論美國印第安高等教育治理的法律基礎(chǔ)

　　摘 要：美國印第安高等教育治理問題由來已久，其治理主體權(quán)責(zé)關(guān)系特殊，這種關(guān)系體現(xiàn)在法律和條約中。聯(lián)邦政府對印第安事務(wù)存在三大基本原則，而條約則建構(gòu)了美國印第安高等教育中聯(lián)邦政府與部落自主政府之間的信任關(guān)系，《部落自主社區(qū)學(xué)院援助法案》則成為印第安高等教育治理的法源基礎(chǔ)。
　　關(guān)鍵詞：美國印第安;高等教育治理;法律基礎(chǔ)
　　聯(lián)邦政府在個(gè)別情況下直接參與教育事務(wù)，印第安高等教育便是其中之一。聯(lián)邦政府印第安學(xué)校管理署反映出政府與半自治的美國印第安原住民部落及阿拉斯加原住民之間的特殊關(guān)系，這種關(guān)系體現(xiàn)在法律和條約中。美國的憲法、條約、聯(lián)邦法律及相關(guān)法院案例對于原住民及印第安事務(wù)有獨(dú)特的法令及政治體系。

一、聯(lián)邦政府對印第安高等教育的三大基本法律原則

　　聯(lián)邦政府對印第安人教育進(jìn)行三大基本法律原則，客觀上有利于維護(hù)印第安人受教育的合理權(quán)利，從中我們也可以看出在美國印第安高等教育問題上，聯(lián)邦與美國印第安部落之間的治理關(guān)系[1]。三大原則如下：
　　原則一：由聯(lián)邦政府認(rèn)可的美國印第安人和阿拉斯加土著部落是獨(dú)立的主權(quán)政府，與州和聯(lián)邦政府分開。
　　原則二：除國會另有規(guī)定外，聯(lián)邦政府承認(rèn)的印第安人和阿拉斯加土著部落主權(quán)通常延伸到聯(lián)邦政府認(rèn)可的地理區(qū)域。如：保留地，分配的土地，信任和限制印第安的土地（trust and restricted Indian lands），及其他印第安地區(qū)，其管轄范圍包括該領(lǐng)土領(lǐng)域內(nèi)的部落成員和非部落成員的行為。
　　原則三：聯(lián)邦承認(rèn)印第安人和阿拉斯加土著部落的主權(quán)是固有的存在，除非美國國會取締。
　　從三大基本原則可以看出，美國政府對印第安實(shí)施“自治”政策，從性質(zhì)上看，印第安保留地既不隸屬于聯(lián)邦，也不屬于州，也非二者的分支機(jī)構(gòu)，他們是具備政治主權(quán)的實(shí)體，他們自稱“國家”。 從原則上看，聯(lián)邦政府承認(rèn)印第安部落主權(quán)由來已久，且國會、最高法院從來遵循該原則。根據(jù)相關(guān)法律，印第安人在政治上擁有自決地位，但該自治權(quán)是“半主權(quán)”與“半獨(dú)立”，最高權(quán)力仍屬于國會。國會的任意權(quán)力“明顯對印第安人的自治權(quán)構(gòu)成了威脅，也遭到印第安人頻繁抵抗。”①“盡管美國法律對國會的“任意權(quán)力”采取了一些限制手段，通過‘正當(dāng)法律程序條款’（Due Process Clause）和‘公正補(bǔ)償條款’（Just Compensation Clauses）實(shí)施限制，但它僅僅也是對印第安人權(quán)利被侵犯的一種事后補(bǔ)償，它們并沒有從根本上削弱國會對印第安事務(wù)的全面控制”②。

二、條約：印第安高等教育中的信任關(guān)系

　　由殖民時(shí)期開始，四百年來，印第安部落即與殖民政府和后來的聯(lián)邦政府，簽訂了許多條約，這些條約簽訂的過程與結(jié)果很大程度上構(gòu)成了部落和聯(lián)邦政府之間信任關(guān)系的基礎(chǔ)。自美國獨(dú)立戰(zhàn)爭以來，美國印第安部落的主權(quán)地位（Sovereign States ）已屢次受到確定。1830年，美國最高法院首席法官約翰·馬歇爾（ Supreme Court Chief Justice John Marshall ）曾在他受理的“契洛奇國家對喬治亞”（Cherokee Nation.v.Georgia）和“握塞斯特對喬治亞” （ Worcester v.Georgia ）兩案中，判決印第安部落具有獨(dú)立主權(quán)。這兩個(gè)案子的判決，限制了一個(gè)主權(quán)國家一美國在其境內(nèi)，行使強(qiáng)迫部落遵從其法律的權(quán)力。不過，由于印第安部落并非外國政權(quán)，因此判決認(rèn)為，是“國內(nèi)的許多獨(dú)立國家”（domestic，independent nations）必須接受聯(lián)邦政府的保護(hù)，而不是由各州政府來保護(hù)[2]。因此，根據(jù)條約，保留地印第安部落的資產(chǎn)、財(cái)務(wù)、教育、文化、資源等，必須在最高法院判決下的信任關(guān)系下，獲得保障。
　　直到1871年，美國政府與印第安部落簽訂了數(shù)百個(gè)政府對政府的基礎(chǔ)條約。根據(jù)大多數(shù)條約，部落割讓數(shù)百萬英畝的土地給美國。作為交換，部落通常居住在特定的保留地，只有少數(shù)條約對部落主權(quán)有特定的文字規(guī)定，但據(jù)了解，條約通常保護(hù)部落在保留地的主權(quán)。此外，由于部落割讓土地的代價(jià)，美國對保留地部落土地和財(cái)產(chǎn)具有保護(hù)的責(zé)任。
　　部落和聯(lián)邦政府之間建立的關(guān)系在很大程度上是基于條約，以密西根州為例（見表1），阿尼什納比部落是美國聯(lián)邦政府所認(rèn)證的密西根州域內(nèi)唯一印第安人文化群體，包括齊佩瓦，渥太華，波塔瓦托米。從1817-1876年，阿尼什納比部落和美國政府簽訂所有有關(guān)教育的條約共有26條，但目前有關(guān)密西根州阿尼什納比部落的教育條約共有16條。從有關(guān)教育條約的類型來看，通常涉及到教育財(cái)政撥款、教育/培訓(xùn)、教師、教材（書籍）、原住民語言、部落管理等幾個(gè)方面。其中涉及到教育財(cái)政撥款占比例最多，達(dá)到14條;其次是教育/培訓(xùn)相關(guān)的有12條;涉及學(xué)校相關(guān)的6條;教師、部落管理、書/語言分別為4、3、1條。從條約簽訂的類型可以財(cái)政撥款是早期美國政府對印第安高等教育政策的一種最主要的導(dǎo)向與調(diào)控方向，而這種傳統(tǒng)一直延續(xù)到了今天。直到今天，聯(lián)邦政府與印第安部落政府簽訂的條約仍是美國印第安學(xué)校管理、入學(xué)、資源獲得等的主要法律來源。

　　上述印第安部落的獨(dú)特地位，在美國史上，充分保障了印第安人教育的供給與資源的保障。不過，印第安人的主權(quán)和美國之間信任關(guān)系，是一個(gè)極其復(fù)雜而有爭議的問題。如美國政黨對這種信任關(guān)系的看法和立場，具有意識形態(tài)的沖突，因此，經(jīng)常對美國印第安高等教育在信任關(guān)系中建立的保障條款，也有不同的見解。如在一個(gè)國家主權(quán)內(nèi)，印第安部落到底具有什么樣的地位，要結(jié)束這種與美國政府的信任關(guān)系，需要什么法律基礎(chǔ)？這種信任關(guān)系是否一直延續(xù)下去？到底哪個(gè)政黨或哪個(gè)團(tuán)體提出的教育方案應(yīng)該獲得接受？該由誰來決定接受哪個(gè)方案？正如歷史才演示給我們看到的，在20世紀(jì)三四十年代，這些問題的確都不是由美國印第安部落來解決，而是由別人來替他們解決。

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