論政府信息開發(fā)利用的商業(yè)模式 全世界最好的商業(yè)模式金字塔模式

　　[摘要]國(guó)際上政府信息開發(fā)利用的商業(yè)模式主要有兩種：政府部門主導(dǎo)型和私營(yíng)部門主導(dǎo)型。私營(yíng)部門主導(dǎo)型比政府部門主導(dǎo)型更有利于政府信息的開發(fā)利用。我國(guó)政府信息開發(fā)利用應(yīng)采取私營(yíng)部門主導(dǎo)型。私營(yíng)部門主導(dǎo)型在我國(guó)的建立離不開政府信息公開法、著作權(quán)法、反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)法、反壟斷法、政府信息開發(fā)利用法的修改或制定。
　　[關(guān)鍵詞]政府信息　商業(yè)模式　信息公開　反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)　反壟斷
　　[分類號(hào)]D035.1
　　
　　信息化技術(shù)的普及應(yīng)用和政府信息資源的豐富提升了政府信息的價(jià)值。政府信息的開發(fā)利用問題因此不容忽視。從國(guó)際上來看，通常有兩種政府信息開發(fā)利用的商業(yè)模式：一種是政府部門主導(dǎo)型；另外一種是私營(yíng)部門主導(dǎo)型。前者以歐盟為代表；后者的典型代表則為美國(guó)。這兩種政府信息開發(fā)利用的商業(yè)模式是否有優(yōu)劣之分?我國(guó)未來應(yīng)該采用哪種商業(yè)模式，以便促使政府信息的最大化開發(fā)利用，為我國(guó)的信息化建設(shè)服務(wù)?本文試圖對(duì)這兩類商業(yè)模式進(jìn)行初步分析，供大家評(píng)介。
　　
　　1　政府部門主導(dǎo)型
　　
　　政府部門主導(dǎo)型可以分為政府部門包攬型和政府部門分包型。前者是政府部門全部承擔(dān)政府信息的增值性開發(fā)利用服務(wù)。后者同樣還是政府部門唱主角，只不過將其中的一小部分業(yè)務(wù)交給私營(yíng)部門完成，最終向社會(huì)提供成品的還是政府部門自身。這兩種類型都有一個(gè)顯著特征，那就是政府部門在政府信息開發(fā)利用方面占主導(dǎo)地位。政府部門主導(dǎo)型存在于歐盟諸多國(guó)家。
　　
　　1.1　政府部門主導(dǎo)型的主要特征
　　政府部門主導(dǎo)型的主要特征可以從政府信息公開、政府信息的版權(quán)、政府信息開發(fā)利用領(lǐng)域的競(jìng)爭(zhēng)三個(gè)角度進(jìn)行論述。
　　1.1.1　政府信息公開政府信息能否公開，能否便捷公開和低成本公開等都會(huì)直接對(duì)政府信息后續(xù)的開發(fā)利用產(chǎn)生影響。政府部門主導(dǎo)型的國(guó)家在政府信息公開方面往往會(huì)設(shè)置各種障礙，從而達(dá)到拒絕或拖延公開可供私營(yíng)部門開發(fā)利用的政府信息。其中最為典型的手段就是對(duì)可供開發(fā)利用的政府信息收取超過成本之外的高額費(fèi)用。歐盟2003年頒布的《公共部門信息再使用指令》第十四條明確提出政府部門可以收取除了信息提供成本之外的一定數(shù)額的增值費(fèi)用。該增值費(fèi)用除了能夠彌補(bǔ)政府在信息資源開發(fā)方面的開支外，還可以給政府創(chuàng)造收益。
　　另外，政府信息公開法過度依賴依申請(qǐng)公開或被動(dòng)公開，而不是主動(dòng)公開的方式。這使得政府信息公開目錄和指南等都無法由政府部門主動(dòng)向社會(huì)發(fā)布，從而導(dǎo)致私營(yíng)部門無法得知政府部門掌握何信息以及政府信息存儲(chǔ)于何部門等基本信息。因?yàn)檎�府沒有主動(dòng)公開的義務(wù)，所以其向社會(huì)主動(dòng)公開的信息量非常有限。這大大限制了政府信息開發(fā)利用主體的獲取量和水平。
　　1.1.2　政府信息的版權(quán)保護(hù)政府部門主導(dǎo)型國(guó)家的一個(gè)顯著特征就是政府信息受到版權(quán)法的嚴(yán)格保護(hù)。歐盟許多國(guó)家的版權(quán)法都明確規(guī)定政府或皇家對(duì)政府信息擁有版權(quán)，未經(jīng)許可不得擅自使用。政府信息的版權(quán)保護(hù)所帶來的對(duì)政府信息開發(fā)利用的消極影響就是政府部門可以通過版權(quán)許可使用合同對(duì)政府信息的再使用進(jìn)行一些正當(dāng)或非正當(dāng)?shù)南拗疲�如地域范圍、許可權(quán)利的專有性、許可使用的形式等。
　　1.1.3　政府信息開發(fā)利用主體之間的競(jìng)爭(zhēng)問題　政府主導(dǎo)型國(guó)家由于政府部門也可直接提供經(jīng)加工后增值的信息產(chǎn)品，不可避免地產(chǎn)生政府部門和私營(yíng)部門之間在提供信息產(chǎn)品上的競(jìng)爭(zhēng)問題。如何確保政府部門和私營(yíng)部門之間在提供信息產(chǎn)品方面的公平競(jìng)爭(zhēng)，以及如何避免政府部門在提供信息產(chǎn)品上的壟斷都成為了不可回避的問題。
　　首先，政府部門在信息資源擁有上的壟斷地位，可能造成對(duì)私營(yíng)部門競(jìng)爭(zhēng)上的不利以及信息產(chǎn)品使用者的利益損害等弊端。私營(yíng)部門則天然地處于劣勢(shì)。它們無法獲取與政府部門相同質(zhì)量的政府信息。政府部門還有即時(shí)獲取政務(wù)資源的優(yōu)勢(shì)，但私營(yíng)部門卻沒有。這無疑影響到了私營(yíng)部門所提供給市場(chǎng)使用的政府信息增值產(chǎn)品的質(zhì)量。
　　其次，政府部門可向私營(yíng)部門高價(jià)收取政府信息提供費(fèi)用，但其自身卻只需支付小部分費(fèi)用甚至不支付任何費(fèi)用。政府部門可以通過不區(qū)分公共信息和商業(yè)信息，對(duì)私營(yíng)部門一并征收同等費(fèi)用，進(jìn)而增加了私營(yíng)部門獲取政府信息的成本。
　　再次，政府部門可以通過許可合同，對(duì)私營(yíng)部門的開發(fā)利用從地域、權(quán)利和時(shí)間等方面進(jìn)行限制，以便穩(wěn)固其在政府信息開發(fā)利用市場(chǎng)的優(yōu)勢(shì)地位。所有這一切都可能造成競(jìng)爭(zhēng)不公，也會(huì)打擊私營(yíng)部門進(jìn)入政府信息開發(fā)利用市場(chǎng)的信心以及積極性。
　　最后是政府信息的提供質(zhì)量問題。信息技術(shù)的廣泛運(yùn)用意味著除私營(yíng)部門外，政府自身也有能力向社會(huì)提供增值產(chǎn)品。但是，政府并不能統(tǒng)攬所有增值產(chǎn)品的提供，也不太可能提供所有的合乎客戶需求的增值產(chǎn)品。畢竟政府部門的核心職能并不在此。另外，一般認(rèn)為，信息公開法律只要求行政機(jī)關(guān)有提供信息的義務(wù)，但無加工、整理、創(chuàng)造信息的義務(wù)。這種以政府為核心的信息提供方式和私營(yíng)部門以客戶為核心的方式自然會(huì)影響到信息增值產(chǎn)品的質(zhì)量。
　　
　　1.2　政府部門主導(dǎo)型的弊端
　　歐盟國(guó)家的政府部門主導(dǎo)型的做法遭到各種質(zhì)疑。諸多學(xué)者認(rèn)為政府部門主導(dǎo)型是阻礙歐盟信息開發(fā)利用的絆腳石，并且也是其市場(chǎng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后于美國(guó)的主要癥結(jié)。政府部門主導(dǎo)型的弊端主要體現(xiàn)在如下三方面：①政府部門主導(dǎo)型的做法從短期來看似乎彌補(bǔ)了政府部門的資金緊缺，但是這種做法并不利于一個(gè)產(chǎn)業(yè)的長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展，也不利于宏觀經(jīng)濟(jì)效益的提升。②政府部門主導(dǎo)型做法從帳面上來看，相關(guān)政府部門似乎有所收益，但是其中的一些收益卻是來自采購(gòu)信息增值產(chǎn)品的其他政府部門所支付的公共資金，這無異于左口袋出右口袋進(jìn)，實(shí)際總額并沒有增長(zhǎng)。③政府部門主導(dǎo)型做法阻礙了私營(yíng)部門的積極參與。毫無疑問，沒有私營(yíng)部門的積極參與，政府部門由于其功能定位和慣性思維，永遠(yuǎn)不可能向社會(huì)提供所有的客戶化產(chǎn)品，從而滿足各種客戶的不同需求。
　　
　　2　私營(yíng)部門主導(dǎo)型
　　
　　私營(yíng)部門主導(dǎo)型可以劃分為公私部門合作型和私營(yíng)部門包攬型兩種：①前者基于專業(yè)上和技術(shù)上的要求等，政府部門與私營(yíng)部門相互合作，共同完成政府信息資源的開發(fā)利用；②后者完全由私營(yíng)部門自主進(jìn)行開發(fā)利用，政府部門不再介入該商業(yè)領(lǐng)域。私營(yíng)部門主導(dǎo)型最典型的例子是美國(guó)。政府和商業(yè)部門的職責(zé)界定明確，政府不從事與增值服務(wù)相關(guān)的活動(dòng)，而只從事一些信息資源的原始積累和其他非贏利性開發(fā)利用，所有商業(yè)服務(wù)都交給私營(yíng)部門完成。
　　
　　2.1　私營(yíng)部門主導(dǎo)型的主要特征
　　私營(yíng)部門主導(dǎo)型與政府部門主導(dǎo)型相比，主要在政府信息公開、版權(quán)和競(jìng)爭(zhēng)三方面存在區(qū)別。
　　2.1.1　政府信息公開　私營(yíng)部門主導(dǎo)型國(guó)家在政府信息公開方面兼顧主動(dòng)和被動(dòng)公開兩個(gè)方面。如美國(guó)1996年修改后的《信息公開法》第552條a款1項(xiàng)和2項(xiàng)明確要求政府部門不僅主動(dòng)公開涉及其結(jié)構(gòu)、職能和辦事程序等信息，而且還要主動(dòng)公開涉及公共利益 的信息。該法第552條a款2項(xiàng)還要求政府部門主動(dòng)公開那些依據(jù)信息本身或已經(jīng)向申請(qǐng)人公開過的，而且將來可能會(huì)成為其他申請(qǐng)人的申請(qǐng)對(duì)象的政府信息。實(shí)踐中，就是對(duì)于那些三次以上申請(qǐng)都涉及同一信息的信息主動(dòng)公開。主動(dòng)公開和依申請(qǐng)公開兩套信息公開機(jī)制完善了私營(yíng)部門獲取政府信息的途徑。
　　在政府信息提供方面，確立了成本收費(fèi)原則。政府信息的定價(jià)問題直接影響到其社會(huì)化增值開發(fā)利用的成本。美國(guó)《信息公開法》第552條a款4項(xiàng)和《文書工作縮減法》第3506條d款4項(xiàng)規(guī)定政府對(duì)其擁有的信息資源的價(jià)格收取不得超過提供信息的花費(fèi)。這包括搜索信息、復(fù)制、打印、遞送信息所直接產(chǎn)生的費(fèi)用，從而排除了按照所提供信息的經(jīng)濟(jì)價(jià)值收取費(fèi)用的可能。
　　另外還有政府信息獲取的便捷性原則。美國(guó)《信息公開法》第552條a款3項(xiàng)將信息獲取的文件格式的選擇權(quán)賦予了公眾。公眾可以根據(jù)自身的需求，在政府力所能及的范圍內(nèi)，自由選擇提供信息的格式，如電子文本還是紙質(zhì)文本。相對(duì)紙質(zhì)文本而言，電子文本更有利于增值開發(fā)利用。
　　2.1.2　政府信息無版權(quán)原則　美國(guó)《版權(quán)法》第105條明確禁止任何聯(lián)邦政府對(duì)其所擁有的政務(wù)資源設(shè)定版權(quán)，該項(xiàng)規(guī)定使得試圖通過版權(quán)保護(hù)阻礙政府信息獲取的企圖落空。這也使得任何人都可以以任何形式復(fù)制政府信息并以市場(chǎng)價(jià)格予以出售。當(dāng)然，版權(quán)豁免規(guī)定只適用于聯(lián)邦政府，對(duì)于州政府并不適用。各州可對(duì)其所擁有的政務(wù)資源采取版權(quán)保護(hù)，并限制再次使用。
　　2.1.3　政府信息開發(fā)利用方面的競(jìng)爭(zhēng)禁止　除了要求政府部門只能按照成本收取提供信息的費(fèi)用外，美國(guó)《文書工作縮減法》第3506條d款4項(xiàng)還設(shè)定了其他三項(xiàng)政府部門信息開發(fā)利用的禁止行為。一是禁止政府部門建立任何排他的、限制性的或其他阻止公眾及時(shí)和平等獲取政府信息的政策安排。這項(xiàng)禁止是為防范政府部門可能濫用信息壟斷地位而設(shè)立。二是禁止政府部門限制或管制私營(yíng)機(jī)構(gòu)使用、再使用或出售所獲取的政府信息。三是禁止政府部門向私營(yíng)機(jī)構(gòu)征收再使用或銷售的許可費(fèi)用。這些禁止性規(guī)定是為防止政府部門在不能主張版權(quán)保護(hù)的情況下，采取其他類似版權(quán)保護(hù)的措施阻礙私營(yíng)部門對(duì)可增值開發(fā)的政府信息的獲取。這些規(guī)定也將政府部門從政府信息開發(fā)利用市場(chǎng)上隔離出去。
　　
　　2.2　私營(yíng)部門主導(dǎo)型的優(yōu)點(diǎn)
　　私營(yíng)部門主導(dǎo)型存在諸多優(yōu)越性。首先是該類型有利于公平競(jìng)爭(zhēng)，避免政府部門壟斷信息。例如，政府部門可以通過不計(jì)成本或模糊成本的方式達(dá)到阻礙私營(yíng)部門進(jìn)入政府信息開發(fā)利用市場(chǎng)的目的。對(duì)政府信息的壟斷問題由于政府部門不得介入該商業(yè)領(lǐng)域而得以避免。
　　其次是該類型打消了政府部門通過版權(quán)進(jìn)行的不合理限制，如限制政府信息的使用權(quán)利、范圍、時(shí)間和方式等。所有意圖通過版權(quán)來限制私營(yíng)部門開發(fā)利用政府信息的做法都因政府部門無權(quán)對(duì)其所擁有的政府信息享有版權(quán)的規(guī)定而得以禁止。
　　再次是該類型可以鼓勵(lì)私營(yíng)部門之間在政府信息開發(fā)利用領(lǐng)域的競(jìng)爭(zhēng)。政府部門不得對(duì)政府信息的再次使用進(jìn)行任何限制。任何私營(yíng)部門都可以不受歧視地享有獲取政府信息并進(jìn)行開發(fā)利用的權(quán)利。這無疑給政府信息開發(fā)利用注入了一針強(qiáng)心劑。
　　最后是該類型所產(chǎn)生的宏觀經(jīng)濟(jì)效應(yīng)。從長(zhǎng)遠(yuǎn)角度來看，私營(yíng)部門主導(dǎo)型可以增加就業(yè)機(jī)會(huì)和國(guó)家稅收。正因?yàn)榇�，美�?guó)政府信息開發(fā)利用產(chǎn)業(yè)對(duì)美國(guó)經(jīng)濟(jì)貢獻(xiàn)很大。2000年的一項(xiàng)調(diào)查發(fā)現(xiàn)，歐盟整個(gè)政府信息產(chǎn)業(yè)的價(jià)值為68億歐元，而同期美國(guó)政府信息產(chǎn)業(yè)的價(jià)值卻達(dá)到7500億歐元。如此巨大的差距喚起了歐盟對(duì)政府信息重要性的重新認(rèn)識(shí)。
　　
　　3　我國(guó)未來政府信息開發(fā)利用商業(yè)模式的初步設(shè)想
　　
　　我國(guó)信息技術(shù)的發(fā)展和電子政務(wù)建設(shè)的逐步深入使得信息可以與其載體分離并得以低成本地廣泛傳播、轉(zhuǎn)讓和使用。政府信息的商業(yè)價(jià)值因此也日益凸顯。同時(shí)，信息產(chǎn)品對(duì)國(guó)民經(jīng)濟(jì)的貢獻(xiàn)也十分突出。政府作為最大的信息擁有者，掌握了社會(huì)80％以上的政府信息，是政府信息開發(fā)利用市場(chǎng)不可缺少的力量。為了開發(fā)利用政府信息，我國(guó)有必要借鑒國(guó)外經(jīng)驗(yàn)，建立一套適合我國(guó)政府信息開發(fā)利用的最佳機(jī)制。我國(guó)信息化戰(zhàn)略的確立決定了我國(guó)應(yīng)采用私營(yíng)部門主導(dǎo)型。為確立私營(yíng)部門主導(dǎo)型，我國(guó)政府應(yīng)從如下四個(gè)領(lǐng)域規(guī)范政府信息開發(fā)利用市場(chǎng)。
　　
　　3.1　信息公開法的出臺(tái)
　　雖然我國(guó)已經(jīng)于2007年頒布、2008年實(shí)施了《政府信息公開條例》，但是法律，而不是行政法規(guī)，是最終立法目標(biāo)。信息公開法是政府信息社會(huì)化增值開發(fā)利用的前提和基礎(chǔ)。只有有了信息公開法，增值開發(fā)利用的主體權(quán)利才會(huì)因?yàn)橛辛酥鲃?dòng)公開和依申請(qǐng)公開制度的保障而不會(huì)得到不該有的歧視，收費(fèi)、信息提供的方式等問題也能夠有法律保障而使得增值開發(fā)利用的障礙得到消除。另外，還可以有效解決法律之間的沖突問題，從而提升政府信息公開化程度。當(dāng)然不可否認(rèn)，我國(guó)《政府信息公開條例》在促進(jìn)政府信息開發(fā)利用方面有一些積極作用。
　　
　　3.2　版權(quán)法的修改
　　從短期來講，要盡量減少版權(quán)限制所帶來的負(fù)面影響；從長(zhǎng)期來看，應(yīng)該修改《著作權(quán)法》，擴(kuò)大政府信息不予版權(quán)保護(hù)的范圍甚至取消政府信息的版權(quán)保護(hù)。依據(jù)我國(guó)《著作權(quán)法》第五條規(guī)定，除了法律、法規(guī)，國(guó)家機(jī)關(guān)的決議、決定、命令和其他具有立法、行政、司法性質(zhì)的文件，官方正式譯文，時(shí)事新聞，歷法、通用數(shù)表、通用表格和公式不得有版權(quán)限制外，其他政府信息都可能成為版權(quán)保護(hù)的客體。于是，政府機(jī)構(gòu)可能會(huì)出于本部門的利益考慮，行使一些版權(quán)方面的合法限制。例如，通過簽訂著作權(quán)許可使用合同限制政府信息使用的地域范圍和期間、授予許可使用權(quán)的專有性以及征收高額信息提供費(fèi)用等。這些規(guī)定雖然合法，但是并對(duì)政府信息增值開發(fā)利用無益。
　　
　　3.3　競(jìng)爭(zhēng)法的完善
　　我國(guó)需要彌補(bǔ)政府信息領(lǐng)域在不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)或者壟斷規(guī)制等法律規(guī)定方面的空白。行政壟斷雖然在我國(guó)《反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)法》和《反壟斷法》中有所規(guī)定，但是這些法律中的行政壟斷主體，即各級(jí)政府部門，并不被視為市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)主體的一方，而是被視為擁有市場(chǎng)干預(yù)力量的一方，從而未對(duì)其經(jīng)濟(jì)活動(dòng)進(jìn)行規(guī)制。這些法律忽略了政府自身也可成為增值開發(fā)利用的主體，直接參與到市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)中去的可能。如何確保政府和其他市場(chǎng)主體在向社會(huì)提供增值產(chǎn)品上公平競(jìng)爭(zhēng)就成為不得不思考的重要問題。這是因?yàn)檎�府部門可以通過一味地降低成本或者抬高信息提供費(fèi)用，排擠私營(yíng)機(jī)構(gòu)進(jìn)入到政府信息增值開發(fā)利用市場(chǎng)。另外，政府部門也可利用其對(duì)政府信息的壟斷優(yōu)勢(shì)，阻止私營(yíng)機(jī)構(gòu)獲取與其相同質(zhì)量的原始政府信息。政府部門還可利用即時(shí)獲取政務(wù)資源的優(yōu)勢(shì)，在向市場(chǎng)提供信息資源的時(shí)候搶占先機(jī)。政府部門還可通過許可合同，對(duì)私營(yíng)部門的開發(fā)利用進(jìn)行限制，而其自身卻不受任何限制。這一切都會(huì)造成不公平競(jìng)爭(zhēng)或壟斷問題。要解決這些問題，就必須修改我國(guó)目前的競(jìng)爭(zhēng)法律。
　　
　　3.4　政府信息開發(fā)利用法的出臺(tái)
　　我國(guó)可以通過制定單行法，如政府信息開發(fā)利用法，明確政府部門和私營(yíng)部門對(duì)于開發(fā)信息資源的界限，并且明確規(guī)定政府部門不得對(duì)私營(yíng)部門的再次使用或開發(fā)利用進(jìn)行任何類似版權(quán)保護(hù)方面的限制，如通過簽訂排他性合同從而造成對(duì)私營(yíng)部門在政府信息獲取上的歧視，限制私營(yíng)機(jī)構(gòu)使用、再使用或出售所獲取的政府信息以及向私營(yíng)機(jī)構(gòu)征收再使用或銷售的許可費(fèi)用。在信息資源開發(fā)利用法中，應(yīng)明確規(guī)定政府機(jī)構(gòu)不得直接參與市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)，以免政府機(jī)構(gòu)由于壟斷政府信息資源而排擠或者區(qū)別對(duì)待不同的商業(yè)機(jī)構(gòu)。此外應(yīng)規(guī)定政府機(jī)構(gòu)應(yīng)向社會(huì)提供同等質(zhì)量的信息資源；政府機(jī)構(gòu)應(yīng)通過事先公布信息資源更新和收集通知，方便私營(yíng)機(jī)構(gòu)及時(shí)獲取相關(guān)資源。

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