利益沖突 [多頭立法滋生部門利益沖突]

　　備受業(yè)界關(guān)注的中國“政府采購第一案”――北京現(xiàn)代沃爾經(jīng)貿(mào)有限責(zé)任公司訴財政部政府采購行政不作為一案，近日再度進(jìn)入公眾視野。一審判決令財政部敗訴，財政部不服。2007年6月7日，財政部提出上訴，北京市高級人民法院公開審理了此案。而在庭審中，財政部把此案行政不作為的責(zé)任推向發(fā)改委，自己大喊冤枉。這種部門之間遇事推諉的現(xiàn)象目前比較普遍。
　　
　　“八路軍”打“新四軍”
　　
　　我國行政立法和經(jīng)濟(jì)立法的最大弊端是多頭立法，致使執(zhí)法權(quán)相互重疊，誘發(fā)部門利益沖突。法學(xué)專家們將這種現(xiàn)象戲稱為“‘八路軍’打‘新四軍’”。
　　幾年前蘇北農(nóng)村曾發(fā)生過一件怪事，一家農(nóng)科站販賣假種子被當(dāng)?shù)毓ど趟�查獲，要進(jìn)行處罰。而該縣種子公司卻出面擋駕，說是已經(jīng)處罰過了，一案不可二罰。工商所和種子公司手頭都握有尚方寶劍，工商所按《工商管理條例》執(zhí)法，種子公司照《種子管理條例》辦事，誰都說自己是執(zhí)法主體，都有處罰權(quán)，兩家爭持不下，吵得不可開交，還打起了官司。倒是讓此案當(dāng)事人――販賣假種子的農(nóng)科站坐山觀虎斗，心中暗喜。
　　同樣的事件還有農(nóng)機(jī)站和交管所上路查農(nóng)用車輛發(fā)生的執(zhí)法沖突，兩家在路上設(shè)卡，同時查獲一輛違規(guī)農(nóng)用車，爭著處罰，都說自己有執(zhí)法依據(jù)。他們把違規(guī)車輛晾在一邊，兩家人在大路上進(jìn)行“說法斗爭”，還發(fā)生肢體碰撞。
　　如果說上述兩則案例還多少帶有一點調(diào)侃色彩的喜劇成分的話，那么遼寧省義縣旭東加油站同時被兩家執(zhí)法部門罰款則是一場實實在在的悲劇。
　　旭東加油站因同一批柴油質(zhì)量問題被縣質(zhì)監(jiān)局和工商局兩家先后罰款，旭東加油站以質(zhì)監(jiān)局無權(quán)執(zhí)法為由，將其告上法庭，而當(dāng)?shù)胤ㄔ簝纱闻袥Q截然相反，第一次判決是：縣質(zhì)監(jiān)局無權(quán)執(zhí)法，退回罰款；第二次卻判縣質(zhì)監(jiān)局執(zhí)法不當(dāng)，應(yīng)予完善�？h質(zhì)監(jiān)局憑借法院的第二次判決對旭東加油站加重處罰，由3000元加碼到近4萬元。旭東加油站被迫關(guān)門歇業(yè)。
　　
　　公權(quán)淪為部門私權(quán)
　　
　　多頭立法緣于部門的利益訴求和沖動。在《政府采購法》頒布前，我國政府采購市場一直處于群雄割據(jù)的狀態(tài)，政府有關(guān)部門既是采購人又是監(jiān)督人，擔(dān)當(dāng)雙重角色，權(quán)力難以受到有效約束和限制。2003年1月1日，《政府采購法》實施后，法律第一次統(tǒng)一了政府采購貨物、工程和服務(wù)的主管機(jī)關(guān)和監(jiān)督機(jī)關(guān)，那就是各級財政部門。
　　可是《政府采購法》頒布實施后，出于自身利益的考慮，各部門仍然爭相頒布各自的部門規(guī)章，爭奪屬于本部門的工程建設(shè)項目，從而形成了部門爭權(quán)的亂象。而部門爭權(quán)，又造成了監(jiān)督主體重疊，無法有效監(jiān)管的惡果。
　　財政部與發(fā)改委的“分工模式”被一審判決所否定，法學(xué)專家認(rèn)為是一件好事，一審判決是司法實踐第一次嚴(yán)格地依照法律規(guī)定，認(rèn)真地劃清了部委之間的權(quán)力，第一次從司法判決中，明確了中國政府采購市場統(tǒng)一的主管機(jī)關(guān)和監(jiān)督機(jī)關(guān)。
　　眾多行政部門對立法主導(dǎo)權(quán)青睞，根本原因是為了獲取法案執(zhí)行權(quán)，進(jìn)而獲得相應(yīng)的機(jī)構(gòu)設(shè)置權(quán)和財權(quán)。
　　《反壟斷法》的起草過程就一直彌漫著部門利益之爭的硝煙。2005年初，一則有關(guān)三部委角逐《反壟斷法》立法權(quán)從而導(dǎo)致該法歷經(jīng)十年最終難產(chǎn)的報道，再度引發(fā)了外界對《反壟斷法》的關(guān)注。商務(wù)部相關(guān)負(fù)責(zé)人隨后進(jìn)行了澄清，表示該法案經(jīng)過商務(wù)部努力，已經(jīng)上報國務(wù)院進(jìn)行審議。國家工商總局不甘其后，當(dāng)年5月發(fā)布了《在華跨國公司限制競爭行為表現(xiàn)及對策》這一國情咨詢性質(zhì)的文件，再次將反壟斷立法問題炒得火熱。而國家發(fā)改委在2005年初發(fā)布的研究報告中將推動《反壟斷法》出臺列為主要工作，這意味著國家發(fā)改委繼商務(wù)部與國家工商總局之后，正式加入《反壟斷法》的立法“爭奪戰(zhàn)”。
　　可以想象，誰能爭得立法權(quán)，誰就多一分話語權(quán)，多一分執(zhí)法權(quán)，部門就多一分利益，何樂而不為？
　　今年初，針對衛(wèi)生部首度公開的以“基本醫(yī)療”為核心的醫(yī)改新方案，勞動與社會保障部研究人員也公開了一份被稱為“二層架構(gòu)設(shè)計”的完全不同的醫(yī)改思路：即一由政府對公共衛(wèi)生承擔(dān)全部責(zé)任，二由公共支出（政府財政和社會保險）為疾病風(fēng)險承擔(dān)主要責(zé)任，個人承擔(dān)部分責(zé)任。
　　認(rèn)真對比、梳理一下兩個部門不同醫(yī)改的思路，不難發(fā)現(xiàn)，此一公共政策的爭議，看似“公共”，其實背后均有著難以掩飾又不好直白的部門利益背景，兩部門所以各自有這樣的醫(yī)改思路，恐怕不全是出于純粹認(rèn)識、觀點上的差異，而或多或少與各自不同的部門利益密切相關(guān)。
　　
　　裁判員不可霸占裁判規(guī)則制定權(quán)
　　
　　我國部門立法的一個常見現(xiàn)象，就是各部門從自身利益考慮，為了多給本部門確立一塊權(quán)力地盤，不少部門爭相起草同一或類似內(nèi)容的法律，從而造成一件事幾個法、幾個部門分管的法律相互“打架”現(xiàn)象。
　　目前的政府立法，基本上誰是執(zhí)法部門，誰就是立法草案的起草部門，甚至是整個立法過程的主導(dǎo)者。由于利益的訴求不同，不同部門起草出來的法律草案，往往相差很大。但是，他們也有一個共同特點，那就是一般都極力爭取“本部門利益的最大化”，并通過立法的形式，將“部門利益合法化”。
　　因為《郵政法》是郵政部門主導(dǎo)立法，所以郵政丟失了平信不用承擔(dān)任何責(zé)任；因為《民航法》由民航總局主導(dǎo)修訂，所以偏低的空難理賠標(biāo)準(zhǔn)，許多年未得到修正……因為部門立法的泛濫，中國許多法律陷于部門利益的挾持中。
　　立法過程本質(zhì)上是一個利益協(xié)調(diào)過程。立法程序包括議案的提出、草案的擬定、審議和通過等，應(yīng)當(dāng)給不同的利益集團(tuán)提供一個合理博弈的平臺，并保證國家整體利益的實現(xiàn)。但“立法部門化、部門立法利益化、部門利益合法化”的現(xiàn)象不僅會給公民、法人和其他組織的合法權(quán)利造成直接損害，對于建設(shè)和諧社會更是極為不利。
　　分析人士認(rèn)為，如果說，在過去由于立法資源短缺，特別是人才和信息的短缺而導(dǎo)致部門立法具有一定的合理性外，那么今天，為了克服其弊端，有必要在立法中建立一定的回避制度，
　　裁判員只有執(zhí)行權(quán)，不可霸占裁判規(guī)則制定權(quán)。試想一下，如果讓裁判員制定裁判規(guī)則，設(shè)定繁瑣的清規(guī)戒律，運動員在競技場上豈不是舉步維難，動輒被裁判員判令犯規(guī)。對涉及部門利益的法律應(yīng)當(dāng)由地位相對超脫的人大專門委員會和工作機(jī)構(gòu)或者政府法制部門組織起草，或者委托專門研究機(jī)構(gòu)和專家進(jìn)行起草。
　　專家們建議，可實行公共立法和項目立法。前者是以中立的專業(yè)人士為主導(dǎo)的立法模式，后者也是公共立法的一種，指的是將立法作為一個項目，通過招投標(biāo)等一定方式，交由政府主管部門以外的社會團(tuán)體或其他專業(yè)人士起草法律法規(guī)草案的模式。兩者皆是國際上公認(rèn)的科學(xué)立法模式，能有效地克服部門立法中普遍存在的缺陷和弊端。

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