靈丹妙藥【“垂直”并非靈丹妙藥】

　　事實(shí)證明，若不能真正束縛住權(quán)力本身，任何權(quán)力都是靠不住的。 　　 　　當(dāng)下，各權(quán)力部門實(shí)施垂直管理的呼聲一浪高過一浪，越來越多的職能部門已經(jīng)或正在努力爭(zhēng)取擠進(jìn)垂直管理的行列。2000年，國(guó)家藥監(jiān)局開始建立省以下垂直管理體制；2005年，全國(guó)26個(gè)產(chǎn)煤省份都設(shè)置了垂直管理的煤礦安全監(jiān)察機(jī)構(gòu)；2006年以來，國(guó)家環(huán)�？偩纸M建的華東、華南、西北、西南、東北等5個(gè)環(huán)境保護(hù)督察中心直接由國(guó)家環(huán)保部門垂直管理。日前，國(guó)家環(huán)�？偩指本珠L(zhǎng)潘岳明確表示，環(huán)保部門實(shí)行垂直管理是“早晚的事”。據(jù)記者觀察，當(dāng)前正在爭(zhēng)取垂直管理的部門還有：監(jiān)察、公安、檢察、勞動(dòng)保障、計(jì)劃生育等。而在去年上海社�；�金案被披露后，有關(guān)學(xué)者也呼吁高層對(duì)省級(jí)以下社保經(jīng)辦機(jī)構(gòu)進(jìn)行垂直管理。記者還注意到，哪個(gè)領(lǐng)域問題突出，哪一項(xiàng)工作推進(jìn)遇阻，就有人提出對(duì)該領(lǐng)域?qū)嵭写怪惫芾�。比如，前不久，某縣的文物保護(hù)工作推動(dòng)不力，人們馬上開始熱議文物保護(hù)部門也該實(shí)行垂直管理。垂直管理已經(jīng)被視同抗地方干擾的靈丹妙藥，也從另一個(gè)側(cè)面宣告了某些行業(yè)部門在面對(duì)地方政府干擾時(shí)的無能為力甚至束手無策。
　　按照垂直管理設(shè)計(jì)、推行者的良好意愿，將權(quán)力部門進(jìn)行垂直管理后，就可以有效解決地方保護(hù)主義的泛濫，使有法不依、濫用職權(quán)的狀況得到改善甚至杜絕。
　　垂直管理真能順利取得預(yù)想的效果嗎？
　　
　　難破地方保護(hù)迷局
　　
　　從垂直管理部門的運(yùn)作效果來看，首先并沒有有效地破除有著深刻的社會(huì)和制度背景的地方保護(hù)主義。
　　垂直管理部門難拒地方“勾兌”。為了完成上級(jí)下達(dá)的各項(xiàng)考核指標(biāo)，地方政府會(huì)想盡一些辦法來完成。比如，為完成經(jīng)濟(jì)考核指標(biāo)、增加GDP，有的地方往往重招商輕審核，從而導(dǎo)致污染企業(yè)來了，生產(chǎn)假冒偽劣產(chǎn)品的企業(yè)也來了；地方政府往往還會(huì)為這些企業(yè)的進(jìn)入大開綠燈，會(huì)主動(dòng)為這些企業(yè)協(xié)調(diào)與實(shí)行垂直管理的監(jiān)管執(zhí)法部門的關(guān)系。
　　為了給部下做表率，某省一位縣委書記自加壓力，率先出馬招商引資，憑著縣委書記的面子，很快招來了一家會(huì)給當(dāng)?shù)貛�來可觀稅收、能解決當(dāng)?shù)財(cái)?shù)百人就業(yè)的高耗能污染企業(yè)。而這樣的企業(yè)不符合國(guó)家產(chǎn)業(yè)政策規(guī)定，按常規(guī)，負(fù)責(zé)審批的各類垂直管理部門是不可能讓其落地生根的。但這位縣委書記親自出馬四處協(xié)調(diào)，不僅讓其在當(dāng)?shù)芈淞藨�，還搞定稅務(wù)、國(guó)土、電力等各路垂直管理部門，為其爭(zhēng)取到了優(yōu)惠的減免稅收政策和電力政策，類似的事例比比皆是。
　　河北一位副市長(zhǎng)在私下對(duì)記者聊天時(shí)認(rèn)為，不盡科學(xué)的考核方式是產(chǎn)生地方保護(hù)主義的根本原因，也讓地方政府產(chǎn)生了濫用權(quán)力以維護(hù)地方利益的沖動(dòng)。制度安排是影響權(quán)力特征的決定性因素，做好地方任何一項(xiàng)工作之最經(jīng)濟(jì)、最有效、也是最根本的方法，必須是立足于地方，也只能立足于地方。打破地方保護(hù)主義最關(guān)鍵的是要建立科學(xué)合理的考核機(jī)制，而不能采用頭痛醫(yī)頭，腳痛醫(yī)腳式的垂直管理方式來解決。
　　利益制約難破地方保護(hù)。盡管實(shí)行垂直管理的執(zhí)法部門其人、財(cái)、物都不由當(dāng)?shù)卣�府管轄，但畢竟是在人家的“一畝三分地”上，與當(dāng)?shù)卮嬖谥�千絲萬縷的聯(lián)系，不可能在執(zhí)法中做到真正意義上的超脫。即使實(shí)行了垂直管理，也不敢輕易得罪地方政府，地方保護(hù)主義依然存在。
　　2006年6月，實(shí)行垂直管理的山西某煤礦安全監(jiān)察局搬進(jìn)了豪華辦公樓，同時(shí)購(gòu)置了10輛小汽車。買樓的500萬元中有209萬元是從所監(jiān)管的9個(gè)煤礦“借”來的，剩下的有些是當(dāng)?shù)卣�府解決的。另外，買車的63萬元也是煤礦“資助”的。拿別人的手短，吃別人的嘴軟，煤監(jiān)局要了所監(jiān)管煤礦和當(dāng)?shù)卣�府的“贊助”，還能對(duì)其進(jìn)行有效監(jiān)管嗎？在這里，垂直管理部門利用特權(quán)來為自己牟利，而不是為了維護(hù)法律的權(quán)威。
　　某市一位實(shí)行垂直管理的部門領(lǐng)導(dǎo)“訴苦”說：“單位職工的子女要在當(dāng)?shù)厣蠈W(xué)，單位還要在水電氣土地等方面與當(dāng)?shù)卣�府打交道，平時(shí)執(zhí)法遇到暴力抗法更要當(dāng)?shù)毓�安來協(xié)助。沒有地方政府的大力支持，要想順利開展執(zhí)法工作，是無法想象的。所以當(dāng)?shù)卣�府為了�?dāng)?shù)匕l(fā)展而出現(xiàn)的一些違法違規(guī)行為，我們也只好睜只眼，閉只眼�！�
　　此外，垂直管理部門的許多工作人員基本上都生在當(dāng)?shù)�、長(zhǎng)在當(dāng)?shù)�，中�?guó)又是一個(gè)特有的人情關(guān)系社會(huì)，在當(dāng)?shù)貓?zhí)法、查處違法違軌行為時(shí)，很快就會(huì)有七大姑八大姨前來說情，最后不免大事化小，小事化了。
　　有了這樣的社會(huì)和制度背景，盡管工商、質(zhì)監(jiān)、藥監(jiān)等權(quán)力部門實(shí)行了垂直管理，但因破解地方保護(hù)主義不力而導(dǎo)致的監(jiān)管乏力，使得近年來各地出現(xiàn)了大量假冒偽劣產(chǎn)品事件，如“紅心鴨蛋”事件和阜陽劣質(zhì)奶粉事件等。
　　中部地區(qū)一位市長(zhǎng)說，現(xiàn)實(shí)中地方政府有濫用權(quán)力的問題，那么，我們應(yīng)該在對(duì)權(quán)力的監(jiān)管上下工夫，要努力通過變革制度安排，使地方政府不敢、也不能再濫用權(quán)力，而不是一味地上收權(quán)力。對(duì)權(quán)力部門大量實(shí)行垂直管理后，地方政府與垂直管理部門的搏弈結(jié)果，最終不過就是兩者形成相安無事、互不干涉的局面。實(shí)行垂直管理就可以破除地方保護(hù)的良好愿望，就這樣被巧妙地化為了無形。
　　都“垂直”了，地方政府還能干啥？
　　在某省人代會(huì)上，不少市長(zhǎng)牢騷滿腹，對(duì)一些權(quán)力部門熱衷于實(shí)行垂直管理表示強(qiáng)烈不滿。一位即將退休的工業(yè)大市市長(zhǎng)直言不諱地說：“地方政府本來承擔(dān)的政治經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的責(zé)任就大，工商、質(zhì)監(jiān)、稅務(wù)等一些重要權(quán)力部門實(shí)行垂直領(lǐng)導(dǎo)，就等于把地方政府的權(quán)力削弱了，責(zé)權(quán)不對(duì)等，以后還怎么有效開展工作？地方政府到底該干啥呢？”他認(rèn)為，不少經(jīng)濟(jì)執(zhí)法部門實(shí)行垂直管理后，向中央要來了獨(dú)立的執(zhí)法權(quán)，有的尚能公正執(zhí)法，而有些卻把獨(dú)立的執(zhí)法權(quán)當(dāng)成交易的籌碼，與不法經(jīng)濟(jì)行為的實(shí)施者討價(jià)還價(jià)，地方政府無法對(duì)其進(jìn)行監(jiān)管，從而導(dǎo)致地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展環(huán)境的惡化。
　　西部地區(qū)一位縣長(zhǎng)告訴記者，他所任職的縣有60萬人，每年地方財(cái)政收入只有兩億元，這點(diǎn)錢要保證公務(wù)員的正常工資，保證機(jī)構(gòu)的正常運(yùn)轉(zhuǎn)，還要還以前遺留下來的債務(wù)，維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定，保證正常的公益支出，可以說地方政府有無限的事權(quán)。而稅務(wù)等部門是實(shí)行垂直管理的，地方政府沒有支配稅收的權(quán)力，財(cái)權(quán)與事權(quán)極不匹配，使地方政府工作起來顯得非常吃力。四川西部某縣的楊副縣長(zhǎng)說，垂直管理部門越來越多，把權(quán)力都收上去了，地方政府就象個(gè)收發(fā)室，地方政府的人權(quán)、事權(quán)和財(cái)權(quán)不對(duì)等，出現(xiàn)了“中央點(diǎn)菜、地方埋單”和基層政府“財(cái)政空轉(zhuǎn)、負(fù)債運(yùn)行”等權(quán)力與責(zé)任相脫節(jié)的現(xiàn)象，地方政府想干點(diǎn)事情很難。他還對(duì)越來越多的部門可能垂直管理表示出深深的憂慮。
　　長(zhǎng)期從事憲政研究的湖南湘潭市委黨校理論研究室主任李鋒認(rèn)為，中央不斷的強(qiáng)化直管力度，實(shí)際上表明了對(duì)地方政府的不滿和不信任。市場(chǎng)不規(guī)范、權(quán)力腐敗現(xiàn)象普遍并非完全是地方政府的責(zé)任，其原因很復(fù)雜，根本上是體制的問題。但現(xiàn)在中央似乎把責(zé)任全部推給地方政府，地方政府自然會(huì)感到委屈和不滿。
　　廣西一位副市長(zhǎng)認(rèn)為，用垂直管理來破除地方保護(hù)主義是建立在對(duì)地方政府不信任的基礎(chǔ)之上的。破除地方保護(hù)主義，解鈴還需系鈴人，為何不從剖析地方保護(hù)主義產(chǎn)生的根源入手來研究解決的辦法呢？建立科學(xué)的考核地方政府的機(jī)制，合理劃分中央和地方的職責(zé)和權(quán)限，迫使地方政府正確履職，恐怕比單純通過實(shí)施垂直管理來掏空地方政府要好得多。
　　
　　難敵權(quán)力腐敗
　　
　　用垂直管理來制約地方政府濫用權(quán)力，其實(shí)也就是期待用一個(gè)更高級(jí)別的權(quán)力，來制約可能被地方政府濫用的權(quán)力。似乎有了更高行政級(jí)別的權(quán)力、有了欽差大臣的地位后，就可以解決這個(gè)問題了。
　　然而現(xiàn)實(shí)卻讓人大跌眼鏡。垂直管理部門頻頻發(fā)生的腐敗案件一次又一次告訴我們：不論何時(shí)何地，權(quán)力的天生屬性都是一樣的，分到地方的權(quán)力可能被貪腐勢(shì)力收買，垂直到中央的權(quán)力，也可能被貪腐勢(shì)力收買。理論上講，垂直管理，權(quán)力越集于一端，持權(quán)柄者就越發(fā)地好操弄，尋租也就更便捷了。
　　鄭筱萸案可謂典型。1998年，鄭筱萸就任國(guó)家藥監(jiān)局局長(zhǎng)，先大規(guī)模集中權(quán)力，啟動(dòng)藥監(jiān)局藥品監(jiān)督管理體制改革方案，實(shí)行省以下藥品監(jiān)督管理系統(tǒng)垂直管理，把機(jī)構(gòu)設(shè)置、機(jī)構(gòu)管理、編制及干部管理、財(cái)務(wù)經(jīng)費(fèi)管理等的審批權(quán)限上收到省一級(jí)。接著又推行企業(yè)優(yōu)良制造規(guī)范（GMP）認(rèn)證，并統(tǒng)一藥品國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)，即“地標(biāo)”升“國(guó)標(biāo)”。權(quán)力一統(tǒng)后，接下來就修改游戲規(guī)則：改變藥品審批程序，將原來從專家?guī)熘须S機(jī)遴選專家參加審評(píng)，改為內(nèi)審，審評(píng)人員的位置相對(duì)固定。審批權(quán)高度集中，尋租的通道就由此打開。拿生產(chǎn)批號(hào)，有錢就批得快，沒有錢就得等。出新藥，藥監(jiān)局一年能批一萬多種。GMP認(rèn)證，沒有錢，即使合格的企業(yè)也拿不到，企業(yè)為了生存，只能用錢進(jìn)行交易。某省賣出了1000個(gè)批文，結(jié)果，接連發(fā)生了震動(dòng)社會(huì)的齊二藥假藥事件、欣弗劣藥事件等，產(chǎn)生了數(shù)以萬計(jì)的受害者。
　　為了解決當(dāng)年因藥監(jiān)地方分權(quán)造成亂局而進(jìn)行的藥監(jiān)垂直管理改革，就這樣種下了“龍種”，收獲“跳蚤”，極其迅速地走向了其良好初衷的反面，造成了更大的亂局。細(xì)數(shù)已實(shí)行垂直管理的部門所出現(xiàn)的腐敗案件，人們便可感悟一二。
　　對(duì)各垂直部門來說，當(dāng)他們作為地方政府職能部門時(shí)，尚會(huì)受到當(dāng)?shù)攸h委、政府、人大、紀(jì)委等的制約；垂直管理后，這些制約沒有了，而代之以下管一級(jí)的模式。這盡管加快了上下信息傳遞的效率，但作為上級(jí)部門，遠(yuǎn)在幾百里甚至幾千里之外，對(duì)下級(jí)管理最致命的弱點(diǎn)，就是鞭長(zhǎng)莫及。某省工商局紀(jì)檢組長(zhǎng)坦言：“省工商局紀(jì)檢組就幾個(gè)人，要想對(duì)全省20多個(gè)市的工商局以及一百多個(gè)縣的工商分局的一把手進(jìn)行有效的經(jīng)常性監(jiān)督是不可能的。在紀(jì)檢組實(shí)行派駐以前，即使發(fā)現(xiàn)某些領(lǐng)導(dǎo)出了問題，但由于在一個(gè)系統(tǒng)里，有‘護(hù)犢子’的心理，很難作出公正的處理�！�
　　“山高皇帝遠(yuǎn)”的寬松氛圍，使各級(jí)各垂直部門的一把手成為說一不二的家長(zhǎng)，一旦一人腐敗，往往多年不會(huì)暴露，形成從上到下的“一窩爛”。稅務(wù)、工商等實(shí)行垂直管理的部門多次爆出驚天腐敗大案，其原因即在于此。
　　2003年，實(shí)行垂直管理的海南省工商局原黨組書記、局長(zhǎng)馬招德因多次接受下屬賄賂被判處有期徒刑十一年，剝奪政治權(quán)利三年。接替馬招德主持工作的省工商局原副局長(zhǎng)鄭先育、萬寧市工商局原局長(zhǎng)葉東雄、屯昌縣工商局原局長(zhǎng)吳巖等人也因接受下屬賄賂和行賄相繼被檢察機(jī)關(guān)提起公訴，這一“買官賣官”系列案涉及海南全省8個(gè)市縣的工商局長(zhǎng)。河北省國(guó)稅局原局長(zhǎng)李真、內(nèi)蒙古國(guó)稅局原局長(zhǎng)肖占武等腐敗案件里，均涉及多個(gè)下屬市、縣局的一把手。
　　權(quán)力只要缺乏監(jiān)督、缺乏制約，無論在哪個(gè)領(lǐng)域都會(huì)發(fā)生腐敗。所以，在2006年8月的廣州市“廉政文化周”期間，海關(guān)、地稅、國(guó)稅等廉政“高危行業(yè)”的500名青年公務(wù)員宣誓“以后當(dāng)了官，永不貪污！”。這些垂直管理部門之所以被稱為廉政“高危行業(yè)”，就在于手握重權(quán)的垂直管理部門容易滋生貪污腐敗。
　　垂直管理部門的獨(dú)一無二性，還使得他們可能將控制公共資源配置閘門的開關(guān)權(quán)，變成要挾他人的籌碼，從而產(chǎn)生腐敗行為。
　　只因不滿當(dāng)?shù)匾患揖频觊_業(yè)時(shí)對(duì)自己的“不敬”，湖南瀏陽市電力局領(lǐng)導(dǎo)竟限酒店銷售部女經(jīng)理“１０分鐘趕過來”，并說出“喝一瓶酒少停一小時(shí)電”的昏話，席間丑態(tài)百出。在個(gè)人私欲得不到滿足的情況下，竟利用職權(quán)對(duì)該酒店及所在小區(qū)拉閘停電一晚上。這件事情的發(fā)生讓人再次見識(shí)實(shí)行垂直管理的壟斷行業(yè)的霸王邏輯：“你不順從，我就治你”，“老虎不發(fā)威，還當(dāng)我是病貓？”
　　事實(shí)證明，若不能真正束縛住權(quán)力本身，任何權(quán)力都是靠不住的。

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