關于地震預警立法問題的探討

　　摘要 地震預警作為一種新的防震減災手段，受到我國政府和公眾的極大關注。為實現地震預警的社會效能，必須將其納入法制化管理。本文從地震預警立法角度出發(fā)，借鑒日本相關法律法規(guī)，提出相關立法建議。
　　關鍵詞 地震 預警 立法 法制
　　中圖分類號：D920.4 文獻標識碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2016.12.356
　　我國是世界上遭受地震災害最嚴重的國家之一，一直以來，我國政府對防震減災工作非常重視，尤其是汶川地震后，政府更意識到地震預警的重要性和必要性。近年來，國家對地震預警的研究越來越重視，并逐步加大了對各級地震臺網的建設投入，在不斷深入開展預警相關活動時，為例保證地震預警社會效能的實現，在建設地震預警硬件設施的同時，必須進行與之配套的法律制度建設。
　　一、地震預警基本法律問題梳理
　　（一）地震預警的概念界定
　　依照法理學，法是指調整主體之間的法律關系的總稱，故地震預警相關法律法規(guī)，是指調整地震預警主體之間的相關法律關系的總稱。在梳理地震預警相關法律問題之前，對地震預警的概念界定非常重要。
　　地震預警的工作原理是：地震發(fā)生后，縱波（P波）和橫波（S波）兩種主要地震波同時由震源向外傳播，縱波傳播速度比較快，大約是6KM/s，但震動相對較小，破壞也小，橫波速度較慢，大約是4KM/s，但攜帶能量大，破壞性大。地震預警是利用P波傳播快于S波，S波未到達給定地點時，利用二者之間的時間差，快速估算地震參數，并預測地震對周邊地區(qū)的影響，搶在破壞性地震波到達震中周邊地區(qū)之前，通過電子通訊系統及時發(fā)出警報。所以立法中對地震預警定義為：是指在地震發(fā)生時，在破壞性地震波到達可能遭受破壞的目標區(qū)域前，利用地震預警系統向該區(qū)域發(fā)出地震警報信息的行為。其中，破壞性地震波是根據行業(yè)慣例來界定，一般指4.5級以上地震�？赡茉馐芷茐牡哪繕藚^(qū)域即預警目標區(qū)，是指布設預警監(jiān)測臺網或者布設預警接受終端的區(qū)域。
　�。ǘ�）調整的法律關系
　　地震預警地方立法需要調整的法律關系主要有以下幾個方面：
　　一是政府及有關部門的職責。政府及有關部門按照各自職責和部門協同的原則，負責地震預警系統的規(guī)劃、建設、運行維護及地震預警信息產出、發(fā)布與處置，地震預警知識的宣傳及演練。
　　二是特殊單位的權利義務。學校、醫(yī)院、高速鐵路、城市軌道交通、核設施及其他可能由地震引發(fā)嚴重次生災害的建設工程，事關公共安全和生產安全，在接受地震預警信息服務的同時，應帶有責任建立地震預警處置設施，主動采取措施減輕災害損失。
　�。ㄈ�）公民的權利義務
　　公民有權利享受地震安全服務，獲得由政府提供的預警信息服務。為最大限度地減輕地震災害損失，公民有義務主動了解地震預警相關知識，并積極配合相關部門進行地震預警相關的應急演練。
　　二、現有相關法律法規(guī)梳理
　　目前，地震預警活動依據的法律法規(guī)有：第一，法律�！吨腥A人民共和國防震減災法》、《突發(fā)事件應對法》。第二，行政法規(guī)。《地震監(jiān)測管理條例》、《破壞性地震應急條例》。第三，地方法規(guī)及省規(guī)章。從規(guī)范地震預警活動的角度進行分析，上述相關法律法規(guī)只有原則性規(guī)定，規(guī)則性規(guī)定不健全，缺乏可操作性，具體如下：
　　《突發(fā)事件應對法》中規(guī)定了突發(fā)時間的預防應急、監(jiān)測與預警、應急處置與救援、事后恢復與重建等應對活動。這些突發(fā)時間中包括了自然災害、事故災難、公共衛(wèi)生事件和社會安全事件。其中，地震屬于自然災害，地震預警屬于自然災害預警，該法中關于自然災害預警的條款全部適用于地震預警。但地震預警與其他突發(fā)事件預警相比具有以下特殊要求：第一，時間緊迫性要求。地震預警是一項與時間賽跑的科學技術，當破壞性地震發(fā)生時，只有在幾分鐘或幾十秒的時間給預警目標區(qū)采取應急行動和措施。第二，社會全面認知要求。地震預警信息要向社會公眾完全發(fā)布，并通過多渠道全面高速傳播，作為公共信息傳播涉及公共安全，具有特殊性。第三，科學技術的特殊要求。地震預警信息的監(jiān)測、處理、信息生成、發(fā)布、傳播等多個環(huán)節(jié)要求地震預警系統有先進的技術系統，并在第一時間無縫隙鏈接。
　　所以，現有的立法指示原則性規(guī)定，規(guī)則性適用不健全，且相關規(guī)定零散，無體系無邏輯，如地震預警信息的發(fā)布和傳播，無法從現有法律法規(guī)中找到依據，可操作性太差，需要專門的預警相關法律法規(guī)。
　　三、地震預警立法的重要問題討論及國外借鑒
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　　地震預警建設不僅依賴于政府投資，還有賴于行政機關和社會力量的支持。地震預警信息涉及公共安全及公民的切身利益，應當由政府主導、統籌規(guī)劃，其他部門協同、社會公眾參與。日本作為最早正式啟用并向社會公眾發(fā)布地震預警的國家，法律制度相對完善，不同層次的法律及有關技術規(guī)范規(guī)定了日本氣象廳、政府部門各自的職責及應急處置義務。
　�。ǘ�）規(guī)劃與建設
　　根據上位法《突發(fā)事件應對法》、《中華人民共和國防震減災法》、《地震監(jiān)測管理條例》，地震預警應當統一規(guī)劃，統籌利用公共和社會資源，合理規(guī)劃布局，避免資源浪費。
　　地震預警系統的建設，應當遵守國家有關法律法規(guī)，并符合地震方面的國家及行業(yè)標準。高速公路、城市軌道交通、核設施及其他可能由地震引發(fā)嚴重次生災害的建設工程，有義務建設預警處置設施，預防和減少次生災害帶來的損失。
　　目前，有特殊企業(yè)或社會力量自主建設地震預警系統，并產出地震預警信息。地震預警涉及公共安全，可以鼓勵特殊企業(yè)建設專用地震預警臺網，社會力量在符合地震預警整體規(guī)劃的情形下，可以自主建設地震預警臺網，但須向本級政府地震主管部門備案，其產出的地震預警信息只能在其內部使用，不得擅自發(fā)布和傳播。
　　（三）地震預警信息發(fā)布、處置
　　在立法中明確地震預警信息發(fā)布主體、接受主體、發(fā)布條件和內容、發(fā)布途徑、等相關條款，為地震預警的社會效能提供有利保障。

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