人民監(jiān)督員“突圍”:人民監(jiān)督員

　　檢察機關從今年10月起全面推行人民監(jiān)督員制度，這是建立司法權的監(jiān)督制約機制的又一次嘗試。但它能走出“自己監(jiān)督自己”的困境嗎? 　　 　　在經(jīng)過7年試行與爭議之后，人民監(jiān)督員制度10月1日起將在全國推行。中共中央政治局常委、中央政法委書記周永康希望藉此“加強對檢察機關查辦職務犯罪案件的監(jiān)督”，回應長期以來對檢察機關自偵權的質(zhì)疑。
　　按照最高人民檢察院(下稱“最高檢”)2003年推行此制度之初的設計，“人民監(jiān)督員由機關、團體、企事業(yè)單位推薦，征得本人同意，由檢察長頒發(fā)證書”，并對檢察機關擬作撤案、不起訴處理和犯罪嫌疑人不服逮捕決定的三類職務犯罪案件以及檢察機關或檢察人員在辦案中發(fā)生的“五種情形”進行監(jiān)督，提出監(jiān)督意見。
　　但這項制度與它需要解決的問題一樣，一直面臨諸多批評。在法學界頗具影響力的年輕訴訟法學者徐昕教授認為，“它是人民檢察院主動引入的，希望‘人民’來監(jiān)督自己的制度。從直覺而言，主動要求他人來監(jiān)督自己是一種反邏輯的行為�！�
　　自2003年最高人民檢察院推出人民監(jiān)督員制度之后，對此制度的質(zhì)疑聲音一直不斷。但最為猛烈的集體批評行為是在2005年底，這場批評正是由徐昕主導的：“在當代中國，人民監(jiān)督員制度又能夠在多大的程度上以‘人民’的名義發(fā)揮監(jiān)督作用呢?”
　　這一批判得到了其學術團隊的支持，形成批評人民監(jiān)督員制度的多篇論文，最終專題刊發(fā)于《香港社會科學學報》2006年秋冬季號。令人吃驚的卻是，此后四川省檢察院與西南政法大學合作共建檢察改革實證研究基地。第一期項目《人民監(jiān)督員制度實證研究：廣安模式》即由徐昕擔任主持人。
　　事實證明，集體的學術批判產(chǎn)生了較大的影響。據(jù)了解，這一次專題批評在檢察系統(tǒng)內(nèi)部引起高度關注。檢察系統(tǒng)的做法是，主動進行溝通，并邀請其參與課題研究，頗有“招安”的味道。
　　徐昕確實被“招安”了。
　　在主持“廣安模式”試點研究的幾年中，他的研究從“人民監(jiān)督員制度批判”轉向了“司法改革中的合作主義――人民監(jiān)督員調(diào)查札記”，此后在學術期刊上發(fā)表的專題也變成了“通過試點推進司法改革”和“人民監(jiān)督員制度的案例研究”。
　　如今，批判與質(zhì)疑依舊存在。但人民監(jiān)督員制度將作為“檢察機關加強自身監(jiān)督的一項重要舉措”，并承載“人民群眾參與司法實踐的一項制度創(chuàng)新”現(xiàn)實理想在全國鋪開，并探索“法制化”。
　　
　　“監(jiān)督自己”的體制外突圍
　　
　　徐昕的研究顯然不是簡單的“招安”或政治論證能夠描述。在他看來，四川廣安的人民監(jiān)督員制度試點確實有一定的成效。
　　按照最初的制度設計，人民監(jiān)督員由檢察機關自行選任和管理。社會上的質(zhì)疑也很明白：“檢察機關自己請人監(jiān)督自己”，這不符合監(jiān)督的常識。甚至在檢察機關內(nèi)部，對此也表示“不好說”。東部某地級市檢察院一負責人告訴記者，他們最早就參與試點，現(xiàn)在已經(jīng)是第三屆人民監(jiān)督員，但私下卻對這個做法不甚看好。
　　據(jù)內(nèi)部人士介紹，按照制度設計，誰來監(jiān)督，在監(jiān)督范圍內(nèi)監(jiān)督哪些案件，監(jiān)督結果如何都仍然由檢察機關說了算。
　　而另一方面，這個制度只是時任領導力推，雖然名字和法院系統(tǒng)的“人民陪審員”一樣，但身份卻不止矮半截：人民監(jiān)督員仍然沒有法律地位。
　　但廣安檢察院硬是希望走出一條不一樣的路子來。全國首例人民監(jiān)督員參與監(jiān)督的案件便發(fā)生在廣安市鄰水縣。
　　2006年，經(jīng)過最高人民檢察院同意，廣安市及其所屬五個區(qū)市縣獲準進行體制外試點，徐昕主持的課題正是對這一體制外試點進行研究。
　　據(jù)西南政法大學博士生盧榮榮介紹，“廣安模式的核心是人民監(jiān)督員由人大選任、管理，在體制設置和機制運行上發(fā)展和完善人民監(jiān)督員制度，促進人民監(jiān)督員制度外部化發(fā)展�！睆V安市人大常委會為此制定了《廣安市人民監(jiān)督員職務確認及解除辦法(試行)》等四個制度實施辦法。據(jù)廣安市人大常委會人民監(jiān)督員辦公室陳稀介紹，這個試點，得到了廣安市市委和人大高層的支持，并成立了領導小組。
　　作為課題組成員，盧榮榮曾先后掛職擔任廣安岳池縣人民檢察院檢察長助理，廣安市檢察院人民監(jiān)督員辦公室副主任，協(xié)助試點開展。令人饒有興趣的是，這位專門協(xié)助開展試點工作的人民監(jiān)督員辦公室副主任竟然不知道人民監(jiān)督員的聯(lián)系方式。
　　主任唐曉林給記者釋疑：“廣安的人民監(jiān)督員實際上都由廣安市人大常委會人民監(jiān)督員辦公室選任、管理，和檢察院并無直接聯(lián)系�！彼�和盧榮榮負責的這個辦公室只是負責向人大提供相關信息。
　　廣安市人民監(jiān)督員雷曉琴證實了這一點，“人大通知我們參與案件監(jiān)督，在開會前將案件材料發(fā)給我們，檢察院的辦案人員介紹案情，我們與會的監(jiān)督員圍繞案件發(fā)表意見。”
　　這位監(jiān)督員表示，自己不是學法律的，監(jiān)督起來發(fā)現(xiàn)法律知識非常重要�！霸谝黄鹕婕岸悇盏陌讣�中，有位監(jiān)督員好像是稅務局的，對稅務方面的問題分析起來頭頭是道。”
　　在那起案件中，人民監(jiān)督員們最終認為監(jiān)督的證據(jù)不足，應不予起訴。雷曉琴的觀點很樸實：“我自己雖然不是學法律的，但客觀公正去看問題還是會，不能冤枉一個好人，也不能放走一個壞人�！�
　　這種參與熱情正是徐昕所贊揚的。在他看來，“這個制度總算給一般的公眾開啟了一條參與監(jiān)督檢察機關的路子，不管口子有多大，但有總比沒有好�！彼�也將這看成是自己“轉向合作”的重要原因。
　　廣安市也確實給這種熱情以實際的支持。據(jù)盧榮榮介紹，最初選任的人民監(jiān)督員主要由各部門推薦。但試點負責人亦發(fā)現(xiàn)這種“產(chǎn)生方式容易導致監(jiān)督員代表性不廣、積極性不高”的弊病，隨即在試點深化過程中倡導一種以“自薦為主，推薦為輔”為原則，以縣級數(shù)據(jù)庫為載體的人民監(jiān)督員選任管理模式。
　　事實證明，公眾給予了熱情回應。以岳池為例，2008年1月8日至1月18日，65人報名申請擔任人民監(jiān)督員，其中自薦者53人，還包括原岳池縣糧食局下崗職工曾勇、林尚孝。徐昕認為，現(xiàn)在的問題不是公眾愿不愿意參與，而是給不給這種參與的機會。
　　廣安試點的一個特點是在人民監(jiān)督員的職務解除過程中，取消了檢察機關的建議權，直接由市人大常委會人代工委提請常委會解除人民監(jiān)督員職務，避免人民監(jiān)督員受到檢察機關的不當制約，影響履職的獨立性。
　　這種安排的好處是，人民監(jiān)督員有膽量說不。據(jù)盧榮榮介紹，在廣安市武勝縣檢察院羅某收受賄賂一案中，檢察院對案件擬作不起訴決定。但人民監(jiān)督員通過對案件情節(jié)一一分析之后，以全票否決了檢察機關的擬不起訴意見。
　　武勝縣檢察院檢委會討論后則維持了原不起訴決定。事后，武勝縣人民檢察院將檢委會決定通知了人民監(jiān)督員，但沒有 向人民監(jiān)督員解釋維持原決定的理由。針鋒相對的是，人民監(jiān)督員則希望檢察院做出說明。
　　該案一方面說明人民監(jiān)督員進行監(jiān)督的勇氣和能力，但其效力令人擔憂。據(jù)廣安市檢察院內(nèi)部資料顯示，試點主導者也發(fā)現(xiàn)，“武勝縣檢察院對監(jiān)督意見的處理及反饋也暴露出人民監(jiān)督員制度試點中的重大問題：監(jiān)督效力不足，不能有效約束檢察機關的行為�！�
　　
　　仍是“一項奇怪的制度”?
　　
　　但廣安市人民監(jiān)督員曹優(yōu)知仍對能有這樣的制度安排感到滿意。在他看來，“檢察院有膽量把案件拿出來讓人民監(jiān)督員監(jiān)督，是檢察公開的成功產(chǎn)物。”他也認為，“經(jīng)過人民監(jiān)督員的評議，案件的公信力能夠上升，對檢察院來說是件好事。”
　　他期待的是，“檢察院能夠多拿一些出來進行監(jiān)督�！边@個問題正是公眾質(zhì)疑的焦點之一：如果檢察院只撿辦得過硬的案件讓監(jiān)督員監(jiān)督，監(jiān)督就成了走過場。
　　唐曉林主任給出的答案是，“廣安市檢察院自偵的所有案件都會進行統(tǒng)計，每個月、每季度往省檢察院報，同時送人大常委會人民監(jiān)督員辦公室�！碧聘嬖V記者，“在廣安檢察院，沒有經(jīng)過人民監(jiān)督員監(jiān)督的案件就不能最后決定，這是剛性的規(guī)定。”
　　陳稀也告訴記者，凡屬于監(jiān)督范圍的案件，檢察院都要送交人大常委會人民監(jiān)督員辦公室。而每個案件的監(jiān)督情況也必須以文件形式做出反饋。
　　但顯然，這種安排僅僅在廣安檢察院。由于這種做法的基礎是廣安檢察院的配合，在其他檢察院是否能夠做到這一點，似乎并不樂觀。唐曉林也承認，這種做法給檢察院的壓力非常大，每個案子都要保證質(zhì)量，否則就可能通不過。
　　而由于廣安是體制外試點，從一開始，就與最高人民檢察院“檢察院自己選任人民監(jiān)督員”的制度設計與初衷相去甚遠。截至發(fā)稿，最高人民檢察院將采取何種方案推進該制度，仍未見公開布置此項改革的具體文件。
　　基層檢察院亦表示，仍未接到相關文件�！鞍凑找酝�的慣例，文件會發(fā)到省市一級，再轉發(fā)到基層院。目前海淀檢察院并未得到這方面的文件�！北本┦泻５韰^(qū)檢察院相關人員告訴記者，“海淀區(qū)檢察院此前還未施行人民監(jiān)督員制度，準備工作還未開始。”
　　記者了解到，北京僅在市一級檢察院試行該制度，下屬基層院均未鋪開。而一位北京市人民監(jiān)督員告訴記者，“這個制度目前在諸如人員選任、監(jiān)督工作開展等方面仍存在很多問題�！�
　　徐昕告訴記者，課題結束后，曾就人民監(jiān)督員的制度設計向最高人民檢察院提交課題報告。據(jù)了解，最終方案在去年11月即已上報中央政法委，該方案并未全盤采納試點的超前做法。
　　由于廣安模式在監(jiān)督的深度和廣度超前，是否會因為最高人民檢察院的相關方案而“往回走”目前仍不得而知。陳稀認為，就算要求按照公布的方案統(tǒng)一實施，但廣安模式的好的經(jīng)驗仍然值得借鑒。
　　筆者從多個檢察院獲知，檢察系統(tǒng)內(nèi)部也沒有得到相關文件。這些人士表示，在內(nèi)部對這個制度也還存在不同看法。
　　
　　走向
　　
　　上世紀80年代末開始，隨著司法改革的推進，法院的權威和地位不斷擴張，檢察權不斷被弱化：從1987年撤銷鐵路運輸檢察院，到1997年撤銷稅務檢察機構，《刑事訴訟法》修改取消檢察機關免于起訴權，在一系列改革中，檢察機關“節(jié)節(jié)敗退”。
　　徐昕表示，“近10年來檢察機關在‘保稅檢、保免訴、保民行、保自偵’中邊保邊退，稅務檢察權、免予起訴權已經(jīng)失去，民行(民事和行政)案件的抗訴遭遇了嚴峻挑戰(zhàn)，自偵權的相當一部分被劃給了公安機關。連偵查監(jiān)督權也受到質(zhì)疑，有人還提出建立治安法院、實行偵查活動中的司法令狀制度�！�
　　關注此項改革的學者告訴記者，對于自偵權的監(jiān)督，“保自偵權”才是首要目的，即通過引入監(jiān)督來提高“自偵權”的合法性。長期以來，對于公安機關的偵查行為有檢察機關的監(jiān)督，對職務犯罪的偵查和批捕亦由檢察院進行。
　　徐昕認為，“為了保障檢察權在司法改革中不被繼續(xù)弱化，‘以人民的名義’獲取更大的力量，檢察院的策略之一就是推出了與人民陪審員‘意義’相當?shù)娜嗣癖O(jiān)督員制度�！�
　　按照我國憲法制度，“兩高”由全國人大產(chǎn)生，對其負責。但在司法權配置上，法院的權力相對穩(wěn)固。提出與人民陪審員相當?shù)娜嗣癖O(jiān)督員，至少從形式上具有對等性。但內(nèi)部人士表示，“人民陪審員由法律確定，而人民監(jiān)督員雖得到全國人大常委會和中央認可，但其走向仍有種不可捉摸的感覺�！�
　　知情人士告訴記者，“全國人大亦有官員對人民監(jiān)督員的制度設置表示疑慮。按照現(xiàn)在的憲法構架，對檢察院的監(jiān)督權屬于各級人大及其常委會，另行設置人民監(jiān)督員制度，如給予其法律地位，將可能改變憲法構架�！�
　　多位接受采訪的檢察系統(tǒng)人士以及學者認為，按照“保自偵權”的思路，如若將此項制度的監(jiān)督權真正分離出去，反而形成對自身的掣肘，這可能不是制度推出者的初衷。
　　記者注意到，2009年9月，最高人民檢察院職務犯罪案件審查逮捕程序改革，將省級以下職務犯罪案件批捕權上提一級行使，同時將抗訴工作與職務犯罪偵查工作分由不同業(yè)務部門承辦，其思路仍然是內(nèi)部改善對自偵權的配置與監(jiān)督。
　　對于未來的方案，內(nèi)部人士透露，“此前內(nèi)部的小道消息是，人民監(jiān)督員制度改革仍將采取由檢察機關聘任人民監(jiān)督員的辦法進行�！边@位人士亦表示，“這樣一來，確實無法回應自己監(jiān)督自己的困境。”
　　徐昕已經(jīng)辭別西南政法大學加盟北京理工大學法學院。對于被“招安”，徐聽說自己很坦然，“法律學人應當有更多的社會責任感和時代擔當，在司法改革中采取現(xiàn)實主義、合作主義的姿態(tài)，扮演更積極、更實事求是的角色。”
　　但他對于人民監(jiān)督員制度能在多大程度鋪開，能發(fā)揮多大程度的作用并沒有太大的信心。他反復向記者強調(diào)的是，“最初對人民監(jiān)督員制度的批判依舊成立，這些問題在今天仍然是個問題�！�

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