內(nèi)蒙古自治區(qū)自治條例難以出臺(tái)的原因以及對(duì)策

　　摘 要：在黨的十八大，大力提倡堅(jiān)持和完善民族自治區(qū)域自治制度的新時(shí)期，我國(guó)五大自治區(qū)仍處在沒(méi)有各自的自治條例的尷尬狀態(tài)�！睹褡鍏^(qū)域自治法》是我國(guó)民族法制的主要內(nèi)容，根據(jù)民族自治區(qū)根據(jù)《民族區(qū)域自治法》制定自治條例與單行條例是民族自治區(qū)積極參與民族法制建設(shè)的重要表現(xiàn)形式，也是我國(guó)法制建設(shè)的重要環(huán)節(jié)。民族區(qū)域自治條例的缺口，導(dǎo)致我國(guó)法制建設(shè)的非完整性現(xiàn)象。內(nèi)蒙古自治區(qū)是最先入手制定自治條例草案，并且根據(jù)政治經(jīng)濟(jì)文化等的變遷發(fā)展積極又及時(shí)修改完善草案一直到現(xiàn)今，主觀(guān)方面已經(jīng)具備制定自治條例的條件。本文對(duì)內(nèi)蒙古自治區(qū)草案難以出臺(tái)的原因詳盡分析的基礎(chǔ)上做出相應(yīng)的對(duì)策。
　　關(guān)鍵詞：內(nèi)蒙古自治區(qū)；自治區(qū)自治條例；自治條例草案；分權(quán)模式轉(zhuǎn)換
　　中圖分類(lèi)號(hào)：D921.8 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：2095-4379-（2016）35-0202-02
　　作者簡(jiǎn)介：白迎春（1970-），女，內(nèi)蒙古通遼人，法學(xué)博士，內(nèi)蒙古民族大學(xué)政法與歷史學(xué)院，講師，研究方向：訴訟法學(xué)與司法制度。
　　一、民族自治區(qū)制定自治條例的重要性
　　黨的十八大報(bào)告中提出：“全面正確貫徹落實(shí)黨的民族政策，堅(jiān)持和完善民族區(qū)域自治制度”。堅(jiān)持和完善民族區(qū)域自治制度，是做好新時(shí)期民族工作，處理好新時(shí)期國(guó)內(nèi)民族事務(wù)的重要保證。自治條例，是民族區(qū)域自治制度的核心，但是內(nèi)蒙古自治區(qū)現(xiàn)在為止還沒(méi)有自治條例。作為少數(shù)民族自治區(qū)，應(yīng)該制定自己的自治條例。歷史以來(lái)我國(guó)各民族地區(qū)的人文地理環(huán)境大不同，其政治、經(jīng)濟(jì)、文化也有各自的特點(diǎn)。只有尊重與保護(hù)民族區(qū)域的以上特點(diǎn)，才能更好地發(fā)展民族區(qū)域，從而促進(jìn)民族間的團(tuán)結(jié)，在中央集權(quán)的體制下共同建設(shè)祖國(guó)。如果民族地區(qū)施行與全國(guó)通行的法規(guī)就顧及不到少數(shù)民族的特點(diǎn)和少數(shù)民族地區(qū)的特點(diǎn)[1]這將會(huì)影響民族地區(qū)的正常發(fā)展。因?yàn)槲覈?guó)是多民族國(guó)家，民族區(qū)域自治制度是基本政治制度，1984年根據(jù)《憲法》，制定頒布《中華人民共和國(guó)民族區(qū)域自治法》（以下稱(chēng)《民族區(qū)域自治法》），2001年對(duì)本法進(jìn)行修改，2005年國(guó)務(wù)院制定《實(shí)施“民族區(qū)域自治法”若干規(guī)定》，進(jìn)一步解釋《民族區(qū)域自治法》在實(shí)施中的有關(guān)問(wèn)題。
　　二、內(nèi)蒙古自治區(qū)自治條例草案修改經(jīng)歷了漫長(zhǎng)的過(guò)程
　　內(nèi)蒙古自治區(qū)的自治條例起草工作早在1980年，也就是《民族區(qū)域自治法》還沒(méi)有頒布之前就已經(jīng)開(kāi)始了。由于歷史上的客觀(guān)原因，草案經(jīng)歷了坎坎坷坷陸陸續(xù)續(xù)的修改過(guò)程，2005年，以中央民族工作會(huì)議暨國(guó)務(wù)院第四次民族團(tuán)結(jié)進(jìn)步表彰大會(huì)上的胡錦濤總書(shū)記的講話(huà)內(nèi)容為契機(jī)，國(guó)務(wù)院做出了《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)民族工作加快少數(shù)民族和民族地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的決定》以及頒布《國(guó)務(wù)院實(shí)施〈中華人民公國(guó)民族區(qū)域自治法〉若干規(guī)定》。同年8月，自治區(qū)十屆人大常委會(huì)主任會(huì)議聽(tīng)取了關(guān)于《制定〈內(nèi)蒙古自治區(qū)自治條例〉工作方案》的匯報(bào)。[2]
　　三、內(nèi)蒙古自治區(qū)自治條例難以出臺(tái)的原因分析
　　（一）直接客觀(guān)原因
　　在自治條例起草和申報(bào)批準(zhǔn)過(guò)程中國(guó)家經(jīng)濟(jì)體制改革、稅收制度改革以及《民族區(qū)域自治法》的修改等總是中斷草案的修改工作。1984年《民族區(qū)域自治法》頒布不久，我國(guó)進(jìn)行經(jīng)濟(jì)體制改革，在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)換為市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的過(guò)程中，經(jīng)濟(jì)體制管理逐漸由微觀(guān)指令性模式轉(zhuǎn)變?yōu)楹暧^(guān)調(diào)控性模式，所以經(jīng)濟(jì)管理一直處于不穩(wěn)定的狀態(tài)。在財(cái)政、稅收、金融、投資、貿(mào)易等經(jīng)濟(jì)管理領(lǐng)域出臺(tái)了一系列重大的改革措施。隨著經(jīng)濟(jì)體制改革的深入進(jìn)行，面臨著將新的經(jīng)濟(jì)運(yùn)行體制怎樣落實(shí)到民族自治地方的問(wèn)題。也就是，如何將新的經(jīng)濟(jì)管理模式與自治區(qū)的自治權(quán)結(jié)合起來(lái)，是自治區(qū)制定自治條例必須考慮的主要問(wèn)題。正因?yàn)檫@個(gè)原因，《民族區(qū)域自治法》也面臨著修改。2001年《民族區(qū)域自治法》修改后，又有必要對(duì)其實(shí)施過(guò)程中的某些問(wèn)題更詳盡的解釋。但是經(jīng)濟(jì)體制一直未能定型，所以《民族區(qū)域自治法》的修改以及國(guó)務(wù)院關(guān)于《民族區(qū)域自治法》的實(shí)施辦法也未能及時(shí)出臺(tái)。因此，客觀(guān)上延緩了自治區(qū)自治條例的制定。[3]
　　（二）五大自治區(qū)共同面臨的問(wèn)題
　　其實(shí)五大自治區(qū)都存在自治條例出臺(tái)難的問(wèn)題。地方和中央之間采取行政化分權(quán)模式的中國(guó)，與采用立法化分權(quán)模式是不同的。行政化分權(quán)模式的特點(diǎn)：一是權(quán)力高度集中在中央，地方政府處于中央行政機(jī)關(guān)的監(jiān)督控制之下，難以行使自主權(quán)或自治權(quán)；二是既使中央對(duì)地方放權(quán)那也是為了避免地方政府自行其是，出現(xiàn)與中央分歧。所以出現(xiàn)兩個(gè)問(wèn)題，那就是中央有關(guān)部門(mén)和自治地方的權(quán)力劃分問(wèn)題與民族自治地方與中央有關(guān)部門(mén)的利益格局協(xié)調(diào)難的問(wèn)題。
　　自治區(qū)自治條例屬于綜合性法規(guī)，其內(nèi)容涉及財(cái)政、稅收、金融、貿(mào)易、投資等事務(wù)方面的自治權(quán)。這時(shí)中央與民族自治地方之間權(quán)力配置和利益分配方面，必然要求國(guó)務(wù)院有關(guān)部委讓利放權(quán)。反過(guò)來(lái)說(shuō)，國(guó)務(wù)院出臺(tái)各種法規(guī)、規(guī)章和規(guī)范性文件里也有關(guān)于財(cái)政、稅收、金融、貿(mào)易、投資等方面事項(xiàng)的管理權(quán)限，也會(huì)涉及到中央與民族自治地方之間的權(quán)力劃分。當(dāng)國(guó)務(wù)院及其各部委在制定這些適用于全國(guó)的法規(guī)、規(guī)章和規(guī)范性文件時(shí)，往往從維護(hù)中央權(quán)威和政令統(tǒng)一的角度考慮。就這樣，民族自治地方與中央有關(guān)部門(mén)的利益格局是很難協(xié)調(diào)的。
　　有的學(xué)者還認(rèn)為：自治區(qū)對(duì)制定自治條例的積極性不高，是自治區(qū)自治條例出臺(tái)難的主觀(guān)原因，但筆者認(rèn)為這種主觀(guān)原因至少不是內(nèi)蒙古自治區(qū)自治條例難以出臺(tái)的主要原因。
　　四、制定內(nèi)蒙古自治區(qū)自治條例的難點(diǎn)與對(duì)策
　　很多專(zhuān)家與學(xué)者都認(rèn)為，內(nèi)蒙古自治區(qū)制定頒布自治條例的時(shí)機(jī)早已到了：不論是《憲法》還是《民族區(qū)域自治法》等立法與其有關(guān)配套規(guī)定為核心的法制條件，還是國(guó)家西部大開(kāi)發(fā)等的社會(huì)條件現(xiàn)已具備。還有，內(nèi)蒙古自治區(qū)主觀(guān)條件也具備。[4]
　　但是，以上這些微觀(guān)條件不足以排除難以逾越的宏觀(guān)體系。通過(guò)分析自治區(qū)自治條例難以出臺(tái)的主要難點(diǎn)在于：自治區(qū)自治條例須報(bào)全國(guó)人大常委會(huì)批準(zhǔn)的程序。此程序是妨礙自治立法權(quán)以及自治區(qū)自治條例的最主要的原因。自治區(qū)自治條例須報(bào)全國(guó)人大常委會(huì)批準(zhǔn)的程序?qū)е伦灾螚l例“批報(bào)難”。要解決這個(gè)難題，就應(yīng)該將行政化的分權(quán)模式，也就是把中央與地方權(quán)力劃分模式轉(zhuǎn)變?yōu)榱⒎ɑ�的分�?quán)模式。在此基礎(chǔ)上，建立長(zhǎng)效的中央與民族自治地方之間利益溝通的制度平臺(tái)。逐步健全中央與民族自治地方之間權(quán)限爭(zhēng)議的解決機(jī)制。
　　行政化分權(quán)模式轉(zhuǎn)換為立法化分權(quán)模式，是個(gè)憲政方面的改革與對(duì)策。分權(quán)模式的改革方面可以借鑒香港與澳門(mén)特區(qū)制定特區(qū)基本法的程序，組織成立由黨中央與全國(guó)人大常委會(huì)以及國(guó)務(wù)院主要領(lǐng)導(dǎo)牽頭，全國(guó)人大常委會(huì)、國(guó)務(wù)院及其有關(guān)部委和五大自治區(qū)人大、政府組成的自治區(qū)自治條例制定協(xié)調(diào)指導(dǎo)委員會(huì)，形成從中央到地方的自上而下推動(dòng)力，協(xié)調(diào)和指導(dǎo)各自治區(qū)制定自治條例。[5]在改革過(guò)程中可以選內(nèi)蒙古自治區(qū)等自治條例制定主觀(guān)條件比較成熟的地區(qū)搞試點(diǎn)積累與總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，達(dá)到“以點(diǎn)帶面”的作用。最后展望在黨的十八大大力提倡完善民族區(qū)域自治制度的大好環(huán)境下，民族區(qū)域自治條例早日出臺(tái)。
　　[ 參 考 文 獻(xiàn) ]
　　[1]烏蘭夫.烏蘭夫文選（下冊(cè)）[M].北京：中央文獻(xiàn)出版社，1999.
　　[2]白永利.自治區(qū)自治條例制定研究 [J].內(nèi)蒙古師范大學(xué)學(xué)報(bào)，2010.06.
　　[3]王仁定.關(guān)于制定自治區(qū)自治條例問(wèn)題的思考[J].內(nèi)蒙古師范大學(xué)學(xué)報(bào)（哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版），2001.02.
　　[4]王志坤.內(nèi)蒙古自治區(qū)制定<民族區(qū)域自治法>自治條例的思考與建議[J].北方經(jīng)濟(jì)，2011.06.
　　[5]潘洪祥.自治區(qū)自治條例難以出臺(tái)的原因分析以及對(duì)策[J].北方民族大學(xué)學(xué)報(bào)（哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版），2009.03.

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