農(nóng)村土地集體所有制有效實(shí)現(xiàn)的法律問題探究

　　摘要 農(nóng)村土地集體所有制是我國(guó)農(nóng)村土地基本制度，其有效實(shí)現(xiàn)對(duì)土地的規(guī)模化、集約化經(jīng)營(yíng)，農(nóng)地資源的合理配置，增加農(nóng)民收入，促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展均有著極為重要的現(xiàn)實(shí)意義。但現(xiàn)階段農(nóng)村土地集體所有制的有效實(shí)現(xiàn)在諸多方面受到制約。因此，本文針對(duì)這些制約性因素進(jìn)行分析，并給出解決的對(duì)策、建議。
　　關(guān)鍵詞 農(nóng)村土地 集體所有權(quán) 土地流轉(zhuǎn) 土地確權(quán) 土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)
　　中圖分類號(hào)：D922.3 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2016.12.357
　　一、有效實(shí)現(xiàn)農(nóng)村土地集體所有制的理論分析
　　對(duì)于土地產(chǎn)權(quán)理論的分析長(zhǎng)久以來都是探討土地流轉(zhuǎn)問題的基礎(chǔ)。按照馬克思對(duì)于土地產(chǎn)權(quán)理論的認(rèn)知，其認(rèn)為這種產(chǎn)權(quán)制度是一個(gè)集合體。其是由占有權(quán)、使用權(quán)、處分權(quán)、收益權(quán)、出租權(quán)、轉(zhuǎn)讓權(quán)、抵押權(quán)等分權(quán)利集合而成。在這其中所有權(quán)是核心，是具有排他性的支配權(quán)。在這一權(quán)利束中，各項(xiàng)細(xì)分的權(quán)利既可以統(tǒng)一也可以分離，但其統(tǒng)一或分離的運(yùn)作并不是雜亂無章的，而是要遵循一定的原則。最終的運(yùn)行模式要在經(jīng)濟(jì)上獲得利益的實(shí)現(xiàn)并形成新的經(jīng)濟(jì)關(guān)系。所以從馬克思的土地產(chǎn)權(quán)理論中我們不難得出這樣的結(jié)論，農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)的權(quán)能是可以分離的，但是其分離應(yīng)以實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)的更高效運(yùn)行為原則。
　　除馬克思對(duì)土地產(chǎn)權(quán)理論進(jìn)行了典型性分析外，我們?cè)诳扑苟ɡ硪材軐ひ挼桔欅E。其認(rèn)為若想使資源在配置過程中實(shí)現(xiàn)最優(yōu)化，那么就需要輔助以清晰的產(chǎn)權(quán)制度。這種清晰、高效的產(chǎn)權(quán)制度必須可以使產(chǎn)權(quán)在流轉(zhuǎn)過程中呈現(xiàn)出所有明確、方便轉(zhuǎn)讓、操作性強(qiáng)的特點(diǎn)。充分發(fā)揮市場(chǎng)調(diào)節(jié)作用的同時(shí)要達(dá)到法定權(quán)利的平均分配。將科斯關(guān)于產(chǎn)權(quán)的理論分析放置到土地產(chǎn)權(quán)研究中也就不難得出土地產(chǎn)權(quán)的有效實(shí)現(xiàn)必須得以清晰的產(chǎn)權(quán)作為前提條件。更加具體的說也就是提高農(nóng)村土地資源配置率的關(guān)鍵性問題在于明晰土地的權(quán)屬，對(duì)農(nóng)村集體土地進(jìn)行確權(quán)。
　　以上理論學(xué)說為我國(guó)農(nóng)村土地的變革提供了理論上的支持。農(nóng)村集體土地所有制是一系列細(xì)化的權(quán)利所組成的產(chǎn)權(quán)束。所以對(duì)其內(nèi)部的各項(xiàng)細(xì)化的權(quán)利的界定會(huì)表現(xiàn)出漸進(jìn)性和相對(duì)性。無論是最初的權(quán)能的集中統(tǒng)一、兩權(quán)分離還是現(xiàn)階段所主張的三權(quán)分離都是產(chǎn)權(quán)束細(xì)化和分割的表現(xiàn)。
　　在農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)細(xì)化的過程中三權(quán)分離成為必然，因?yàn)檫@種分離是不同權(quán)利屬性的功能凸顯。農(nóng)地產(chǎn)權(quán)屬性的界定是隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展和制度的變遷而不斷變化的。在變遷過程中農(nóng)地產(chǎn)權(quán)束將可能會(huì)出現(xiàn)新的權(quán)利屬性，由此導(dǎo)致新一輪的變革。
　　二、當(dāng)前農(nóng)村土地集體所有制有效實(shí)現(xiàn)過程中的難題
　�。ㄒ唬┩恋卮_權(quán)工作難題多
　　依據(jù)2012年中央一號(hào)文件要求及2013年中央一號(hào)文件中“全面開展農(nóng)村土地確權(quán)登記頒證工作，用5年時(shí)間基本完成農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)確權(quán)登記頒證工作，妥善解決農(nóng)戶承包地地塊面積不準(zhǔn)、四至不清等問題”的政策精神，我國(guó)各地開始了農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)登記試點(diǎn)工作。截至2014年10月全國(guó)約有140個(gè)縣完成農(nóng)村土地確權(quán)工作并頒發(fā)了相應(yīng)的土地權(quán)屬證書。黑龍江的土地確權(quán)工作已經(jīng)基本完成。但在黑龍江土地確權(quán)工作的過程中也產(chǎn)生了諸多問題。
　　首先，地籍資料并不準(zhǔn)確，受到歷史條件和技術(shù)手段的制約，在已經(jīng)開展的土地登記工作中存在著大量不準(zhǔn)確的土地面積、土地邊界、權(quán)屬變動(dòng)等方面信息的偏差。關(guān)于部分村民問的私下土地流轉(zhuǎn)并未形成完整的地籍變動(dòng)信息。某些地區(qū)出于減輕農(nóng)業(yè)稅費(fèi)的目的而在承包土地的數(shù)量上虛報(bào)畝數(shù)，于是就使得承包土地的實(shí)際數(shù)目要遠(yuǎn)遠(yuǎn)小于實(shí)際數(shù)目。而且在某些地區(qū)由于土地歸屬變動(dòng)比較頻繁，再加上登記工作上又缺乏連續(xù)性，所以出現(xiàn)了一些漏記現(xiàn)象。這些因?qū)ν恋卦�始資料的保管不善而形成的原始權(quán)屬資料丟失導(dǎo)致了農(nóng)村土地確權(quán)方面的糾紛。
　　在以上原因的基礎(chǔ)上暴露出的另一大問題就是土地權(quán)屬主體變化頻繁。近些年來隨著城鎮(zhèn)化的加劇，大量農(nóng)民為了補(bǔ)貼收入而選擇進(jìn)城務(wù)工，這就使原屬于他們的土地不得不進(jìn)入到流轉(zhuǎn)領(lǐng)域中。另在某些條件較好的鄉(xiāng)村中由于子女外出上學(xué)或因異地婚姻的大量出現(xiàn)而使得常駐人口減少，但土地總數(shù)不少反增的局面出現(xiàn)。這與那些因生育而導(dǎo)致人口激增而土地?cái)?shù)量不變的村落形成巨大反差。這些土地平均數(shù)量的不均衡分布大大刺激了農(nóng)民的心理，而積攢的負(fù)面效應(yīng)就成為了大量土地糾紛發(fā)生的初始原因。這也是某些地區(qū)土地確權(quán)工作進(jìn)展緩慢的原因。
　　此外，現(xiàn)在開展的土地確權(quán)工作的主要依據(jù)就是我國(guó)第二次土地調(diào)查所形成的相關(guān)數(shù)據(jù)和資料。但是，兩次工作的開展時(shí)間相差了大約二十年，在這一時(shí)間段內(nèi)，大量的自然界中的不可抗力使得農(nóng)民擁有的土地?cái)?shù)量、質(zhì)量都發(fā)生了顯著的改變，土地問具體的界線也已經(jīng)很難確認(rèn)，這無形中給依據(jù)“確權(quán)確地”方式進(jìn)行的土地確權(quán)工作帶來了一定阻礙。
　�。ǘ�）土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)風(fēng)險(xiǎn)較大
　　在土地流轉(zhuǎn)過程中，部分農(nóng)民的訴求未得到滿足時(shí)，就會(huì)采用各種方式干擾土地流轉(zhuǎn)，從而使流轉(zhuǎn)雙方產(chǎn)生合作上的間隙，不利于土地承包經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的開展。在土地流轉(zhuǎn)中，準(zhǔn)入性規(guī)制不足也會(huì)帶來資金方面的風(fēng)險(xiǎn)。在某些土地流轉(zhuǎn)活動(dòng)中，參與主體并不是出于正當(dāng)目的，只是想通過這一方式不合法的獲取政府對(duì)土地流轉(zhuǎn)的補(bǔ)助。還有一些地區(qū)在簽訂土地流轉(zhuǎn)合同或相關(guān)文件的過程中不注重保護(hù)農(nóng)民利益，出現(xiàn)了土地流入方在使用土地后一走了之而不支付租金的情況。
　　對(duì)土地流轉(zhuǎn)監(jiān)管的不到位，也會(huì)使農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)偏離預(yù)期方向。最應(yīng)該注意到的就是土地的非糧食化經(jīng)營(yíng)。一些土地流入方在獲得土地之后，因?yàn)榉N植糧食利潤(rùn)偏低，繼而將流轉(zhuǎn)來的土地改作其他用途而不繼續(xù)種植糧食。大量的耕地被假借土地流轉(zhuǎn)之名發(fā)展旅游業(yè)、養(yǎng)殖業(yè)，這直接威脅到了糧食的安全。某些地方政府在土地流轉(zhuǎn)過程中只將關(guān)注點(diǎn)放在土地流轉(zhuǎn)資方而并不對(duì)流轉(zhuǎn)后土地的經(jīng)營(yíng)情況進(jìn)行周密的考查是出現(xiàn)上述現(xiàn)象的主要原因。
　　在農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的過程中占補(bǔ)不均衡是影響農(nóng)地流轉(zhuǎn)的另一主要因素。占補(bǔ)平衡是政府推動(dòng)土地增減掛鉤過程中保障農(nóng)民權(quán)益的有效手段。但在土地流轉(zhuǎn)中流轉(zhuǎn)出去的土地往往是位置和耕種條件較好的成熟地塊，而用來彌補(bǔ)的土地則一般是通過整理荒地、宅基地和農(nóng)村公共建設(shè)用地等手段而取得的生地。這些生地想要復(fù)墾則需要農(nóng)民付出較原有土地更高的耕種成本和時(shí)間的投入。且在復(fù)墾的這一段時(shí)期內(nèi)土地的整體產(chǎn)出率都將降低。這樣一占一補(bǔ)之間的不均衡往往是農(nóng)民不愿將手中的土地進(jìn)行流轉(zhuǎn)。

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