【英國議會制何處去】 英國議會制辯論

　　英國議會下院3月7日晚就是否在上院引入選舉機制舉行投票。其中原本被看好80%的上議院議員由選舉產(chǎn)生，其他20%仍由政府任命的方案，僅以38票(305比267)的多數(shù)過關(guān)，而要求所有上議院議席都必須經(jīng)由選舉產(chǎn)生的提案，則以337票對224票的壓倒性優(yōu)勢通過。這兩項意向性的投票結(jié)果，無論最后是哪項主導(dǎo)正式立法，都將動搖英國600多年來上院議員可直接任命和世襲的傳統(tǒng)，并可能引發(fā)英國憲政機制的改變。英國自民黨黨魁坎貝爾感慨地說：“在近100年之后，下議院終于采取了改革上議院的步驟，使之符合現(xiàn)代民主�！�
　　通過未來的改革，上議院的代表性及合法性將大大增強，而這又衍生出一個重新與下議院分權(quán)的問題。是效法美國參眾兩院那樣上院管人，下院管錢，在重要議案上互相牽制，還是遵循英國的傳統(tǒng)，下院獨占立法權(quán)和財政權(quán)，上院只是補充和配合？這不光是議會制內(nèi)部的調(diào)整問題，還牽涉內(nèi)閣的產(chǎn)生和運作效率問題，可以說是牽一發(fā)而動全身。為了弄清這一可能涉及政體轉(zhuǎn)換的改革走向，有必要重新回顧一下英國議會漫長的制度演進史。
　　
　　議會君主制的確立
　　
　　“議會”，英文Parliament，來自法文的Parlement，是“討論”的意思。從形式上看，英國議會最早可以追溯到盎格魯-薩克遜時期的賢人會議（Witenayemot）和諾曼底時期的大會議（Maynum Concilium）。幾乎是摸著石頭過河先行步入民主化之路的英國人是靠一系列的事件形成的習(xí)俗、慣例或“先例”，艱難而漸進地走上憲政之路的。
　　1215年英王約翰簽署的《大憲章》確立了“王在法下”的原則，奠定了英國憲法政治的基礎(chǔ)。約翰兒子亨利三世1258年再次被迫接受“貴族請愿書”即《牛津條例》，承認了議會獨立于國王并定期開會的法定存在。1265年貴族孟福爾在內(nèi)戰(zhàn)中獲勝，他召開了英國歷史上第一次議會，除有貴族和主教參加外，還邀請了騎士和市民代表，從此形成了英國的等級議會制。1295年，愛德華一世為籌集戰(zhàn)費又召集了“模范議會”并使之成為慣例。由于貴族議員和市民、騎士議員的利益、要求各不相同，從1343年開始，在議會內(nèi)部逐漸區(qū)分為上、下兩院，即貴族院（House of Lords）和平民院（House of Commons）。等級會議是近代議會的前身。1327年議會通過了《斥國王書》，全體議員一致同意廢黜愛德華二世，立其長子為國王，從而開創(chuàng)了議會彈劾國王的先例。1688年的“光榮革命”推翻復(fù)辟的斯圖亞特王朝，議會于1689年通過《權(quán)利法案》，議會的最高權(quán)力終于以成文法的形式固定下來，成為議會與國王權(quán)力關(guān)系史上的轉(zhuǎn)折點。
　　但“光榮革命”后的國王仍掌控行政大權(quán)，議會成為完全主宰尚需時日。1690年3~4月，英國議會《財政法案》將“國王靠自己生活”轉(zhuǎn)變?yōu)椤皣�王靠議會生活”；1694年的《三年法案》限制了國王召集、解散議會的隨意性；1701年頒布的《王位繼承法》旨在通過規(guī)定王位繼承問題，實現(xiàn)資產(chǎn)階級對王權(quán)的控制。同時又規(guī)定，國王無權(quán)干涉立法和司法，無權(quán)赦免國會彈劾的案件，這就意味著司法權(quán)與行政權(quán)的分立即司法獨立。1714年，喬治一世即位，因不通英語，逐漸不出席內(nèi)閣會議。1721年，下院多數(shù)黨輝格黨領(lǐng)袖、內(nèi)閣首席大臣兼財政大臣沃波爾取代國王成為內(nèi)閣首腦。沃波爾內(nèi)閣是英國首屆正規(guī)內(nèi)閣。但“內(nèi)閣”一詞，直到1900年才見于官方正式文件，而首相直到1905年才開始接受國王的委任狀。1742年，沃波爾因失去議會的支持而辭職，他這一行為開創(chuàng)了內(nèi)閣得不到議會信任時必須辭職的先例。1784年小皮特首相遭到議會下院反對時，提請國王解散下院，提前大選，獲勝后仍繼續(xù)任職。他的做法也成為慣例。這樣，隨著議會、內(nèi)閣的職能和制度進一步完善，責(zé)任內(nèi)閣制最后形成。經(jīng)過一個多世紀的變革，到1832年議會改革后，議會不但成為實際的最高立法機關(guān)，而且也取得了決定內(nèi)閣人選，監(jiān)督內(nèi)閣施政，決定內(nèi)閣去留及干預(yù)司法工作的大權(quán)。國王的行政權(quán)力被剝奪凈盡，成為“統(tǒng)而不治”的“虛君”，議會君主制宣告形成。
　　
　　下議院改革上議院
　　
　　盡管英國國王成為“虛君”，但貴族在上院和選舉方面的影響?yīng)q存。直至20世紀初，上院與下院的權(quán)力仍旗鼓相當，不相上下。除財政立法外，上院有權(quán)否決下院的任何立法。但上院是世襲的，下院是民選的；上院代表較富有的階層，下院則聲稱代表普通民眾；上院總是為保守黨所控制，下院則由選舉結(jié)果決定。由于這些原因，人們把上院看成是特殊的利益集團，與現(xiàn)代社會的民主格格不入。更有甚者，每當其他黨派在下院占多數(shù)、企圖進行某些方面的改革時，保守黨占多數(shù)的上院總是要阻撓，常與下院發(fā)生沖突，造成嚴重的政治危機。
　　于是，英國再次發(fā)生了靜悄悄的革命。1832年《議會法》取消了上院提名下院議員的權(quán)力，結(jié)束了上院凌駕下院的歷史。1911年《議會法》使上院喪失了對下院通過的一切決議的否決權(quán)，而只有延擱權(quán)；1949年《議會法》又對延擱權(quán)進一步加以限制。在削減上院職權(quán)的同時，還通過改變上院自身的構(gòu)成來改造上院的世襲性質(zhì)。1958年通過的《終身貴族法》規(guī)定可以冊封“終身貴族”，這致使上院議員到1997年竟多達1223人。另外，通過1918年《國民參政法》、1928年《國民參政法》、1948年《人民代表法》統(tǒng)一選民資格等改革措施，英國婦女獲得了與男子平等的選舉權(quán)，而貴族在選舉方面的優(yōu)勢也不復(fù)存在。至此，管理國家最重要的立法權(quán)和財政權(quán)已經(jīng)完全轉(zhuǎn)移到下院。
　　下院作為英國權(quán)力的真正重心，它由直接普選產(chǎn)生，在理論上獲得了充分的合法性。因此，它自稱是全體英國人民的代表，具有最高的權(quán)威，擁有最大的權(quán)力。按照慣例，下院多數(shù)在英國政治制度中具有無與倫比的威力，沒有這個多數(shù)，政府就不能運轉(zhuǎn)，法律就無法制定，一切政治機構(gòu)都將癱瘓；而擁有了下院多數(shù)，就可以在英國做出任何想做的事――制定法律，廢除法律，下達行政命令等，如果它愿意，甚至可以改換政體、廢除君主制，以至于法國人端洛姆( Delome) 曾有一句名言來說明英國議會的萬能：“在法律上它什么都可以做， 除了把女人變成男人外。”而下院權(quán)力的擴大，實際上是以首相為核心的內(nèi)閣成為當代英國真正的權(quán)力聚焦點。這樣，英國議會和政府的關(guān)系實際上是顛倒的：不是議會控制政府，而是政府控制議會。所以有些學(xué)者說它是“內(nèi)閣獨裁”或“行政專制”。早在1950年5月17日，上院在辯論一項決議時就指出，“內(nèi)閣正在增長的權(quán)力對國家的民主憲政是一個威脅”。
　　與此同時，沒有實行選舉制度的上院也仍然非議不斷。其一是數(shù)量眾多的世襲貴族，成年后無須選舉即自然成為上院議員，參與對國家大事的討論和投票。盡管這僅是貴族階層迄今保有的最重要的一項特權(quán)，但這無疑是英國保守、落后的標志之一。其二是首相利用提名新封貴族的權(quán)力進行政治分肥。工黨正是利用這一漏洞，提名富有的放貸人擔任議會上院議員，才導(dǎo)致了當前的“金錢換爵位”丑聞；其三是大量上院議員長期缺會，有尸位素餐之譏。為徹底解決世襲問題，英國朝野1917年、1948年、1968年均對此作了認真的討論。1999年10月，工黨政府通過法案，取消了2/3世襲貴族的上院議員資格，將議員數(shù)量減少到704名。1981年保守黨政府甚至還提出一項“上院選舉法”，也未獲成功。在2003年2月1日連串的公投中，所有的關(guān)于改革上院的選項全未通過，盡管“80%民選”的選項距離門檻僅差3票。由于英國上院無權(quán)封殺法案，僅能延宕通過，也由于英國議會制弊端的顯現(xiàn)及近期的執(zhí)政工黨的種種丑聞，今年3月7日下院通過的上院改革意向很可能推動英國歷史上最激進的憲法改革，甚至使英國的議會制度與美國的兩院制接軌。
　　
　　向美國總統(tǒng)制邁進？
　　
　　當今世界上，幾乎只有英國、新西蘭和以色列這三個國家沒有一個被稱作為憲法的單獨文件，也沒有一份特定的老百姓可以說出來的憲法文件。但英國民主制度具備立憲政體的一般特征，諸如程序上的穩(wěn)定性、向選民負責(zé)、代議制、分權(quán)、公開和揭露、合憲性等。18世紀末，英國保守主義之父埃德蒙?伯克曾說過：“我國的政體是約定俗成的體，這種政體的唯一權(quán)威性就在于它的存在源遠流長�！倍�在實踐中，不成文憲法的好處是可以使統(tǒng)治階級根據(jù)形勢變化增刪修改，解釋和運用起來反倒得心應(yīng)手。舉例來說，1911和1949年兩個《議會法》對上院的權(quán)力大加削減，使權(quán)力集中到下院手中。這明顯是英國政治制度的重大變革，但這個過程僅依靠下院的簡單多數(shù)就得以完成，并不需要啟動復(fù)雜的修憲程序。
　　在權(quán)力行使上，英國憲政屬于“分權(quán)”和“混權(quán)”兼蓄并存的典型“混合憲制”，即主要政治權(quán)力的分割不夠清晰，不受單一固定的成文法的限制；行政、立法和司法之間，立法機構(gòu)的上院和下院之間，不過于強調(diào)權(quán)力的平等均衡，所以國家高層行政權(quán)和立法權(quán)可以由同一批人掌握。但這一“集權(quán)”特征在英國并沒有導(dǎo)致激烈的政治變動，這是因為按照英國的傳統(tǒng)，創(chuàng)新也要以“先例”為依據(jù)，得不到“傳統(tǒng)”支撐的創(chuàng)新很難為多數(shù)人接受。正如一名英國學(xué)者所說，“英國政治文化的特點在于：在人民方面有合作和信任，在政府方面有溫和與節(jié)制。由此便產(chǎn)生這樣一種情況：政府有幾乎不受限制的合法權(quán)力，但卻以節(jié)制的精神行使這種權(quán)力”。政黨關(guān)系上也是如此，每逢政治經(jīng)濟危機或?qū)ν鉀_突與戰(zhàn)爭，各大黨總能偃旗息鼓、自覺休戰(zhàn)，所以20世紀的英國政制相對于歐洲其他國家更為穩(wěn)定。
　　鑒于英國議會制的表率作用，也由于議會內(nèi)閣制將立法權(quán)與行政權(quán)結(jié)合，減少了內(nèi)閣與國會間沖突的機會，且容易由較總統(tǒng)制下紀律更為嚴密的政黨出面運作，所以全球的民主國家多實行議會內(nèi)閣制。而哥倫比亞大學(xué)的阿爾弗萊德?斯杰潘(Alfred Stepan)教授的研究也表明，議會制比總統(tǒng)制更易“使民主鞏固”，即“民主生存率”在議會制下（65%）高于在總統(tǒng)制下（20%）。這恐怕也是一直面臨政變威脅的菲律賓總統(tǒng)阿羅約近年力推議會制的原因吧！當然，主張總統(tǒng)制優(yōu)越的學(xué)者也說了，在總統(tǒng)制下，選舉前選民們知道并直接選自己看好的人，選后選民可在下一次選舉中更換領(lǐng)導(dǎo)來事后追究，而在非選舉期間，總統(tǒng)可以充當不同政黨沖突的仲裁人角色，并受到立法、司法機構(gòu)的制約，這樣的政制設(shè)計更能保證政府有穩(wěn)定的任期和長遠的規(guī)劃。這方面最成功的例子就是美國。美國1787年制定并頒布了世界近代史上首部成文憲法，迄今220年里，美國經(jīng)歷了翻天覆地的變化：從版圖上講，從大西洋沿岸的一個狹長地帶的13州，擴張為橫跨北美大陸兼及夏維夷群島的世界第四大國；從人口上講，從人口相對單一的白人加上數(shù)量不多的黑人和沒有統(tǒng)計在內(nèi)的印第安人的360萬，增加到今天幾乎包含世界所有種族和族裔的3億。但是美國的憲法沒有變；美國的總統(tǒng)權(quán)力雖有擴張，但國會和最高法院仍然強大；美國的州權(quán)受尊重，沒有一個州鬧獨立。這是20世紀以來海外殖民地不斷瓦解，聯(lián)邦向心力不斷減弱的英國值得深思的。
　　可是美國的總統(tǒng)制是與聯(lián)邦制、兩院制、三權(quán)分立制以及后來固定化的兩黨制聯(lián)為一個整體的。機械地模仿其中任何一個方面都難以修成正果，這也是世界上許多后發(fā)民主國家在啟用總統(tǒng)制后水土不服的原因。當然，像人民主權(quán)、限權(quán)政府、公共福利、共和政體、公民基本權(quán)利的不可剝奪性等憲政國家的基本特征，以及在美國政制中體現(xiàn)得最為充分的分權(quán)制衡而又互相滲透的政治哲學(xué)思想，是許多后發(fā)民主國家，甚至包括英國這樣的“議會之母”都可以參照的。而當今美國政體，也正是根據(jù)這樣的原則，結(jié)合自己的國情逐步完善的。用美國20世紀初的總統(tǒng)威爾遜的話說：“我們的憲法……是一塊奠基石，而不是一座完整的大廈。或者用句老話比喻：它是根，而不是完美的藤�！闭�因為美國憲法原文大約只有4300個詞，憲法條文具有彈性，用語寬泛模糊，盡可能地避免具體化，給反復(fù)的重新解釋留下了空間，所以美國在完成帶有歐陸理性主義色彩的憲法建構(gòu)“冒險”后，很順利地重新過渡到英美經(jīng)驗主義導(dǎo)向的保險的漸進改革老路上，其后來的改革與英國并行不悖。
　　如同君主立憲制是英國1688年革命后最好的選擇――它遏制了1681年后出現(xiàn)的君主專制趨勢，根本改變了英國政治制度的發(fā)展方向，同時又沒有割斷歷史，超越傳統(tǒng)――今天英國的上院選舉制和功能改革也要在世襲制的余威和議會制的框架內(nèi)展開，而不能求一刀切除，一步到位。英國人也正是這么做的，最近英國下院就上院改革達成共識，這可是98年來的第一次呀！可英國下院議長杰克?斯特勞卻淡淡地說：“這是一個進步�！�

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