全國主體功能區(qū)規(guī)劃_主體功能區(qū)規(guī)劃:重整河山?

　　廣袤豐饒的中國西部迎來了最好的時(shí)代。7月5日，高規(guī)格的西部大開發(fā)工作會(huì)議無疑是最強(qiáng)的沖鋒號(hào)，而在這之前的6月12日，國務(wù)院常務(wù)會(huì)議審議通過的《全國主體功能區(qū)規(guī)劃》(以下簡稱《規(guī)劃》)則是猛烈的催化劑，生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制、優(yōu)先財(cái)政轉(zhuǎn)移支付等配套政策會(huì)從制度上為西部開發(fā)“準(zhǔn)備充足的錢糧”。
　　“這是國家在空間開發(fā)方面提出的一個(gè)新戰(zhàn)略，是中國的一個(gè)獨(dú)創(chuàng)�！眹�家發(fā)改委副秘書長楊偉民表示，規(guī)劃既指引中國發(fā)展模式轉(zhuǎn)變的方向，又設(shè)定了一個(gè)保護(hù)國土及生態(tài)環(huán)境的底線，而這條底線是直接劃定到行政邊界的硬性規(guī)定，不給地方政府太多的模糊空間。
　　中國社科院城市發(fā)展與環(huán)境研究中心牛鳳瑞研究員認(rèn)為，《規(guī)劃》選在“十二五”規(guī)劃編制期通過，意味著《規(guī)劃》在“十二五”期間即將發(fā)揮重要作用，“彌補(bǔ)傳統(tǒng)國土管治模式的缺點(diǎn)、制約地方政府片面追求GDP的非理性政績觀，制定一個(gè)科學(xué)合理的新的整體規(guī)劃，為未來數(shù)十年內(nèi)中國各區(qū)域發(fā)展方向提供指引�！�
　　全國主體功能區(qū)將分層次推進(jìn)，分為國家和省級(jí)兩個(gè)層面。國家層面將選取30％左右的國土，分為國家優(yōu)化開發(fā)區(qū)域、重點(diǎn)開發(fā)區(qū)域、限制開發(fā)區(qū)域和禁止開發(fā)區(qū)域四類。其余的全部國土由省級(jí)劃定主體功能區(qū)。
　　“這是對(duì)目前地方政績考評(píng)體系的一個(gè)有力糾正。”國家行政學(xué)院公共行政教研室主任竹立家分析，中國目前各級(jí)地方政府在政績考評(píng)上基本上是一個(gè)標(biāo)準(zhǔn)，沒能充分考慮各個(gè)地區(qū)不同的資源環(huán)境人口經(jīng)濟(jì)發(fā)展的特殊省情、市情、縣情。比如有些地區(qū)過度開發(fā)，已經(jīng)到了難以為繼的程度。
　　不過，竹立家特別注意到一些地方，把“限制開發(fā)”類改為“生態(tài)發(fā)展類”。“這樣的一個(gè)改動(dòng)，事實(shí)上意味著政策的松動(dòng)，仍在強(qiáng)調(diào)發(fā)展，這是很危險(xiǎn)的，多米諾骨牌一路松動(dòng)下去，最后很可能回到不顧生態(tài)，經(jīng)濟(jì)發(fā)展至上的老路上來�！�
　　
　　重構(gòu)經(jīng)濟(jì)新地圖?
　　
　　其實(shí)。在《規(guī)劃》制訂過程中，就充斥著中央政府和地方政府，甚至中央部門之間的博弈。
　　2006年中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議上提出主體功能區(qū)規(guī)劃的概念――“分層次推進(jìn)主體功能區(qū)規(guī)劃工作，為促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展提供科學(xué)依據(jù)。”2007年9月，《規(guī)劃》形成初稿，3年后獲通過。之所以經(jīng)過長時(shí)間醞釀慎重推出，除了涉及繁瑣的核算和制度因素外，還牽涉各個(gè)地區(qū)的發(fā)展利益，涉及各個(gè)部門政策的調(diào)整。
　　牛風(fēng)瑞表示，經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型時(shí)期，中央和地方的分稅制及事權(quán)的下放，導(dǎo)致了地方政府圍繞地區(qū)GDP的稅收增長推動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長的激勵(lì)和沖動(dòng)，形成了一個(gè)較長時(shí)期內(nèi)由地方政府推動(dòng)的經(jīng)濟(jì)增長格局�！爸黧w功能區(qū)的劃分，就是給地方政府戴上繩索，不可以信馬由韁。”
　　最受關(guān)注和爭議的，是限制開發(fā)功能區(qū)域的劃定�！坝捎谶@些地區(qū)本身經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平比較低，所以對(duì)增長經(jīng)濟(jì)有著很強(qiáng)的欲望。但這個(gè)區(qū)域恰恰被定位為保護(hù)環(huán)境的重點(diǎn)地區(qū)，對(duì)工業(yè)有著嚴(yán)格的控制，而這也就意味著至少在短期內(nèi)不能快速提高經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度。有部分官員存在異議也可以理解�！睆V東省社科院競爭力研究中心主任丁力分析。
　　雖然四大主體功能區(qū)目前還沒有完全進(jìn)入操作層面――“這不是一年兩年之間就能完成的事�！钡�是，潛流之下，是否會(huì)使中國的區(qū)域經(jīng)濟(jì)勢力進(jìn)行重構(gòu)?
　　此前，整體的國土管治模式將中國分為了東部、中部、西部和東北部四大板塊�！艾F(xiàn)在提四大主體功能區(qū)也沒有否定原來的提法�！眹�家發(fā)改委宏觀經(jīng)濟(jì)研究院國土所副所長肖金成表示，四大主體功能區(qū)仍然少不了之前的東中西區(qū)域政策的支持。
　　“四大主體功能區(qū)的劃分，可以推動(dòng)地方管理經(jīng)濟(jì)理念的轉(zhuǎn)變，不應(yīng)單純以行政區(qū)劃來塑造地方的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)。”牛鳳瑞介紹，主體功能區(qū)的劃分，顯然比原有的區(qū)域劃分，更能打破行政區(qū)劃的界限，促進(jìn)生產(chǎn)要素在區(qū)域間自由流動(dòng)。
　　肖金成表示。從去年至今，國務(wù)院圍繞已形成的經(jīng)濟(jì)區(qū)域，密集批復(fù)了十幾個(gè)區(qū)域規(guī)劃。這些區(qū)域規(guī)劃中，缺少一個(gè)指導(dǎo)性的文件來指導(dǎo)各區(qū)域的發(fā)展�！爸黧w功能區(qū)規(guī)劃顯然高于這些單一的區(qū)域規(guī)劃，地方政府不能不顧自身發(fā)展定位，忽視全國性、總體性的利益�！�
　　“主體功能區(qū)規(guī)劃也并非一成不變，在國家經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的不同階段，會(huì)做出相應(yīng)的動(dòng)態(tài)調(diào)整�！睏顐ッ癖硎荆�但以縣為基本單位劃分主體功能區(qū)的原則不會(huì)改變。
　　
　　生態(tài)補(bǔ)償難題待解
　　
　　丁力認(rèn)為，要使得規(guī)劃真正落到實(shí)處，有兩個(gè)因素非常關(guān)鍵：一是財(cái)政轉(zhuǎn)移支付下的生態(tài)補(bǔ)償；二是地方政府的績效考核機(jī)制要突破�！岸�這兩點(diǎn)恰恰最難操作�！�
　　限制開發(fā)和禁止開發(fā)給地方經(jīng)濟(jì)和財(cái)政增長帶來的影響不可避免。“這些地方財(cái)政收入減少兩三年或許沒問題，但是十年八年的增長受限制，那影響就很大。一個(gè)關(guān)鍵的問題便是生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制。”丁力表示，從目前來看，雖然也有一定的資金補(bǔ)償，但遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠。而要真正完善財(cái)政轉(zhuǎn)移支付，地方政府之間的博弈也不容易解決。
　　由于生態(tài)補(bǔ)償發(fā)生在不同的地域和領(lǐng)域，其補(bǔ)償主體、補(bǔ)償渠道、補(bǔ)償方式和補(bǔ)償金的籌集、使用和監(jiān)管，也必須是多樣的。目前由國家發(fā)改委西部司牽頭起草的《生態(tài)補(bǔ)償條例》正試圖用制度的形式來厘清這些難題。西部地區(qū)或會(huì)是生態(tài)補(bǔ)償政策的最大受益方。
　　不過，肖金成對(duì)于“東部補(bǔ)償西部”的說法并不贊同。在中國現(xiàn)有框架下，要想依靠各省諸侯去解決跨省補(bǔ)償問題，只會(huì)弄亂。一旦缺乏中央政府協(xié)調(diào)機(jī)制，許多重要跨界流域和生態(tài)功能區(qū)的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制無法建立，一般是上游地區(qū)反映強(qiáng)烈，下游盡量回避，免除了治理和恢復(fù)生態(tài)環(huán)境的責(zé)任。
　　在目前的生態(tài)補(bǔ)償實(shí)踐中，地區(qū)間的補(bǔ)償是較弱的一項(xiàng)，“其中最難解決的，就是東西部之間跨省的流域補(bǔ)償。綜觀全國，到目前為止，凡是跨省的流域補(bǔ)償，沒有一個(gè)成功的案例。”肖金成表示，目前一些省內(nèi)的流域生態(tài)補(bǔ)償，并不能作為省際補(bǔ)償?shù)臉影濉?
　　牛鳳瑞表示，一些東部發(fā)達(dá)地區(qū)認(rèn)為他們每年給中央上繳那么多稅收，里面應(yīng)該包含了生態(tài)補(bǔ)償金，最好由中央來反哺西部地區(qū)�！吧鷳B(tài)補(bǔ)償已經(jīng)演化為中央與地方的利益關(guān)系協(xié)調(diào)�！�
　　“在政府層面，打破行政邊界對(duì)財(cái)政橫向轉(zhuǎn)移的障礙，發(fā)揮市場機(jī)制在生態(tài)補(bǔ)償中的杠桿作用，建立國家生態(tài)補(bǔ)償專項(xiàng)基金。資金來源包括：現(xiàn)有中央財(cái)政每年投入的生態(tài)建設(shè)與保護(hù)工程資金，全部納入基金中，通過碳匯交易、礦產(chǎn)資源開發(fā)環(huán)境恢復(fù)費(fèi)、發(fā)行政府債券，將國家對(duì)林業(yè)、水利、農(nóng)業(yè)、扶貧等專項(xiàng)補(bǔ)助金和相關(guān)收費(fèi)收入按一定比例提留等�！倍×�建議應(yīng)在國家層面設(shè)生態(tài)補(bǔ)償委員會(huì)之類的議事非常設(shè)機(jī)構(gòu)，來協(xié)調(diào)管理，仲裁省際間的有關(guān)糾紛。
　　牛鳳瑞認(rèn)為要改變財(cái)政轉(zhuǎn)移支付等政策的滯后問題需要對(duì)財(cái)政體制進(jìn)行“再改革”。使各地區(qū)財(cái)政支出的規(guī)模主要取決于人口的規(guī)模，而不是現(xiàn)在的主要取決于財(cái)政收入的規(guī)模，這樣地方推動(dòng)發(fā)展的行為才能不被扭曲。針對(duì)限制開發(fā)和禁止開發(fā)地區(qū)特 征，應(yīng)該增設(shè)相應(yīng)轉(zhuǎn)移支付項(xiàng)目。“逐步建立以均衡性財(cái)政轉(zhuǎn)移支付為主體的轉(zhuǎn)移支付體系，提高中央和省級(jí)財(cái)政對(duì)生態(tài)地區(qū)和農(nóng)業(yè)地區(qū)的均衡陛轉(zhuǎn)移支付系數(shù)，最終實(shí)現(xiàn)地區(qū)間人均財(cái)政支出水平的均等化。”
　　
　　GDP崇拜是最大攔路虎
　　
　　竹立家分析，在中國現(xiàn)行政治體制下，倘若不改變“GDP崇拜”的官員考核機(jī)制，《規(guī)劃》仍無法落實(shí)。這也是國家發(fā)改委2007年開始推動(dòng)以來，全國范圍內(nèi)遲遲沒有進(jìn)展的原因所在。
　　“績效評(píng)價(jià)是科學(xué)開發(fā)國土空間的評(píng)價(jià)導(dǎo)向，應(yīng)根據(jù)不同區(qū)域的主體功能定位，實(shí)行各有側(cè)重的績效評(píng)價(jià)和政績考核，而不應(yīng)對(duì)所有地區(qū)實(shí)行同樣內(nèi)容的考核�！睏顐ッ癖硎�，對(duì)于地區(qū)發(fā)展的評(píng)價(jià)，應(yīng)該突出民眾是否得到實(shí)惠，基本民生是否得到改善，資源節(jié)約、社會(huì)穩(wěn)定程度等方面。
　　很長一段時(shí)間以來，一些地方政府出現(xiàn)無序開發(fā)、不當(dāng)競爭、盲目攀比GDP等現(xiàn)象，其中一個(gè)重要原因就是現(xiàn)行的對(duì)地方政府政績考核或者說評(píng)價(jià)機(jī)制不合理、不科學(xué)、不規(guī)范，從而誘導(dǎo)許多地方領(lǐng)導(dǎo)的短期行為，熱衷于政績工程和面子工程�！皩�(duì)于地方官員來說，更關(guān)心的還是自身的政績考核問題。原來的考核機(jī)制不改，官員依然會(huì)把GDP作為首要的追求。”竹立家分析說。
　　雖然《規(guī)劃》中根據(jù)不同功能區(qū)域的分類，提出了不同的績效考核體系。比如，針對(duì)優(yōu)化開發(fā)區(qū)域，將強(qiáng)化經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、資源消耗、自主創(chuàng)新等的評(píng)價(jià)，弱化對(duì)經(jīng)濟(jì)增長的評(píng)價(jià)；針對(duì)重點(diǎn)開發(fā)區(qū)域?qū)嵭泄�業(yè)化和城鎮(zhèn)化水平優(yōu)先的績效評(píng)價(jià)，突出承接產(chǎn)業(yè)和人口轉(zhuǎn)移方面的考核；對(duì)于限制開發(fā)的生態(tài)地區(qū)，強(qiáng)化對(duì)提供生態(tài)產(chǎn)品能力的評(píng)價(jià)，不評(píng)價(jià)工業(yè)、財(cái)政收入和工業(yè)化、城市化等；對(duì)于禁止開發(fā)區(qū)域，主要評(píng)價(jià)保護(hù)自然文化資源的完整性。
　　“實(shí)際上，這只是確定了一個(gè)方向，要考慮的應(yīng)該是具體銜接的問題，這方面一定要出臺(tái)相關(guān)文件才行�！敝窳⒓冶硎荆�這涉及整個(gè)干部考評(píng)體系的再造，“即使組織部門都沒有那么大魄力去推翻舊有的體系，幾年內(nèi)打造出一套行之有效的新考評(píng)體系，更遑論具體執(zhí)行的政府部門�！�
　　
　　“二次轉(zhuǎn)型”之難
　　
　　事實(shí)上，摒棄GDP導(dǎo)向的指標(biāo)體系，取消GDP政績評(píng)價(jià)的問題，國內(nèi)已喊了多年，為什么就沒有大的改觀?“GDP政績導(dǎo)向現(xiàn)在可能只是表象，隨著利益集團(tuán)的分化，地方政府的很多投資發(fā)展計(jì)劃已不是為了一個(gè)整體性的GDP目標(biāo)，而是為了其中的集團(tuán)利益�！迸ｏL(fēng)瑞表示，部分地方官員越來越膨脹的對(duì)個(gè)人財(cái)富極大化的追尋隱藏在GDP幌子之下，“對(duì)于一個(gè)完全世俗化的官員階層來說，真正崇拜的是藏在GDP背后的個(gè)人利益�！�
　　部分中國官員的利益極大化追尋對(duì)中國經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、政治的影響程度之深，影響范圍之廣，無論怎樣估計(jì)都不過分。“分權(quán)改革一定程度上已經(jīng)變成了對(duì)核心官員個(gè)人的分權(quán)。”竹立家認(rèn)為，要解開現(xiàn)有改革問題的癥結(jié)，必須從政府改革來著手。
　　“制定一個(gè)好的規(guī)劃并不困難，關(guān)鍵在于政府轉(zhuǎn)型能否突破�！痹谥窳⒓铱磥恚�2003年，政府已經(jīng)提出了政府轉(zhuǎn)型，但政府自身利益傾向加深了轉(zhuǎn)型的難度。
　　丁力認(rèn)為，中國社會(huì)面臨著自1978年改革開放以來的第二次轉(zhuǎn)型。這次轉(zhuǎn)型與第一次轉(zhuǎn)型有著本質(zhì)的不同，30多年以來的第一次轉(zhuǎn)型主要完成從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)到市場經(jīng)濟(jì)的轉(zhuǎn)變，而這次是需要政治、經(jīng)濟(jì)、文化以及社會(huì)心理等緊密配合、全面平衡的變革，其難度比第一次要大得多�！凹纫�保持GDP的穩(wěn)定增長，又要想辦法改善民生，減輕社會(huì)集體性焦慮，遏制貧富差距加劇的勢頭，平衡如此復(fù)雜的利益關(guān)系，尤其是要打破被固化的利益結(jié)構(gòu)，可以想見其中的阻力�！�
　　然而中國經(jīng)濟(jì)增長的空間，已經(jīng)非常需要果斷地推進(jìn)改革與轉(zhuǎn)型�！盎蛟S中國過于擔(dān)憂經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型帶來的增長速度減緩，從而慣性依賴，使得轉(zhuǎn)型從根本上缺乏動(dòng)力。主體功能區(qū)規(guī)劃或許是一次很好的契機(jī)�！倍×φJ(rèn)為現(xiàn)在教育、醫(yī)療、房價(jià)等民生和社會(huì)問題集中爆發(fā)，實(shí)際上觸及了改革開放以來累積下來的矛盾和糾結(jié)，已經(jīng)到了不得不解決的階段。

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