【民間組織立法,帷幕待啟】 民間組織

　　民間組織日益活躍和多元，在今日社會各領(lǐng)域中已是一個無法回避的現(xiàn)實。相應(yīng)而言，舊有那種更多時候以部門意志為主導(dǎo)的規(guī)章性、隨機性的監(jiān)管機制是否仍要繼續(xù)?管理理念和策略是否有必要進行轉(zhuǎn)變與調(diào)整?這些問題也已經(jīng)擺在官方面前。
　　關(guān)于前一個問題，韓方明的回答會是“不”；關(guān)于后一個問題，他會回答“是”。然后，他將端出自己的解決方案――“立法”。此事他已呼吁多時。
　　在去年全國“兩會”期間，韓方明即提交了他的立法建議。他是中國第一個公開、正式提出此項建議的高級別官員。目前他是全國政協(xié)外事委員會的副主任。與此同時，他亦稱這是作為一個知識分子的個人職責(zé)和使命。
　　1月中旬，韓方明在北京的辦公室里接受本刊記者專訪時強調(diào)，民間組織立法和規(guī)范化管理是一個民主時代發(fā)展的必然趨勢，并表示今年全國“兩會”仍有可能提交此類提案，但他也承認推進立法需要面對一些復(fù)雜問題。
　　
　　立法不無可能
　　
　　《南風(fēng)窗》：您為什么會關(guān)注和力呼民間組織立法?
　　韓方明：一方面，作為全國政協(xié)委員，關(guān)心和關(guān)注社會的發(fā)展，表達自己對于社會發(fā)展的觀點，參政議政是我的職責(zé)，另一方面，我本人也是民間NG0組織的成員，不僅是一些官方NGO的成員，去年還發(fā)起成立了民間組織――察哈爾學(xué)會。
　　這些年來我和民間組織的接觸一直比較廣泛。目前中國的民間組織發(fā)展顯然已進入瓶頸狀態(tài)：一方面大量的民間組織層出不窮，另一方面，民間組織正常開展活動多受制約，并且良莠不齊。而現(xiàn)行法律對社會組織所做的分類還不能概括現(xiàn)存的社會團體；另一方面，與民間組織登記管理有關(guān)的法律、法規(guī)還有彼此重復(fù)的問題，應(yīng)當(dāng)對現(xiàn)行的有關(guān)民間組織的法律法規(guī)進行整合、修訂。
　　《南風(fēng)窗》：當(dāng)您自己以一個“民間NGO組織成員”的身份在社會上行走時，有過什么觸動?
　　韓方明：我記得我們派人去登記“察哈爾學(xué)會”的時候，有關(guān)部門就問我們是想干什么的。我們就告訴他們，我們研究糧食、水、能源氣候變化及一切和人類生存相關(guān)的重大問題。他們就覺得，既然是‘重大問題’，你們幾個人花10萬塊錢一弄就來登記了?那我們就是要登記啊。最后我們就問，有不登記的理由嗎?沒有。沒有那就給我登記吧。
　　現(xiàn)在的情況是，可能有相當(dāng)一部分民間組織申請是登記不了的，是不給你登記的。
　　比如我們登記的時候，一定要找個上級單位，那我們研究的是水、能源和氣候，最后就找科技局掛靠吧�？墒聦嵣希�這種組織是不存在上級單位的。為什么要找個上級單位呢?出了事兒總要有個單位負責(zé)吧。我是這樣猜想的。但其實他們能負得了什么責(zé)?像我這樣的人去找一個“上級單位”，應(yīng)該說還是不成問題的，但是你要說隨便哪一個人，自己拿出10萬塊錢就想辦個什么民間組織，恐怕就沒這么容易了。
　　《南風(fēng)窗》：民間組織管理是否足以重要和緊迫到了必須提升到一國事務(wù)和立法的高度?
　　韓方明：中國現(xiàn)在正處于重大轉(zhuǎn)型時期，經(jīng)濟得到快速發(fā)展之后的今天，人們更關(guān)注平等、公平、正義，重視作為公民的權(quán)利和自由，公民社會正在逐漸形成。從前高度集中在國家或政府手中的公民權(quán)利，面臨回歸，面臨下放，終將交還公民手上。
　　中國民間組織管理的主要法律依據(jù)只有國務(wù)院的幾個行政法規(guī)，由于法規(guī)內(nèi)容過于簡略，實踐中主要發(fā)揮作用的是民政部以及其他部委的相關(guān)規(guī)定，但各地還有自己的法規(guī)和規(guī)章，沒有統(tǒng)一，加上現(xiàn)有的法律對于不同業(yè)務(wù)性質(zhì)的民間組織的具體規(guī)定都散見于民法及不同的專業(yè)法當(dāng)中，過于混亂。這種立法狀況與民間組織迅速發(fā)展的現(xiàn)實是不相適應(yīng)的。特別是現(xiàn)有法規(guī)對于民間組織的登記、管理等存在“雙重管理”等弊端，使得民間組織特別是那些草根民間組織開展工作十分艱難。僅按照現(xiàn)有的法規(guī)進行管理，必然出現(xiàn)“一抓就死、一放就亂”的狀況。
　　現(xiàn)行法規(guī)對民間組織登記注冊的相關(guān)規(guī)定使得民間組織長期以來都存在“登記注冊難”問題。比如深圳，現(xiàn)有的3萬多個民間組織中只有極少數(shù)在政府背景下組織的社團可以登記注冊，90％的民間社團多年被政府禁止注冊，被視為“非法組織”。雖然他們一直在做公益的事，卻很難被認可。為了便于工作，就只好在工商局以企業(yè)的身份注冊成為公司。
　　而根據(jù)現(xiàn)行《社會團體登記管理條例》第三十五條規(guī)定，凡未經(jīng)民間組織管理局審批和注冊的社會公益組織，都可以看作是非法組織。如果不修改對民間組織的現(xiàn)行法規(guī)，就必然會制約民間組織的健康有序發(fā)展，也將阻礙公民社會的進步。
　　《南風(fēng)窗》：您的那些呼吁和提案，都收到效果沒有?
　　韓方明：2009年十一屆全國政協(xié)二次會議上，我做了一個提案，民政部很快也給了答復(fù)，我還是比較滿意。他們非常明確地告訴我，正在進行立法方面的研究，已經(jīng)進入可行性研究，而且正在做一些基礎(chǔ)性工作。這是一個很令人鼓舞的樂觀現(xiàn)象。
　　另外，這幾年從我和一些管理部門的接觸來看，官員們對NGO組織的看法和認識也在逐漸地改變。特別是2008年汶川大地震以后，救災(zāi)過程中NGO組織所做的事情，不光是社會有目共睹，政府也看到了。我看現(xiàn)在不是時機成不成熟的問題，而是前期基礎(chǔ)性研究和準(zhǔn)備工作進行得是否已經(jīng)到位了。如果這些都完成了，隨時都可以立法。至于政府和一些管理部門能不能接受大規(guī)模、有組織的NGO合法存在，最近有些地方的民政部門已開始做一些試點。所以說，對民間組織的立法，值得期待。
　　
　　不要談NG0色變
　　
　　《南風(fēng)窗》：民間組織在中國并不是近一二十年才有的事物，是什么樣的原因阻礙了對于他們的接納?
　　韓方明：根據(jù)我的觀察，對于民間組織，體制內(nèi)多少存有一些疑惑，比如這些人是哪個單位的?他們是干什么的?為什么要干那些事情?像我碰到的一些NGO組織，出來做事，人家就問，誰讓你們干這些事的?你們?yōu)槭裁匆�干這些好事啊?你們又不是政府，你們管這些事兒干什么?社會一方面有困惑，一方面也在逐漸接受。
　　當(dāng)然，這也是政府管理部門中相當(dāng)一部分人的疑惑。特別是資金有從外國來的，但能來錢的又多是一些西方發(fā)達國家，那我們就會想到是不是要“和平演變”，是不是又來“顏色革命”，就比較警惕，可能這是官方某些部門對NGO組織最大的疑惑。所以我就有一個觀點，不要一提到NGO就想到“顏色革命”，就談虎色變，這根本是兩回事兒。
　　《南風(fēng)窗》：在民間組織規(guī)范管理方面，國內(nèi)學(xué)術(shù)界的一種呼聲是，可以進行一種更為靈活和穩(wěn)健的“分類注冊、分類管理”辦法，即不同性質(zhì)、不同理念和不同定位的民間組織可以分別納入不同的層次和類別進行管理，您是什么意見?
　　韓方明：我贊成這個辦法，民間組織還是要循序漸進、有序發(fā)展、逐步接納， 不可一哄而起。這是我的一個體會。至少不能說誰來都給你注冊，像辦公司一樣，還是要些基本的要求和條件來調(diào)節(jié)的。
　　全國人大應(yīng)該根據(jù)實際國情，盡快建立以一部新的《民間組織法》為主的法律法規(guī)體系，以法律的形式確定民間組織的基本原則性條款，然后根據(jù)不同性質(zhì)、不同領(lǐng)域、從事不同公共事務(wù)的組織，制訂不同的法規(guī)和條例，將民間組織的日常管理全面納入法制軌道。
　　從政府的管理和開放來講，分類、有序地開放，可能是比較現(xiàn)實的做法。如果是不分行業(yè)、不分種類，一哄而上，也確實可能會存在問題。已經(jīng)存在有個別的組織，做法上比較激進，出了很多事情，最終演化成有國際影響的政治事件。NG0本來是一個補充，但最后沒有成為補充，反而走到了政府的對立面，那就有大的問題了。
　　我認為，當(dāng)務(wù)之急應(yīng)該首先采取措施，加大對社會力量的培育力度，然后在可能的領(lǐng)域內(nèi)穩(wěn)妥推進。目前的重點是要發(fā)展行業(yè)組織類、社會公益類、為弱勢群體服務(wù)類、社區(qū)服務(wù)類、解決社會特定問題等幾類社會急需的民間組織。
　　
　　小政府、大社會
　　
　　《南風(fēng)窗》：這實際上意味著，歷來沿襲的那種包辦性的、無所不在的公權(quán)力觸角必須從社會一些領(lǐng)域里淡化或退出，允許在我們這個社會里進行自治性嘗試，這是否容易實現(xiàn)?
　　韓方明：我們在傳統(tǒng)上一向是由政府主導(dǎo)，但政府必須承認，政府不是萬能的，公權(quán)力的觸角必須從社會一些領(lǐng)域里淡化或退出。例如慈善、社會公共服務(wù)、賑災(zāi)、輿論監(jiān)督、文化交流等等方面。
　　和諧社會應(yīng)該是集中了民主法治、公平正義、誠信友愛、充滿活力、安定有序、人與自然和諧相處等的社會。如果一個社會行政力量過于強大，這樣的社會是一個發(fā)育不健全的社會，只有各種社會組織結(jié)構(gòu)合理、規(guī)模適當(dāng)，都能夠較好地發(fā)揮作用，這樣的社會才能健全地、健康地運行。
　　“小政府、大社會”是建立完善市場體系，深化行政管理體制改革的必然趨勢。
　　《南風(fēng)窗》：在當(dāng)前這樣一個轉(zhuǎn)型階段，社會問題錯綜復(fù)雜，民間組織立法，是否現(xiàn)實?
　　韓方明：無需過慮。正是因為中國處于社會轉(zhuǎn)型時期，民間組織大量涌現(xiàn)，所以更急迫地需要依法治理，但這個法律依據(jù)本身就需要公平、公正和具有可操作性。具體而言，民間組織既然承擔(dān)了一部分原來政府做不了或者做不好的職能，同時也就需要從政府獲得相應(yīng)的資源；政府則有責(zé)任為民間組織的發(fā)展和規(guī)范創(chuàng)造良好的法律政策環(huán)境；民間組織通過增加公開性、透明性、競爭性等，實現(xiàn)對政府的社會監(jiān)督；民間組織內(nèi)部也要完善自律和互律機制，并接受社會的評估和監(jiān)督，這就是民間組織與政府之間互相制約、互相平衡的互動關(guān)系。
　　有一部法律之后，更多的組織和個人可以在法律框架之內(nèi)活動，至少法律對他們是有威懾和約束力的，總比現(xiàn)在靠一個規(guī)章制度、靠一個行政法規(guī)或靠少數(shù)領(lǐng)導(dǎo)的個人喜好去規(guī)管他們要好得多吧。有一部可以適用的法律，總比沒有的好。而立法又可以分步實施，法律立了以后，哪一部分適用、哪一部分暫時不適用或者是應(yīng)該逐步地適用，這個可以做一些詳細的規(guī)定。
　　《南風(fēng)窗》：立法的本意或最終目標(biāo)，是否在于優(yōu)化我們社會的治理結(jié)構(gòu)與效率?那么如果立了這個法，是否就能達成這個目標(biāo)?
　　韓方明：當(dāng)然，方向?qū)︻^，又朝前走，離目標(biāo)總會越來越近。
　　把對民間組織的管理上升到法律的高度，一方面能為民間組織健康、有序發(fā)展提供法律保障，同時也將為政府管理和規(guī)范民間機構(gòu)的正常良性運作提供法律依據(jù)。國外的很多NG0組織也是由政府拿納稅人的錢去資助的，由政府來購買他們的服務(wù)。所以在他們那里，民間組織數(shù)量龐大，體系完整，對社會、對政府的補充作用非常明顯。針對社團的立法，大多數(shù)國家都有現(xiàn)成的適用法律。
　　民政部給我的有關(guān)立法提案答復(fù)，態(tài)度上還是主動和積極的。今年“兩會”我可能還會說一說這個問題，但可能會換個角度談。除了呼吁開放登記之外，對于已經(jīng)登記在冊的民間組織，也需要進行規(guī)范化管理，我最近在做這方面的調(diào)查，希望能提出一些有益的建議。

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