[燃油稅開征]燃油稅的開征

　　 　　燃油稅費改革更多地傳達出中國將從低油價時代向高油價時代過渡的信息，不同的利益群體將會面臨不同的得失 　　 　　國務院2008年12月19日正式發(fā)布《實施成品油價格和稅費改革的通知》（簡稱《通知》），從2009年1月1日起執(zhí)行�！锻ㄖ�》要求，完善相關行業(yè)價格聯動機制。其中，若油價上漲，鐵路和民航首先要自行消化20%才可提價，調整燃油附加標準間隔時間原則上不少于半年。
　　從海南省1994年開征燃油附加費算起，中國為全面開征燃油稅耗費了整整14年，期間亦爭論了十多年。此次燃油稅費改革更多地傳達出中國將從低油價時代向高油價時代過渡的信息。
　　如果相關政府主管部門在“費改稅”之外，抓住目前的低油價時機，真正理順此前一直裹足不前的油、電、煤炭等資源價格機制，發(fā)揮市場在資源配置中的基礎作用，對于中國經濟更長遠的健康發(fā)展將帶來積極效果。
　　
　　艱難的半步
　　
　　《通知》確定，即將上調的成品油消費稅，納稅環(huán)節(jié)在生產環(huán)節(jié)，計征方式實行從量定額計征，價內征收。今后將積極創(chuàng)造條件，適時將消費稅征收環(huán)節(jié)后移到批發(fā)環(huán)節(jié)，并改為價外征收。燃油稅在中國的歷程多舛，再次闖關仍屬不易。
　　在此之前，燃油稅最接近出臺的時機是在2001年。當時雖有時任國務院總理朱基力挺，仍因各方利益難以完全擺平而最終功敗垂成。
　　近十年來，燃油稅遲遲沒有推出，政府相關部門官員往往把國際油價不斷上漲作為客觀理由。不過，另一個重要的內因是利益調整――燃油稅費改革后，中央與地方、地方政府之間、國家集體和個人、部門之間的利益將被調整。為此，必須制定一個能夠為各方面基本接受的妥善合理的收入分配辦法。
　　2001年的改革方案中，曾經提出要取消包括高速公路在內的所有公路收費。然而，在那之后，高速公路迅速發(fā)展，“十五”期間，中國共建成高速公路2.47萬公里，相當于“八五”和“九五”建成高速公路總和的1.5倍。這其中95％以上為收費公路，取消公路收費的難度遠比2001年大得多。
　　交通部規(guī)劃司的一位人士則告訴記者，交通部早已經下決心解決二級路收費不規(guī)范的問題，“原來是要逐步取消，現在趕上費改稅的機會就一攬子解決了”。
　　在專家們看來，取消養(yǎng)路費固然是一大進步，但養(yǎng)路費改燃油稅是“地方費改中央稅”，不光涉及交通和稅務部門，還涉及地方與中央的收入分配，改革難度非常大。
　　以四川省遂寧市為例，每年的養(yǎng)路費差不多近億元，公路運輸管理費、公路客貨運附加費約2000萬元，航道養(yǎng)護費、水路運輸管理費、水運客貨運附加費等，總數約200萬元，均由交通局征收管理。六項費用中，近50％上繳省交通廳。上繳省交通廳的資金，一部分作為高速公路建設資本金，還有部分統(tǒng)籌協(xié)調貧窮地區(qū)和戰(zhàn)備公路等，另外也會用于廳直屬部門。剩余的50％留在遂寧市，主要用于養(yǎng)路人員工資、養(yǎng)路材料和機具開支，以及地方公路建設的資本金等。
　　雖然這部分資金也納入了同級地方財政預算并接受監(jiān)管，但具體怎么使用還是由地方交通部門來決定，自主權較大。一旦費改為稅，這部分資金就將變成財政預算內資金，將由稅務部門統(tǒng)一征收，撥給交通部門時須走項目審批的程序，監(jiān)管也更加嚴格。
　　最困難的問題還是收費人員的安置，這也是2001年燃油稅改革未能推進的原因之一。2001年車輛購置稅費改革時，大批收費人員向國稅系統(tǒng)劃轉，但是，燃油稅改革需要解決的人員應該比車購稅改革更多。
　　八年時間過去，隨著公路里程的增加，相關收費人員的數量也在增長。廣東省交通廳一位內部人士告訴記者，“僅廣東省相關的收費人員就有2萬多，這還不包括退休人員�！眮碜越煌ú績炔康恼f法是，在此次燃油稅費改革后，將有24萬人等待安置。
　　
　　中國模式選擇
　　
　　國務院發(fā)展研究中心研究員倪紅日說，現在的燃油稅費改革，目標太多。她認為，中國燃油稅費改革的未來目標，應該是提高使用燃油的成本，以節(jié)約資源、公平稅負和環(huán)境保護為主。
　　目前，各國油價政策不一，主要有兩種模式，一是低稅低油價，以美國最典型；二是高稅高油價，日本、法國以及歐洲很多國家都屬此類，意在促進石油節(jié)約和環(huán)境保護。中國現在屬于低稅低油價，“未來應該通過提高燃油的稅負，將燃油零售價格和稅負提高到美國和日本之間的水平�！蹦呒t日說。
　　財政部科研所副所長劉尚希認為，目前，中國汽油和柴油稅收占其零售價格的比重低，有著較大的提高空間。因此，“有必要提高汽柴油消費稅單位稅額，加大稅收促進節(jié)能減排的調控力度。”
　　對此，中國稅務學會會長楊崇春也指出，改“收費”為“收稅”目的是讓那些多跑路、多耗油的人多繳稅，以更合理地籌集公路養(yǎng)護資金，這是燃油稅費改革的主要目的。
　　
　　國外燃油稅對中國的啟示
　　
　　美國與日本的燃油稅已經實行了很長時間，經過多次改善，比較成熟。他們的相同點主要說明燃油稅的基本含義和所要達到的目的是“公平和效率”。他們的不同點則說明，在“公平和效率”原則下，一個國家應該根據自己的國情，確定征稅范圍、方式、幅度以及相關的問題。
　　那么，在哪些方面我們可以借鑒美國和日本的經驗？
　　首先，對于中國燃油稅的征稅范圍，除了對汽油和柴油征稅以外，還可以借鑒美國和日本，對煤油、液化氣和重燃油等石油產品征收燃油稅，以避免替代品在具有汽油、柴油某些同樣使用價值時，產生避稅投機行為。
　　其次，發(fā)達國家稅率高低相差很大，如美國對汽油征收30%的稅率，日本卻高達120%。稅率的基礎還是一個消費者負擔和對能源稀缺的認識問題。美國地域遼闊，是一個以汽車為主要交通工具的國家，如果稅率太高，交通負擔就比較重。此外，美國能源資源豐富從歷史上就造成了美國對能源效率的要求沒有日本高。中國既有美國的地域遼闊的特征，也有日本能源稀缺的問題，更重要的是中國是發(fā)展中國家，對能源的補貼是解決社會負擔和支持經濟發(fā)展的需要，應當傾向美國的低稅率。對于產業(yè)的引導可以通過其他政策配套。
　　再次，目前汽油消費稅只是在生產環(huán)節(jié)上征收。任何稅種的關鍵都是透明和有效，哪個環(huán)節(jié)透明和有效，就在哪個環(huán)節(jié)做。大多數國家直接向消費者或石油商在零售或批發(fā)環(huán)節(jié)征稅，在零售環(huán)節(jié)征收，其優(yōu)點是誰用油誰繳稅，繳稅人即是最終負擔者，這些中國都可以借鑒。比如銷售環(huán)節(jié)就很透明，買的時候把稅給交了，油價多少，稅多少，發(fā)票上列清楚就行。中國也可以根據不同油種，在不同的環(huán)節(jié)征收。
　　第四，對于中央和地方政府的稅收分享，目前比例不清楚。方案提出主要用于替代公路養(yǎng)路費等六項收費的支出，補助各地取消已審批的政府還貸二級公路收費。這實際上也與美國和日本的經驗相符，實行燃油稅收入歸中央和地方共有。對于燃油稅收入一律�？顚Ｓ玫囊�(guī)定也符合國際慣例。
　　最后，對于燃油稅的減免和補貼，方案提出對種糧農民、部分困難群體和公益性行業(yè)給予必要扶持。世界上許多國家也是這么做的。只對用于道路交通的油品課以高稅，而對公共交通、農業(yè)、牧業(yè)、漁業(yè)、取暖等特定行業(yè)領域用油都采取低稅、免稅、補貼的政策。對于航空、水運等非公路部門不需要使用道路，以前沒有養(yǎng)路費。但實現燃油稅之后，卻要繳納燃油稅，這將增加這些行業(yè)的成本，政府可以選擇減免或者補貼以減輕燃油稅對這些部門影響。
　　稅制可以再實施中進一步完善，稅率以后可以根據實施情況還可以進行適時調整，目前重要的是把稅制先推出來。
　　（綜合《財經》2008年第25期與2008年12月8日《第一財經日報》，標題有改動）

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