淺議公共部門人事管理制度變遷及價(jià)值沖突

　　摘 要：公共部門人事管理的制度安排總是與其所處時(shí)代的價(jià)值追求密切相關(guān)，而不同價(jià)值間的沖突和碰撞成為推動(dòng)公共部門人事管理制度變遷的核心因素�；厮輦鹘y(tǒng)公共部門的人事管理制度至當(dāng)代的公共部門人力資源管理制度的變遷史，可以看到不同時(shí)代的價(jià)值追求及沖突發(fā)揮著極其重要的作用。
　　關(guān)鍵詞：國家公務(wù)員制度；公共部門改革；公共部門人力資源管理
　　中圖分類號(hào)：D630 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號(hào)：1002-2589（2013）14-0025-02
　　一個(gè)多世紀(jì)以來，國家公務(wù)員制度已經(jīng)成為各國公共部門主導(dǎo)性的人事行政管理制度。隨著社會(huì)進(jìn)步和學(xué)科發(fā)展，許多國家的公共部門引入了人力資源管理的相關(guān)概念，對(duì)本國的公務(wù)員制度進(jìn)行重構(gòu)。傳統(tǒng)公共部門的人事行政管理制度逐步走向了現(xiàn)代的組織人力資源管理制度，人事管理的理念、價(jià)值和方式都處在明顯的轉(zhuǎn)型之中[1]。
　　回溯公共部門人事制度的背景、延續(xù)和變革之路，可以發(fā)現(xiàn)不同時(shí)代的社會(huì)發(fā)展水平總有其相對(duì)應(yīng)的價(jià)值追求，而不同價(jià)值間的沖突和碰撞則成為推動(dòng)公共部門人事管理制度變遷的核心因素。
　　一、傳統(tǒng)公共部門人事制度
　　傳統(tǒng)公共部門人事制度主要指的是以國家公務(wù)員制度為核心的公共部門人事行政制度。從背景來看，工業(yè)革命后面對(duì)蓬勃的市場經(jīng)濟(jì)和新興資產(chǎn)階級(jí)，政府必須建立一支職業(yè)化的文官隊(duì)伍來對(duì)公共事務(wù)進(jìn)行更加高效的管理。19世紀(jì)西方各主要國家的人事制度存在較大的弊端：如英國實(shí)行帶有濃重封建時(shí)代色彩的個(gè)人恩賜制，導(dǎo)致官員的任用以個(gè)人意志為轉(zhuǎn)移；美國建國初期的政府官員多半是受過良好教育的精英人士，故而稱作“紳士政府”。隨著兩黨或多黨政治格局的形成，政黨分贓制產(chǎn)生了周期性的人事大變動(dòng)、政治動(dòng)蕩、腐敗等問題，要求變革公共部門人事制度的呼聲愈發(fā)高漲[2]。
　　“政治—行政二分法”成為現(xiàn)代國家公務(wù)員制度建立的理論前提。其基本論點(diǎn)是，政府具有兩種天然的功能，即政治的功能和行政的功能。政治是國家意志的表達(dá)，行政是國家意志的執(zhí)行；政治的作用在于國家對(duì)體現(xiàn)公共利益的公共政策進(jìn)行制定，行政的作用在于實(shí)施公共政策。因而，行政管理需要做到的是以最少的投入、最高的效率完成規(guī)定的任務(wù)，這就要求政府組建一支即能堅(jiān)持價(jià)值中立又具有知識(shí)、能力和技能的公職人員隊(duì)伍。其核心價(jià)值與基本制度可概括為：連續(xù)性和職業(yè)常任制度；中立性和兩官分途制度；功績性和注重實(shí)績的考評(píng)制度；對(duì)公眾的責(zé)任和法律規(guī)制約束；政治價(jià)值、經(jīng)濟(jì)效益及其管理制度；此外還有公開、平等、競爭、擇優(yōu)等價(jià)值[3]。
　　不同職位間及權(quán)利、義務(wù)間必然存在著諸多的矛盾和沖突，這便體現(xiàn)出價(jià)值觀的緊張與競爭：就政治回應(yīng)性而言，行政官僚對(duì)政治官員做出回應(yīng)，即政府能夠積極回應(yīng)選民通過政務(wù)官所表達(dá)出的公民意志。就組織效率而言，政府強(qiáng)調(diào)投入與產(chǎn)出的比例，“花最少的錢，辦最多的事”成為一種普遍的價(jià)值追求。在個(gè)人權(quán)利方面，強(qiáng)調(diào)公民個(gè)人免受政府官員不公正行為的侵害；法律保護(hù)公務(wù)員不得因?yàn)檎�治原因被解雇，從而使其免受各政黨壓力；公務(wù)員個(gè)人可借由公務(wù)員工會(huì)來合法保護(hù)自身權(quán)利。在社會(huì)公平方面，公民基于先前的犧牲和社會(huì)歧視，可在公共職位選擇、錄用及晉升中享有法定的優(yōu)先對(duì)待的權(quán)利。這一價(jià)值觀體現(xiàn)了“公平”的社會(huì)性，政府向特定的社會(huì)群體（如婦女、少數(shù)種族、退伍軍人等）提供公平。綜上所述，公務(wù)員制度的各種價(jià)值追求均是為了防范前官僚制時(shí)代出現(xiàn)的諸如混亂、腐敗、低效、無能等問題，更多是為了滿足工業(yè)革命后經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)進(jìn)步的需要，因此這些價(jià)值觀都帶有其所處時(shí)代的鮮明烙印，也是推動(dòng)構(gòu)建公務(wù)員制度的基本動(dòng)力。
　　二、當(dāng)代公共部門的變革需求
　　二戰(zhàn)后，各主要資本主義國家奉行凱恩斯主義，強(qiáng)調(diào)政府調(diào)控下的市場經(jīng)濟(jì)，并取得巨大進(jìn)步。凱恩斯主義倡導(dǎo)的發(fā)展模式固然保證經(jīng)濟(jì)能夠在一個(gè)比較平穩(wěn)、快速的層面上發(fā)展，但也導(dǎo)致政府規(guī)模的高度膨脹，超出政府能力的承載范圍，因而政府失靈的現(xiàn)象愈演愈烈，主要表現(xiàn)在——信息的不完善和不對(duì)稱使得政府難以準(zhǔn)確把握政策受眾的真實(shí)情況，政策的失真、滯后效應(yīng)非常明顯；受利益集團(tuán)影響，政府的腐敗行為和尋租活動(dòng)愈發(fā)嚴(yán)重；公共部門的權(quán)力高度壟斷且封閉，缺乏有效競爭，組織效率低下[4]。
　　國家公務(wù)員制度已經(jīng)不再完全適應(yīng)于新時(shí)代發(fā)展的需求，其核心價(jià)值受到了越來越多的批評(píng)和質(zhì)疑，主要集中在以下三個(gè)方面。
　　1.“政治中立”問題
　　由于經(jīng)驗(yàn)、技術(shù)和能力上的優(yōu)勢，事務(wù)官可輕易操控政務(wù)官的政策制定過程，公務(wù)員就有可能扭曲政策的公共性，以表達(dá)他們偏私的利益。另一方面，隨著國家公共事務(wù)日益繁多，行政管理活動(dòng)勢必要依賴由行政機(jī)關(guān)制定的法規(guī)規(guī)章，公務(wù)員便擁有了合法授權(quán)的“準(zhǔn)立法”權(quán)力。此外，這種強(qiáng)調(diào)公務(wù)員工具理性的制度安排，客觀上大大降低了公務(wù)員對(duì)政策本身的關(guān)懷。
　　2.終身常任制問題
　　終身常任制使公務(wù)員可能更加趨于保守，缺乏創(chuàng)新和靈活性，降低了組織效率。公務(wù)員內(nèi)部趨于封閉，人員流動(dòng)受到限制，阻礙了組織的競爭、激勵(lì)和更新。公務(wù)員隊(duì)伍過于穩(wěn)定，容易造成機(jī)構(gòu)僵化。公務(wù)員作為既得利益者，常常成為政府改革進(jìn)程中的阻力。因此，公共部門必須選擇一種相比之下更富有活力的、競爭性的、開放的人事管理制度。
　　3.職位管理問題
　　過分強(qiáng)調(diào)客觀、理性限制了公務(wù)員作為“一個(gè)人”的能力發(fā)揮。當(dāng)代公共部門應(yīng)當(dāng)倡導(dǎo)從人本主義出發(fā)，以人力資源發(fā)展為本位，積極發(fā)揮公職人員的積極性和創(chuàng)造性的人事管理制度。
　　三、新導(dǎo)向：公共部門人力資源管理
　　這一時(shí)期的變革趨勢可簡要概括為“從人事行政管理走向人力資源管理”。德魯克首次提出了人事行政管理與人力資源管理兩個(gè)概念，他把官僚制度下人事相互匹配的一套模式稱為人事行政管理，包括價(jià)值、制度、行為、技術(shù)等方面；將后官僚時(shí)代人、事相匹配的一套模式稱為人力資源管理。
　　在管理理念和價(jià)值觀上，二者具有明顯的不同。如果用一些短語來描述這種區(qū)別，那么對(duì)于傳統(tǒng)人事行政管理來說，它強(qiáng)調(diào)政治原則的、集權(quán)的、等級(jí)的、封閉的、單一的、專家導(dǎo)向的、非人格化的、短期的、著眼于現(xiàn)在的等概念；而對(duì)于公共部門人力資源管理來說，它強(qiáng)調(diào)市場（經(jīng)濟(jì)）作用的、分權(quán)的、平等（合作）的、開放的、多元的、顧客導(dǎo)向的、人性化的、長期的、放眼于未來的等概念。

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