從制播合一到制播分離:制播合一

　　摘要　上海文廣的制播分離改革標(biāo)志著全國廣電系統(tǒng)制播分離的開始。從新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)來看，制度變遷和創(chuàng)新的發(fā)生乃至最終實(shí)現(xiàn)會(huì)受到諸多因素的影響，包括國家行為、組織和活動(dòng)家行為，意識(shí)形態(tài)作用和路徑依賴現(xiàn)象，
　　關(guān)鍵詞　上海文廣　制播分離　新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)
　　中圖分類號(hào)G220　 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼A
　　
　　2009年10月21日，上海文廣新聞傳媒集團(tuán)正式分拆成上海廣播電視臺(tái)和上海東方傳媒(集團(tuán))有限公司。標(biāo)志著全國廣電系統(tǒng)制播分離的大幕正式拉開。隨后，湖南廣電的改制方案也于同年12月通過廣電總局的審批。目前，全國絕大多數(shù)省區(qū)都不同程度地啟動(dòng)和實(shí)施了制播分離改革，中央電視臺(tái)和北京、江蘇、上海、天津、湖南、浙江、遼寧等部分省級(jí)電臺(tái)、電視臺(tái)成立了由臺(tái)控股的節(jié)目制作公司，積極推進(jìn)制播分離改革。。新一輪制播分離改革重拳出擊，改革的重點(diǎn)是將廣電行業(yè)內(nèi)“政策允許的制作業(yè)務(wù)和經(jīng)營業(yè)務(wù)分離出來。打造市場主體，推動(dòng)廣電產(chǎn)業(yè)做大做強(qiáng)。
　　從制播合一到制播分離的轉(zhuǎn)變，是廣電體制的變遷和創(chuàng)新。按照新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)理論，制度變遷，就是制度的替代、轉(zhuǎn)換和交易過程。制度變遷和創(chuàng)新的發(fā)生乃至最終實(shí)現(xiàn)會(huì)受到諸多因素的影響。筆者結(jié)合新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)的制度變遷理論，對(duì)這輪整體制播分離的特點(diǎn)做如下分析。
　　
　　一、制度變遷中的國家行為
　　
　　2009年下半年，國家廣電總局密集出臺(tái)關(guān)于制播分離的政策部署。7月7日至8日，2009年全國廣播影視局長座談會(huì)在哈爾濱召開，討論了關(guān)于推進(jìn)廣播電視制播分離改革試點(diǎn)工作的實(shí)施意見。7月16日。廣電總局向各地廣電局下發(fā)文件《廣電總局關(guān)于推進(jìn)廣播電視“制播分離”改革(修改稿)》，《修改稿》規(guī)定，除影視劇外，電視臺(tái)從市場購買節(jié)目的比例，原則上每年不低于播出總量的30％。8月26日，廣電總局頒布《關(guān)于認(rèn)真做好廣播電視制播分離改革的意見》，《意見》要求以中央電視臺(tái)、中央人民廣播電臺(tái)和部分省級(jí)、副省級(jí)電臺(tái)、電視臺(tái)為重點(diǎn)，著力在影視劇、影視動(dòng)畫、體育、科技、娛樂類節(jié)目領(lǐng)域，積極穩(wěn)妥地推進(jìn)制播分離改革。0這是廣電總局第一次專門針對(duì)制播分離改革發(fā)布的指導(dǎo)性文件。同年8月19日，廣電總局正式批復(fù)了上海廣播電視制播分離改革方案�？梢钥闯觯�這輪制播分離由國家主導(dǎo)，實(shí)行自上而下的改革，不同于以往自下而上的制播分離探索。
　　上世紀(jì)90年代以來，某些廣播電臺(tái)、電視臺(tái)已經(jīng)自發(fā)性地開展制播分離，探索節(jié)目外包、購買或委托制作等多種分離形式，由于沒有得到國家主管部門的充分肯定和支持。探索多以失敗告終。制度變遷理論認(rèn)為，制度變遷具有對(duì)國家行為的依賴性。因?yàn)槟撤N制度創(chuàng)新需要付出巨大的費(fèi)用。往往個(gè)人或團(tuán)體都難以承擔(dān)“第一行動(dòng)集團(tuán)”的職責(zé)。而“國家可視為在暴力方面具有比較優(yōu)勢的組織”，具有一般社會(huì)組織所沒有的強(qiáng)制力和“暴力潛能”，能以最短的時(shí)間和最快的速度推進(jìn)制度變遷，降低制度變遷的成本。
　　這輪整體制播分離改革由國家來主導(dǎo)，屬于強(qiáng)制性制度變遷，其特點(diǎn)是由政府命令和法律引入和實(shí)行制度變遷。強(qiáng)制性制度變遷能夠借助政府力量，推動(dòng)制播分離深入發(fā)展直至最終實(shí)現(xiàn)。制度變遷，實(shí)際上是權(quán)力和利益的轉(zhuǎn)移和再分配。制播分離改革推翻了舊有制播合一的格局和秩序，必然會(huì)遭遇利益沖突，各種利益摩擦和矛盾如果處理不當(dāng)，將成為改革障礙。這需要國家積極發(fā)揮主導(dǎo)作用，加大扶持力度，根據(jù)改革的具體情況制定相應(yīng)的措施，妥善處理好各方利益關(guān)系，完善相關(guān)配套措施，推動(dòng)制播分離改革的深入。
　　這輪制播分離改革最引人關(guān)注之處。是把除新聞以外的節(jié)目制作和廣告經(jīng)營剝離出去，按市場化和公司化運(yùn)作。隨著改革的發(fā)展，電臺(tái)、電視臺(tái)所屬節(jié)目制作公司可以吸納社會(huì)資本，條件成熟的可融資上市，廣電傳媒集團(tuán)可以兼并、重組，實(shí)現(xiàn)跨區(qū)域、規(guī)�；�的發(fā)展。在這個(gè)過程中，國家一方面應(yīng)把持制播分離改革的方向和原則，加強(qiáng)宏觀調(diào)控和監(jiān)管力度，防止改革脫離軌道；另一方面應(yīng)完善相關(guān)政策法規(guī)，為廣電傳媒集團(tuán)的發(fā)展壯大提供制度保障和良性環(huán)境。
　　
　　二、制度變遷中的組織和活動(dòng)家行為
　　
　　制度變遷理論認(rèn)為，在制度變遷中存在初級(jí)行動(dòng)團(tuán)體和次級(jí)行動(dòng)團(tuán)體。初級(jí)行動(dòng)團(tuán)體是制度變遷的創(chuàng)新者、策劃者、推動(dòng)者。次級(jí)行動(dòng)團(tuán)體是制度變遷的實(shí)施者。初級(jí)行動(dòng)團(tuán)體和次級(jí)行動(dòng)團(tuán)體都是制度變遷的主體，他們共同推動(dòng)制度變遷的發(fā)展。
　　政府是這一輪制播分離改革的策劃者、設(shè)計(jì)者以及推動(dòng)者，擔(dān)負(fù)著初級(jí)行動(dòng)團(tuán)體的職能。而具體實(shí)施制播分離改革的廣電傳媒組織，是這輪改革的次級(jí)行動(dòng)團(tuán)體。次級(jí)行動(dòng)團(tuán)體是制度變遷的重要參與者和推動(dòng)者，根據(jù)制度變遷的原則對(duì)方案進(jìn)行評(píng)估和選擇，推動(dòng)乃至實(shí)施制度變遷。制度變遷中。需要數(shù)量巨大、分布廣泛的次級(jí)行動(dòng)團(tuán)體合力推動(dòng)制度變遷。此外，次級(jí)行動(dòng)團(tuán)體的質(zhì)量以及行動(dòng)積極性，都會(huì)影響到制度變遷的成效。
　　按照國家廣電總局部署，這輪整體制播分離改革的主體，重點(diǎn)是中央電視臺(tái)、中央人民廣播電臺(tái)和部分省級(jí)、副省級(jí)電臺(tái)、電視臺(tái)。目前，全國絕大多數(shù)地區(qū)都不同程度地啟動(dòng)和實(shí)施了制播分離改革，這有利于推動(dòng)制播分離改革的全面發(fā)展。但是，在改革中要注意防止“一刀切”，各地經(jīng)濟(jì)條件和發(fā)展水平不同，各個(gè)廣電傳媒組織的情況差異很大，廣電組織應(yīng)根據(jù)自身的實(shí)際情況，推行符合自身特點(diǎn)的改革路徑。如上海文廣、湖南廣電等試點(diǎn)單位，制播分離改革是其市場化、產(chǎn)業(yè)化發(fā)展達(dá)到相當(dāng)水平基礎(chǔ)上的必然選擇。而對(duì)于那些企業(yè)化管理和內(nèi)部改革還未到位的廣電傳媒組織，應(yīng)“以制播分離改革帶動(dòng)內(nèi)部管理改革和機(jī)制創(chuàng)新，推動(dòng)勞動(dòng)用工制度、收入分配、社會(huì)保障等方面的改革，建立健全相應(yīng)的激勵(lì)和約束機(jī)制，并深入推進(jìn)管理機(jī)制的創(chuàng)新，建立臺(tái)內(nèi)事業(yè)產(chǎn)業(yè)分開運(yùn)行管理的新模式�！薄霸趫�(jiān)持改革的大方向下，改革的具體思路、方法和步驟是沒有固定模式的。”只有各個(gè)廣電組織推行符合自身的制播分離，使資源和效能得到最大發(fā)揮，制播分離改革才能取得最佳的效果。
　　廣電組織的制播分離，必然會(huì)引起內(nèi)部機(jī)構(gòu)的剝離與重組，牽涉到錯(cuò)綜復(fù)雜的人事、財(cái)務(wù)等機(jī)制調(diào)整以及各種利益沖突，這些會(huì)牽絆甚至阻礙制播分離改革的進(jìn)展。要處理好這些問題，需要有遠(yuǎn)見和魄力的行業(yè)領(lǐng)軍人物與組織活動(dòng)家，帶領(lǐng)廣電組織大刀闊斧、破舊立新，把握住大方向的同時(shí)靈活變通，大膽創(chuàng)新，確保改革的順利進(jìn)行。
　　
　　三、制度變遷中的意識(shí)形態(tài)作用
　　
　　新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)家道格拉斯?c?諾思認(rèn)為，意識(shí)形態(tài)是種節(jié)約機(jī)制�！霸谏鐣�(huì)成員相信這個(gè)制度是公平的時(shí)候，由于個(gè)人不違反規(guī)則和不侵犯產(chǎn)權(quán)――甚至當(dāng)私人的成本一收益計(jì)算會(huì)使這樣的行為合算時(shí)――這一簡單的事實(shí)，規(guī)則和產(chǎn)權(quán)的執(zhí)行費(fèi)用就會(huì)大量減少�！比绻�占支配地位的意識(shí)形態(tài)旨在使人們相信現(xiàn)存的規(guī)則與正義是共存的，相應(yīng)地，要使人們出于一種道德感來遵守這些規(guī)則，那么，成功的反意識(shí)形態(tài)的目標(biāo)就是不僅要使人們確信他們眾目暌睽的不公正是現(xiàn)行體制 的一個(gè)不可或缺的部分，而且要使人們確信只有通過人們參與改變現(xiàn)行體制的活動(dòng)，一個(gè)公正的體制才能到來�！�
　　也就是說，意識(shí)形態(tài)會(huì)影響到制度執(zhí)行的成本。在制度變遷中，當(dāng)社會(huì)成員確信制度變遷是合理和公平的時(shí)候，制度變遷的實(shí)施和執(zhí)行費(fèi)用就會(huì)大量降低；否則，“制度變遷的執(zhí)行費(fèi)用將上升，制度力將在各抒己見的社會(huì)主體的行為沖突中耗散殆盡”。
　　在這一輪制播分離改革中，我們可以看到輿論對(duì)制播分離改革的合理性一致表現(xiàn)出積極肯定的態(tài)度，作為先行者的上海文廣，受到了業(yè)內(nèi)人士的高度關(guān)注。廣電行業(yè)對(duì)制播分離普遍持歡迎態(tài)度，這種積極接納改革的意識(shí)形態(tài)為新一輪制播分離改革創(chuàng)造了有利的環(huán)境和條件，有利于降低改革的實(shí)施和執(zhí)行費(fèi)用。但是可以預(yù)想，隨著改革的深入，各種復(fù)雜情況和問題有可能凸顯，也必然會(huì)有人出現(xiàn)畏難情緒和退縮思想，屆時(shí)，改革將會(huì)遇到重重阻力，執(zhí)行費(fèi)用將增加。要避免這種情況，應(yīng)在改革中提供激勵(lì)機(jī)制，確定合理的利潤分配方式，對(duì)改革參與者給予足夠的扶持，營造有利的輿論環(huán)境，讓他們能夠放下思想包袱；而對(duì)制播分離持不同意見的組織與個(gè)人，應(yīng)加大宣傳力度，通過宣傳以形成統(tǒng)一的意識(shí)形態(tài)，從而節(jié)省制播分離改革的組織成本和信息費(fèi)用。
　　
　　四、制度變遷中的路徑依賴現(xiàn)象
　　
　　制度變遷中的路徑依賴法則認(rèn)為，制度變遷具有路徑依賴的性質(zhì)。路徑依賴類似于物理學(xué)中的“慣性”，一旦進(jìn)入某一路徑(無論是好的還是壞的)就可能對(duì)這種路徑產(chǎn)生依賴。即“人們過去作出的選擇決定了他們現(xiàn)在可能的選擇”。例如，在起始階段帶來報(bào)酬遞增的制度，在市場不完全、組織無效的情況下，阻礙了生產(chǎn)活動(dòng)的發(fā)展，并產(chǎn)生了一些與現(xiàn)有制度共存的組織和利益集團(tuán)，那么這些組織和利益集團(tuán)就不會(huì)推動(dòng)現(xiàn)有制度的變遷，只會(huì)加強(qiáng)現(xiàn)有制度。因此，路徑依賴對(duì)制度變遷具有極強(qiáng)的制約作用。
　　新一輪制播分離改革須警惕路徑依賴現(xiàn)象。這輪制播分離改革是一個(gè)涉及諸多方面的系統(tǒng)工程，將會(huì)打亂現(xiàn)有各種內(nèi)外部關(guān)系，引起利益格局的重新調(diào)整，如人事制度和分配制度的調(diào)整；同時(shí)會(huì)面臨諸多需要突破的難題，如節(jié)日交易和產(chǎn)權(quán)保護(hù)不夠完善，節(jié)目交易市場尚未形成，配套政策薄弱等。如果新一輪制播分離改革不能處理好這些問題，將會(huì)使改革鎖定在無效率的路徑下而導(dǎo)致停滯。
　　要克服改革的路徑依賴問題，須大膽革新，沖破既得利益團(tuán)體的阻撓；同時(shí)穩(wěn)妥靈活地推進(jìn)改革，處理好各方矛盾和沖突，降低制度變遷的成本。具體來說，新一輪制播分離改革應(yīng)完善節(jié)目制作經(jīng)營體系，培育節(jié)目制作市場主體，建立科學(xué)規(guī)范的節(jié)目評(píng)審交易機(jī)制；推動(dòng)人事和分配機(jī)制改革，建立科學(xué)的人力資源管理和薪酬制度；進(jìn)一步完善制播分離的保障政策，為改革的深入推進(jìn)保駕護(hù)航。
　　只要措施得當(dāng)，新體制就會(huì)在市場經(jīng)濟(jì)中煥發(fā)出旺盛的生命力。屆時(shí)，制度變遷的收益遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于成本，我國廣電產(chǎn)業(yè)必將在新的制度安排中獲得更多的發(fā)展空間。

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