工。隨著權(quán)利意識的增強(qiáng)，資源產(chǎn)區(qū)對上級政府采取無償或低價調(diào)撥的做法十分不滿。比如，在“南水北調(diào)”西線工程論證過程中，作為水源地的四川就出現(xiàn)了反對聲音。[15]

　　第二，對中央與地方關(guān)系的框架缺乏深入把握。長期以來，我們處理中央與地方關(guān)系的基本思路就是傳統(tǒng)的權(quán)力邏輯，即集權(quán)與分權(quán)。似乎集權(quán)分權(quán)就是中央與地方關(guān)系中的全部內(nèi)容。至于應(yīng)當(dāng)如何集權(quán)分權(quán)，集權(quán)分權(quán)有哪些具體的手段、程序、步驟，出現(xiàn)問題或爭議時的解決途徑等問題都沒有認(rèn)真考慮。把集權(quán)分權(quán)作為中央與地方關(guān)系的最終目的和全部內(nèi)容，使地方往往把向中央要權(quán)當(dāng)成最大目標(biāo)，并不斷進(jìn)行討價還價。而面對權(quán)力分配不均所引起的地方不滿情緒，中央似乎只能用“輪流安撫”的方式予以平息。[16]近些年來國家在發(fā)展規(guī)劃中先后提出的諸如“西部開發(fā)”、“東北老工業(yè)基地振興”、“中部崛起”等戰(zhàn)略就是這種“安撫”手段的具體表現(xiàn)。

　　第三，民主法治精神缺失。正如小平同志曾經(jīng)指出的，我國權(quán)力過分集中現(xiàn)象，“同我國歷史上封建專制主義的影響有關(guān)”，“舊中國留給我們，封建專制傳統(tǒng)比較多，民主法制傳統(tǒng)很少”。[17]一方面，中央與地方權(quán)力運(yùn)行中，地方的民主參與程度還比較有限。比如，分稅制改革以來，中央可以根據(jù)財政形勢的需要隨意調(diào)整中央和地方的財政分配關(guān)系，地方政府只能被動接受。[18]另一方面，是長期依賴于傳統(tǒng)治理手段處理中央與地方關(guān)系。在計劃模式下，我們往往認(rèn)為中央與地方的利益是一致的，兩者不會有什么利益上的沖突。即使在實(shí)踐中出現(xiàn)了問題也往往強(qiáng)調(diào)下級服從上級，主要采用行政命令、人事任免的方式解決。

　　這種方式更多地局限在口號似的表態(tài)和擁護(hù)等方面，缺乏認(rèn)真履行的監(jiān)督手段。

　　第四，國家所有權(quán)理論與實(shí)踐脫節(jié)。我國傳統(tǒng)的所有權(quán)理論只重視所有權(quán)而忽視了他物權(quán)，(點(diǎn)擊此處閱讀下一頁)

　　并把所有權(quán)制度建立在全國利益高度一致的公有制基礎(chǔ)上，使得自然資源物權(quán)得不到完全實(shí)現(xiàn)。而作為自然資源所有權(quán)主體的國家和集體都是十分抽象的概念，實(shí)際上行使所有權(quán)的是各級政府。這需要用益物權(quán)、擔(dān)保物權(quán)等的理論指導(dǎo)和制度支撐，而這方面卻基本是空白。

　　第五，所有權(quán)和行政權(quán)主體重合的弊端。在我國，國有自然資源物權(quán)和行政權(quán)都集中于政府行使，形成了政府既代表國家行使經(jīng)濟(jì)行政權(quán)，又代表國家行使國有自然資源物權(quán)的雙重權(quán)力主體格局。[19]這種格局并不利于國家所有權(quán)的行使。因為國家所有權(quán)制度也是物權(quán)制度之一，其權(quán)利的產(chǎn)生、變更、流轉(zhuǎn)等離不開民事法律規(guī)范和市場規(guī)則。[20]而行政權(quán)強(qiáng)調(diào)的是命令與服從，這種顯然與要求體現(xiàn)價值和利益的自然資源物權(quán)不相適應(yīng)。而且，行政權(quán)與國家所有權(quán)的統(tǒng)一，使得政府在行使行政權(quán)時無法實(shí)現(xiàn)真正中立和超脫�！斑@種政府既是運(yùn)動員又是裁判員的機(jī)制，不是市場經(jīng)濟(jì)的機(jī)制，而是官場經(jīng)濟(jì)，既傷害了市場經(jīng)濟(jì)的游戲規(guī)則，又成全了大大小小的貪官污吏”[21].

　　國有自然資源領(lǐng)域中央與地方權(quán)限沖突，已經(jīng)成為目前中央與地方關(guān)系的一個縮影，并成為影響經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會穩(wěn)定的重要因素。對傳統(tǒng)模式進(jìn)行反思，從法治視角出發(fā)，探索適合我國國情的中央與地方權(quán)限沖突解決機(jī)制已經(jīng)成為擺在我們面前的必然選擇。

　　四、解決中央與地方權(quán)限沖突的總體思路

　　解決中央與地方的權(quán)限沖突，需要樹立法律在中央與地方關(guān)系中的權(quán)威，以中央與地方的法律分權(quán)為基礎(chǔ)，建立健全相關(guān)具體制度，實(shí)現(xiàn)中央與地方權(quán)限沖突解決的法治化。

　�。ㄒ唬�對現(xiàn)有中央與地方分權(quán)模式的分析

　　中央與地方的分權(quán)，是貫穿30年中國改革進(jìn)程的一條主線。1978年以來，中央在經(jīng)濟(jì)、財稅、立法等領(lǐng)域的放權(quán)，極大地調(diào)動了地方的積極性和主動性，使地方政府作為地方經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展中的主導(dǎo)地位日益突出，也有力促進(jìn)了我國經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展。而這一系列分權(quán)活動有以下共同特點(diǎn)：從分權(quán)內(nèi)容來看，中央與地方之間的分權(quán)主要在行政系統(tǒng)內(nèi)進(jìn)行。盡管改革過程中地方的市場主體、社會組織和人民群眾也獲得了越來越多的權(quán)利，但與市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展的水平、民主參與意識增強(qiáng)的速度相比還顯得比較滯后。從推進(jìn)分權(quán)的手段來看，這種分權(quán)采用自上而下模式，主要通過行政手段推行。中央政策始終占據(jù)主導(dǎo)地位，而政策往往是談判的結(jié)果，隨意性大而穩(wěn)定性差。從與分權(quán)相關(guān)的配套體系來看，這種分權(quán)模式缺乏相關(guān)配套制度的保障，如中央對地方監(jiān)控機(jī)制等。

　　因此，目前中央與地方之間的分權(quán)模式是以在行政系統(tǒng)內(nèi)分權(quán)為基本內(nèi)容，以行政手段為推進(jìn)分權(quán)的基本途徑，并缺乏相應(yīng)配套機(jī)制的行政分權(quán)模式。隨著市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展、社會結(jié)構(gòu)的變遷，這種模式所帶來的負(fù)面影響已經(jīng)不斷出現(xiàn)，中央與地方權(quán)限沖突的日益激烈就是縮影。

　�。ǘ�）推行中央與地方的法律分權(quán)模式

　　建立適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展需要的法律分權(quán)模式以取代傳統(tǒng)的行政分權(quán)模式，是解決中央與地方關(guān)系中諸多問題、促進(jìn)中央與地方關(guān)系和諧發(fā)展的理想選擇。法律分權(quán)模式，是建立在法治理念和法律制度基礎(chǔ)上，強(qiáng)調(diào)中央與地方各自的權(quán)利、義務(wù)和責(zé)任，并以立法、行政、司法等途徑為基本手段的全方位、多層次、立體化的中央與地方分權(quán)模式。該模式主張法律權(quán)威的實(shí)現(xiàn)是中央與地方分權(quán)的基本要求，權(quán)力配置和調(diào)整的一切手段都要有法律上的理由，也受到法律的規(guī)范和保障。[20]在中央與地方實(shí)現(xiàn)法律分權(quán)的基礎(chǔ)上，兩者之間的權(quán)限沖突也將采用法律手段解決，這需要建立健全中央與地方權(quán)限沖突的法律解決機(jī)制、中央對地方的法律監(jiān)控機(jī)制等。

　�。ㄈ�）法治發(fā)達(dá)國家處理中央與地方關(guān)系的經(jīng)驗

　　近幾十年來，地方分權(quán)化改革成為普遍趨勢。從改革效果來看，權(quán)力下放并沒有削弱中央權(quán)威，關(guān)鍵就在于強(qiáng)調(diào)與分權(quán)改革相配套的制度建設(shè)。比如，日本在行政改革中重視地方利益的表達(dá)，并建立中央與地方權(quán)限沖突的法律解決機(jī)制。

　　[21]在法國，在中央向地方積極下放權(quán)力的同時，也通過一系列制度建設(shè)加強(qiáng)了對地方的監(jiān)控。[22]無論是英美法系國家還是大陸法系國家，都十分重視法律的作用，不僅把改革方案用法律固定下來，而且及時把改革成果上升到法律層面。

　　盡管國情不同，但一些規(guī)律和經(jīng)驗可以為我國所借鑒。

　　強(qiáng)調(diào)在中央與地方關(guān)系中實(shí)行法律分權(quán)模式，并非鼓吹加強(qiáng)地方獨(dú)立性。我們的目的恰恰是探索如何更好地維護(hù)中央權(quán)威，因為“強(qiáng)固的中央權(quán)威是現(xiàn)代化過程中能夠以較低成本獲取快速平穩(wěn)發(fā)展的根本保證”。[23]目前中央與地方關(guān)系中出現(xiàn)的問題不是分權(quán)引起的，而是分權(quán)過程中缺乏相配套的制度保障所帶來的，所以法律分權(quán)模式與維護(hù)國家整體利益和中央權(quán)威并不矛盾。

　　五、解決中央與地方權(quán)限沖突的具體建議

　　（一）構(gòu)建有中國特色行政主體制度

　　在西方國家，行政主體制度是地方分權(quán)或公務(wù)分權(quán)的法律技術(shù)。這種制度以行政分權(quán)為核心，是對行政利益多元化的認(rèn)可以及對個人在行政中主體地位的肯定。[24]20世紀(jì)80年代，我國行政法學(xué)界引入行政主體概念。但作為一項具體制度，行政主體還沒有確立起來。

　　在我國，地方各級人民政府既對本級國家權(quán)力機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)并報告工作，是地方各級國家權(quán)力機(jī)關(guān)的執(zhí)行機(jī)關(guān)，又要對上一級國家行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)并報告工作。地方各級人民政府都是國務(wù)院統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下的國家行政機(jī)關(guān)，都服從國務(wù)院。這事實(shí)上就賦予地方政府雙重身份，即它既代表本地區(qū)人民的利益，又代表著上級政府甚至中央政府的利益。這既為中央隨意調(diào)整與地方的權(quán)力邊界，在遇到權(quán)限沖突時以“下級服從上級”為借口打壓地方創(chuàng)造了可能，也為地方隨意行使手中職權(quán)帶來了便利。在中央與地方法律分權(quán)模式基礎(chǔ)上建構(gòu)行政主體制度，明確承認(rèn)并確立中央與地方的各自權(quán)利、義務(wù)和責(zé)任，可以使行政主體制度成為落實(shí)中央與地方法律分權(quán)模式的制度平臺。同時，應(yīng)健全相關(guān)制度，使行政主體制度的具體實(shí)踐更加有效。盡管還有很多問題值得探討，但全面介入中央與地方關(guān)系的改革將可能成為行政主體制度在我國確立的突破口。

　　（二）合理配置中央與地方的事權(quán)財權(quán)

　　應(yīng)在仔細(xì)調(diào)查和論證的基礎(chǔ)上，對中央和地方政府各自事權(quán)進(jìn)行疏理和分類，并以法律形式規(guī)定下來。從宏觀上說，這些事權(quán)可以分為四大部分，即應(yīng)由中央政府承辦的事務(wù)，應(yīng)由地方政府承辦的事務(wù)，應(yīng)由中央政府承辦、地方政府協(xié)助的事務(wù)，應(yīng)由地方政府承辦、中央政府資助的事務(wù)。在此基礎(chǔ)上，還應(yīng)對各級政府在經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、市場監(jiān)管、社會管理和公共服務(wù)等領(lǐng)域的權(quán)力進(jìn)行具體界分。中央和地方各自財政收入所占的比例，應(yīng)當(dāng)按照事權(quán)以及財政支出的數(shù)量進(jìn)行分配。

　　這還需要完善財政轉(zhuǎn)移支付制度。要對各個地區(qū)的稅收來源、種類、支出狀況以及公共服務(wù)需求等進(jìn)行考察，計算出某地區(qū)所需要的轉(zhuǎn)移支付額作為支付標(biāo)準(zhǔn)。

　　[25]而且，要根據(jù)資金的類型和用途對資金分配程序、使用過程、經(jīng)濟(jì)社會效益等進(jìn)行跟蹤反饋，保證資金使用效益的最大化。

　　（三）完善中央對地方的法律監(jiān)控機(jī)制[26]

　　首先，完善對地方政府抽象行政行為的監(jiān)督機(jī)制。抽象行政行為是地方政府行政的重要方式，很多違反中央宏觀調(diào)控政策、侵犯群眾利益的決定都是由抽象行政行為做出，但目前對地方政府抽象行政行為的監(jiān)督還很薄弱。[27]這需要完善地方立法的被動審查機(jī)制，完善審查過程中的聽證、陳述、辯論等程序，增加審查工作的科學(xué)性和實(shí)效性。

　　其次，加強(qiáng)行政監(jiān)控手段的制度建設(shè)。一是要在鞏固行政審批制度改革成果的同時，完善審批后的跟蹤調(diào)查、監(jiān)管和服務(wù)等機(jī)制。二是要發(fā)揮中央在解決地方政府在發(fā)展和競爭中的協(xié)調(diào)作用，促進(jìn)地方政府間合作的積極開展。三是可以考慮實(shí)行代執(zhí)行制度；
即中央對于地方不履行中央政策而規(guī)勸無效時，可以代地方履行，產(chǎn)生的代價由地方承擔(dān)。

　　再次，應(yīng)進(jìn)一步發(fā)揮行政訴訟在監(jiān)督地方政府中的價值，這有利于減輕中央工作壓力，也有利于提高司法權(quán)在我國權(quán)力體系中的地位。這需要解決三個問題：一是啟動機(jī)制；
應(yīng)賦予公民、法人、其他組織以及檢察機(jī)關(guān)以起訴資格，他們認(rèn)為地方政府及部門的行為違反法律、命令并損害自身利益或公共利益時可以提起訴訟。二是審查內(nèi)容；
司法審查的內(nèi)容應(yīng)當(dāng)包括抽象行政行為和具體行政行為。

　　三是審查主體；
可以考慮賦予高級人民法院對省級政府行為進(jìn)行審查的職能，不服判決的可以上訴至最高人民法院。

　　最后，發(fā)揮人民群眾的監(jiān)督作用。一是要完善行政復(fù)議、行政訴訟、行政賠償及舉報、信訪等利益訴求機(jī)制，使其更方便及時地發(fā)揮維護(hù)公民權(quán)利或公共利益的作用。二是提高人民群眾民主參與程度；
使人民群眾在對官員任免等方面享有更多話語權(quán)。這還要求政府以權(quán)利為本位，使聽證會、信息公開等真正成為利民的制度而不是官員標(biāo)榜政績的招牌。三是重視輿論監(jiān)督的價值，賦予新聞媒體更多的監(jiān)督職能。

　�。ㄋ模┓e極探索中央與地方權(quán)限沖突的法律解決機(jī)制

　　這種法律解決機(jī)制主要有行政系統(tǒng)內(nèi)部的解決機(jī)制和司法裁判機(jī)制兩種。在行政系統(tǒng)內(nèi)部解決中央與地方權(quán)限沖突方面，日本的制度相對成熟。[28]雖然這種制度設(shè)計似乎違背了不得做自己案件法官的自然公正原則，但行政系統(tǒng)內(nèi)部的權(quán)限沖突解決機(jī)制，有專業(yè)、高效等特點(diǎn)。對于行政權(quán)地位突出，中央集權(quán)傳統(tǒng)悠久的我國來說，需要重視行政系統(tǒng)內(nèi)部的法律解決途徑。我們建議在行政系統(tǒng)內(nèi)部建立帶有準(zhǔn)司法性質(zhì)的行政裁決機(jī)制，并從實(shí)體和程序兩方面進(jìn)行保障。在內(nèi)容上，這套制度要解決的主要是地方認(rèn)為中央做出的決定、政策——特別是資金、項目、政策等分配措施——損害了地方利益時地方提出的訴求。所以，中央與地方權(quán)限沖突的法律解決機(jī)制相對應(yīng)于中央對地方的監(jiān)控制度，前者所要解決的是地方利益訴求問題，后者所要解決的是中央政令暢通問題。從程序上說，行政裁決制度是較為理想的選擇�？梢钥紤]借鑒仲裁制度的運(yùn)行模式，由地方和中央有關(guān)部門的代表參加行政裁決，并提前在裁決機(jī)構(gòu)中共同選定裁決人員組成專門的裁決委員會，實(shí)行準(zhǔn)司法程序。裁決申請人與被申請人可以在裁決委員會主持下進(jìn)行陳述、辯論、交換證據(jù)等工作，裁決委員會在雙方辯論的基礎(chǔ)上做出的裁決決定具有一定的法律效力，并作為中央及有關(guān)部門在決策時的參考意見。在組織建設(shè)方面，可以考慮在國務(wù)院內(nèi)設(shè)立一個具有相對獨(dú)立性的機(jī)構(gòu)。其成員應(yīng)包括中央和地方政府的代表，以及來自法律、經(jīng)濟(jì)等領(lǐng)域的學(xué)者。該機(jī)構(gòu)可以成立專門的裁決委員會負(fù)責(zé)具體案件的研究、裁決。

　　另一種解決方式是司法途徑。把中央與地方權(quán)限沖突的解決納入行政訴訟受案范圍，不僅涉及到行政訴訟制度的完善，而且也涉及司法體制改革和政治體制改革。從目前來看，用司法手段解決中央與地方權(quán)限沖突的可操作性不強(qiáng)，而改革成本卻很高。所以，在當(dāng)前可以考慮先只采用行政系統(tǒng)內(nèi)部解決的方式，待時機(jī)成熟后再發(fā)揮司法權(quán)的作用。

　�。ㄎ澹┩晟茋�有自然資源物權(quán)等相關(guān)制度[29]

　　促進(jìn)中央與地方關(guān)系的和諧發(fā)展，需要結(jié)合市場經(jīng)濟(jì)基本規(guī)律和發(fā)展程度對國有自然資源、國有企業(yè)及資產(chǎn)等相關(guān)制度進(jìn)行改革。就國有自然資源領(lǐng)域來說，需要積極完善國有自然資源物權(quán)制度，這包括私法和公法兩方面的要求：從私法層面看，要進(jìn)行市場化取向的改革，使作為重要生產(chǎn)資源和生活資源的國有自然資源能夠進(jìn)入市場。需要構(gòu)建一套符合自然資源流轉(zhuǎn)規(guī)律，并反映市場經(jīng)濟(jì)要求的國有自然資源物權(quán)制度，包括所有權(quán)制度、用益物權(quán)制度和擔(dān)保物權(quán)制度。這要求自然資源的開發(fā)、流轉(zhuǎn)、交易等都遵循市場規(guī)則，采用招標(biāo)、合同等法律手段實(shí)現(xiàn)資源在各類主體之間的有效配置。比如，地方政府可以對其管轄范圍內(nèi)的但屬于國家所有的自然資源享有用益物權(quán)，并根據(jù)實(shí)際需要按照市場規(guī)則進(jìn)行交易。[30]從公法的角度看，要建立國有自然資源用益物權(quán)均衡配置制度，實(shí)現(xiàn)國有自然資源全民享有、平等使用的目標(biāo)，促進(jìn)地區(qū)之間的公平競爭�？梢钥紤]建立相應(yīng)的補(bǔ)償機(jī)制，對那些為經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展做出重要貢獻(xiàn)而又因此作出犧牲的地區(qū)和個人予以補(bǔ)償，補(bǔ)償內(nèi)容涉及經(jīng)濟(jì)收入、生態(tài)環(huán)境、就業(yè)安置、扶貧開發(fā)等方面。

　　（六）健全中央與地方關(guān)系的法律規(guī)范

　　首先，修改兩個組織法。要充實(shí)《國務(wù)院組織法》的內(nèi)容，明確國務(wù)院的職責(zé)權(quán)限以及與地方政府的分工。同時要確立國務(wù)院及其部門的機(jī)構(gòu)編制設(shè)置標(biāo)準(zhǔn)，把“三定”方案中的剛性內(nèi)容納入法律�？紤]到職責(zé)權(quán)限、運(yùn)行規(guī)則等方面的區(qū)別，應(yīng)單獨(dú)制定《地方各級人民政府組織法》，規(guī)定市場經(jīng)濟(jì)條件下地方政府及其部門的職責(zé)權(quán)限，地方政府所擁有的職能絕不應(yīng)當(dāng)是中央政府職能的“翻版”，(點(diǎn)擊此處閱讀下一頁)

　　而應(yīng)有自身特色，反映政府與市場、與社會的關(guān)系和發(fā)展趨勢。

　　其次，制定《中央與地方關(guān)系法》。這需要規(guī)定以下內(nèi)容：一是立法的目的和適用范圍。該法適用于中央與地方關(guān)系中的基本問題，如基本原則、權(quán)力配置、權(quán)力運(yùn)行程序等。二是處理中央與地方關(guān)系的基本原則。如法治原則、民主原則、平等原則等，在具體制度設(shè)計方面也要落實(shí)這些原則。三是中央與地方關(guān)系中的基本問題。包括權(quán)限劃分和調(diào)整的內(nèi)容和程序、中央與地方權(quán)限沖突的法律解決機(jī)制等。

　　第三，修改《預(yù)算法》，制定財政轉(zhuǎn)移支付方面的法律。在中央和地方政府事權(quán)合理配置的前提下，對《預(yù)算法》等法律進(jìn)行修改，把各級政府的財政收支權(quán)力進(jìn)行明確劃分。以此為基礎(chǔ)制定《財政轉(zhuǎn)移支付法》，明確財政轉(zhuǎn)移支付基本制度，尤其是要規(guī)定嚴(yán)格的監(jiān)督機(jī)制。

　　此外，《立法法》、《行政訴訟法》、《行政監(jiān)察法》、《行政復(fù)議法》等也應(yīng)作相應(yīng)修改，使原有的規(guī)定更具有操作性。而由于其中一些問題還涉及到憲法層面，所以在適當(dāng)?shù)臅r候還要考慮對憲法進(jìn)行修改。

　　改革中央與地方關(guān)系，是一個艱難的轉(zhuǎn)型過程。在改革中，應(yīng)當(dāng)立足于我們目前所處的條件和環(huán)境，深入研究目前存在的問題，科學(xué)設(shè)計改革的目標(biāo)和方案。

　　特別是要針對當(dāng)前中央與地方權(quán)限沖突中存在的突出問題找準(zhǔn)改革的著力點(diǎn)，有目的、有重點(diǎn)、分階段、分步驟地推進(jìn)改革和制度建設(shè)，促進(jìn)中央與地方關(guān)系的和諧發(fā)展。

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　　[1]本文所說的地方，指我國省、自治區(qū)、直轄市及其以下各級行政區(qū)的統(tǒng)稱，但不包括香港特別行政區(qū)、澳門特別行政區(qū)和臺灣地區(qū)。由于中央與香港特別行政區(qū)、澳門特別行政區(qū)和臺灣地區(qū)的關(guān)系由其他基本法律——如《中華人民共和國香港特別行政區(qū)基本法》、《中華人民共和國澳門特別行政區(qū)基本法》、《反分裂國家法》等——調(diào)整和規(guī)范，故在此不作討論。

　　[2]中國社會科學(xué)院語言研究所詞典編輯室編：《現(xiàn)代漢語詞典》，商務(wù)印書館1996年版，第173頁。

　　[3]2004年江蘇鐵本事件就是一個典型案例，參見新華社北京2004年4月28日電，《國務(wù)院嚴(yán)肅查處江蘇鐵本鋼鐵公司違規(guī)建設(shè)鋼鐵項目》，載《人民日報》2004年4月29日。

　　[4]數(shù)據(jù)引自趙云旗：《完善中央與地方稅收劃分的思考》，載《經(jīng)濟(jì)研究參考》2005年第66期。

　　[5]李松森著：《中央與地方國有資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)關(guān)系研究》，人民出版社2006年版，第108—109頁。

　　[6]參見薛剛凌、潘波：《國有自然資源物權(quán)制度研究——公法視角的考察》，中國法學(xué)會行政法學(xué)研究會2007年年會論文。

　　[7]值得說明的是，由自然形成的作為整體性流域的江河屬于不動產(chǎn)。而江河中的水資源可以作為動產(chǎn)，因為這些水資源可以進(jìn)行人為調(diào)配，比如“南水北調(diào)”等。

　　[8]參見黨鵬：《陜北石油資源開采權(quán)大戰(zhàn)艱難落幕》，載《市場報》2005年10月14日。

　　[9]參見張宇哲：《打孔盜油撐滿地方政府錢袋》，載《財經(jīng)時報》2004年7月17日。

　　[10]資料來源：http://media.chinasafety.gov.cn ：8090/iSystem/shigumain.jsp，訪問于2008年3月31日。

　　[11]以油氣資源稅為例，盡管我國目前陸上油氣資源稅收歸地方財政，但實(shí)際上油氣資源稅單位稅額在總體上還比較低，稅率水平甚至還不到一些國家的1/30.參見潘繼平：《我國油氣資源稅現(xiàn)狀及改革方向探討》，載《國際石油經(jīng)濟(jì)》2006年第2期。

　　[12]比如，在神華集團(tuán)神東公司開采的陜西省神木縣大柳塔鎮(zhèn)和中雞鎮(zhèn)，大量土地被開采后根本無法耕種，成片土地被撂荒，牛羊的食草也成問題。水源下降使得一些原來家家有井的村民已經(jīng)無水可喝。村民喝水要以3元一桶的價格向鄰村購買，一些困難戶無錢購買，就只能喝煤礦污染過的臟水。而神東公司給村民的塌陷補(bǔ)償僅為每噸煤兩毛錢。參見儲國強(qiáng)、劉軍、熊聰茹：《西部能源開發(fā)的利益之爭》，載《經(jīng)理日報》2004年12月11日。

　　[13]參見汪生科：《豪門盛宴：央企“十二強(qiáng)”收入調(diào)查》，載《21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報道》2006年7月12日。

　　[14]參見徐邦友：《論傳統(tǒng)行政模式的計劃經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)》，載《中共浙江省委黨校學(xué)報》2001年第4期。

　　[15]一些群眾認(rèn)為，水資源的調(diào)度涉及他們的切身利益和子孫后代的長遠(yuǎn)發(fā)展。而政府事前不公開相關(guān)資料，用行政命令的方式直接調(diào)撥水資源的做法，剝奪了水源地區(qū)社會公眾的知情權(quán)。實(shí)際上，這涉及到的是區(qū)域利益問題，比如調(diào)出水資源的四川人、湖北人背井離鄉(xiāng)到北京、天津打工的時候，往往被當(dāng)作外地人，受到種種限制，其子女也享受不到相應(yīng)的權(quán)利。在現(xiàn)實(shí)面前，資源全民所有的原則經(jīng)不起推敲，“希望調(diào)水時就說我們是一個國家，我們要有犧牲精神，可是當(dāng)我們離開自己家鄉(xiāng)打工的時候，為什么就不說我們是一個國家的兄弟姐妹了呢？”參見尹鴻偉：《南水北調(diào)西線工程紛爭調(diào)查》，載《新西部》2006年第12期。

　　[16]參見顏延銳等編著：《中國行政體制改革問題報告》，中國發(fā)展出版社2004年版，第260頁。

　　[17]《鄧小平文選》第2卷，人民出版社1994年版，第332頁。

　　[18]參見趙靈敏：《各級政府重分財權(quán)》，載《南風(fēng)窗》2005年第1期。

　　[19]單飛躍：《論行政權(quán)限結(jié)構(gòu)與國家所有權(quán)》，載《法學(xué)評論》1998年第6期。

　　[20]薛剛凌、潘波：《中央與地方關(guān)系研究》，2007年1月“中央與地方關(guān)系法治化”國際研討會論文。

　　[21]參見曾祥瑞著：《新日本地方自治制度研究》，中國法制出版社2005年版，第195—230頁。

　　[22]參見唐建強(qiáng)：《法國中央與地方關(guān)系中的監(jiān)督機(jī)制及其對我國的啟示》，載《上海行政學(xué)院學(xué)報》2004年第6期。

　　[23]王滬寧、陳明明：《調(diào)整中的中央與地方關(guān)系、政治資源的開發(fā)與維護(hù)——王滬寧教授訪談錄》，載《探索與爭鳴》1995年第3期。

　　[24]參見應(yīng)松年、薛剛凌著：《行政組織法研究》，法律出版社2002年版，第110—119頁。這里的“行政分權(quán)”是指對行政系統(tǒng)權(quán)力的配置，與本文所說的“行政分權(quán)模式”中的“行政分權(quán)”意義不同。在西方法治發(fā)達(dá)國家，中央與地方之間的分權(quán)或地方自治也是通過法律分權(quán)模式進(jìn)行。

　　[25]何少武：《加大財政轉(zhuǎn)移支付的透明度、建立規(guī)范的轉(zhuǎn)移支付制度應(yīng)解決的幾個問題》，載《中國經(jīng)濟(jì)導(dǎo)報》2004年6月15日。

　　[26]參見薛剛凌、潘波：《中央對地方監(jiān)控模式研究》，2006年6月第三屆中歐政府管理高層論壇論文。

　　[27]比如，《立法法》規(guī)定，部門規(guī)章之間、部門規(guī)章與地方政府規(guī)章之間對同一事項的規(guī)定不一致時，由國務(wù)院裁決。但如何申請裁決、裁決遵循什么程序等都沒有規(guī)定。

　　[28]參見曾祥瑞著：《新日本地方自治制度研究》，中國法制出版社2005年版，第197—198頁。

　　[29]參見薛剛凌、潘波：《國有自然資源物權(quán)制度研究——公法視角的考察》，中國法學(xué)會行政法學(xué)研究會2007年年會論文。

　　[30]浙江省義烏市和東陽市于2000年11月簽署的有償轉(zhuǎn)讓部分水使用權(quán)的協(xié)議，開啟了國內(nèi)水權(quán)制度改革的先河。參見傅晨：《水權(quán)交易的產(chǎn)權(quán)經(jīng)濟(jì)學(xué)分析》，載《中國農(nóng)村經(jīng)濟(jì)》2002年第10期。

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