殘疾人保障法【李志岐：讓《殘疾人保障法》更有保障】

　　攝影／本刊記者 路斐斐 　　 　　2008年的早春二月，乍暖還寒。2月26日，一部和8300萬殘疾人的權(quán)利、生活密切相關(guān)的法律修訂草案被首次提請(qǐng)全國人大常委會(huì)審議，它就是《中華人民共和國殘疾人保障法（修訂草案）》，草案進(jìn)一步明確了殘疾人參與國家和社會(huì)事務(wù)的權(quán)利。
　　
　　時(shí)光荏苒，回望上個(gè)世紀(jì)八十年代殘疾人事業(yè)從有立法動(dòng)議到九十年代的立法完成并在全國人大通過，再到今天對(duì)法律文本的再次修訂，我們可以感受到殘疾人權(quán)益的法律保護(hù)力度隨著法律文本的不斷完善而加強(qiáng)。
　　
　　追溯歷史感喟現(xiàn)實(shí)的最好方式就是找到歷史事件的見證者、親歷者。在《殘疾人保障法》重新被修訂的日子里，我們走進(jìn)了當(dāng)年《殘疾人保障法》的起草成員、中國殘聯(lián)原發(fā)展部副主任李志岐的家里，聽他講述我國殘疾人事業(yè)的立法過程和個(gè)人感受，一同見證中國殘疾人事業(yè)在《殘疾人保障法》的支持和保護(hù)下發(fā)展得更有保障。
　　
　　起草與爭(zhēng)議
　　
　　記者：請(qǐng)您談?wù)劇稓埣踩吮Ｕ戏ā妨⒎ㄖ�初的情況。
　　李志岐：保障法起草，在中國殘聯(lián)成立之前，基金會(huì)的時(shí)候，也就是1988年之前，委托北京大學(xué)法律系的師生起草了草稿。殘聯(lián)成立以后，就把它提到日程上來了，做準(zhǔn)備工作，之后到了1990年夏天，差不多用了一百天的時(shí)間吧，等于把原來的推翻了又重寫。
　　起草小組剛開始是殘聯(lián)自己的，后來又?jǐn)U大到人大法工委，國務(wù)院法制局。100天基本上把各有關(guān)方面的專家包括殘聯(lián)自己內(nèi)部的人都召集到一起，一條條的商量、研究、起草。譬如，起草《康復(fù)》這一章，就把康復(fù)方面的專家叫來，當(dāng)時(shí)這個(gè)工作主要是由理事會(huì)的劉小成同志，那個(gè)時(shí)候是副理事長，來具體主持，還有我和邢建緒等幾個(gè)人參加。起草完成以后，各個(gè)有關(guān)方面碰頭修改。修改的過程比較漫長，全國人大法工委，國務(wù)院法制局特別重視，加了一些實(shí)質(zhì)性的內(nèi)容，特別是盲人免費(fèi)乘車等剛性條款加進(jìn)去了。然后就是正式提交國務(wù)院，國務(wù)院常務(wù)會(huì)議審議通過后，就交人大常委會(huì)審議。
　　
　　記者：審議過程是否順利？
　　李志岐：在這個(gè)過程中有一點(diǎn)分歧，殘疾人協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)到底要不要寫，如何寫，這個(gè)爭(zhēng)議比較大。我記憶比較深的是鄧樸方帶著我和劉京去國務(wù)院，那時(shí)羅干同志還是國務(wù)委員兼秘書長，當(dāng)時(shí)在接待外賓，匆匆趕回來，我們?nèi)齻�(gè)在國務(wù)院會(huì)議室等他。他來后，鄧樸方讓我們談，劉京主要是匯報(bào)殘疾人康復(fù)國際會(huì)議召開籌備情況，我匯報(bào)《殘疾人保障法》的起草情況和關(guān)于協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)建立的情況，每人大概匯報(bào)十分鐘吧。我講完之后，羅干同志很痛快地答應(yīng)了，說可以設(shè)置這樣的機(jī)構(gòu)，而且他還主動(dòng)問樸方，要不要國務(wù)院出具書面的東西，樸方當(dāng)時(shí)說不用了。后來這個(gè)問題到了全國人大審議的時(shí)候就爭(zhēng)議很大，一部分人不同意寫，有一部分堅(jiān)持要寫，有人還提出模糊地寫。
　　
　　記者：為什么會(huì)有這種情況？
　　李志岐：關(guān)于建立殘疾人協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)的建議是根據(jù)聯(lián)合國大會(huì)通過的《關(guān)于殘疾人的世界行動(dòng)綱領(lǐng)》做出的。各個(gè)國家政府都要設(shè)立殘疾人工作協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，當(dāng)時(shí)世界上有幾十個(gè)國家設(shè)立了協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，咱們國家有的人同意寫，有的人不同意，全國人大常委會(huì)委員符浩，是外交部原副部長，以他為代表的一批人堅(jiān)持要寫，在這個(gè)會(huì)上討論的時(shí)候，我印象非常深刻，有62位委員主張要寫，符浩當(dāng)時(shí)就說在別的國家，如果有62個(gè)國會(huì)議員提出彈劾總統(tǒng)的話也能彈劾了，難道這點(diǎn)問題還解決不了。最后以大多數(shù)人一致同意的意見，就寫成了：“國務(wù)院和省、自治區(qū)、直轄市人民政府采取組織措施，協(xié)調(diào)有關(guān)部門做好殘疾人事業(yè)的工作。具體機(jī)構(gòu)由國務(wù)院和省、自治區(qū)、直轄市人民政府規(guī)定�！币矝]具體寫委員會(huì)。
　　
　　記者：還有其他爭(zhēng)議嗎？
　　李志岐：起草的時(shí)候，因?yàn)檫@個(gè)法是對(duì)殘疾人個(gè)體的權(quán)益保障和事業(yè)發(fā)展的促進(jìn)融為一體的，既是權(quán)益保障法又是事業(yè)促進(jìn)法。這個(gè)特點(diǎn)是這樣的，既有事業(yè)推動(dòng)也有殘疾人個(gè)體的權(quán)益保障。起草的時(shí)候咱們這個(gè)法一開始是有條旨的�！皸l旨”就是每條的要旨，如第一條的條旨是“宗旨與依據(jù)”。對(duì)此爭(zhēng)議也大。
　　
　　記者：當(dāng)時(shí)其他的法律沒有這樣的形式嗎？
　　李志岐：沒有，所以有了這個(gè)形式以后也發(fā)生了很多曲折的故事。到了人大法律委員會(huì)的時(shí)候，當(dāng)時(shí)的法律委員會(huì)主任主持了一次協(xié)調(diào)討論會(huì)來研究《殘疾人保障法》的修改。當(dāng)時(shí)法律委員會(huì)參加的有其他幾位副主任，還有國務(wù)院法制局和人大法工委的同志。咱們殘聯(lián)這邊參加的有鄧樸方、劉小成、李三友，還有我四個(gè)人。對(duì)《殘疾人保障法》草案逐條的過，結(jié)果這個(gè)會(huì)開了一下午，從兩點(diǎn)多到六點(diǎn)多，爭(zhēng)論不休。最后王漢斌說稿子按照殘聯(lián)的意見辦，但是我堅(jiān)持兩條，第一，條旨不能要，要了別的法律不好辦。第二，人道主義前頭必須加社會(huì)主義的。兩條，就這么過了。法律專家江平，當(dāng)時(shí)是中國政法大學(xué)的教授，他認(rèn)為不能因?yàn)槭恰稓埣踩吮Ｕ戏ā酚袟l旨，以后別的法律都要有條旨，也不能因?yàn)橐郧皠e的法律沒條旨，《殘疾人保障法》也就不能有條旨。他還是堅(jiān)持要有條旨，有了之后，比較清楚。之后提交全國人大常委會(huì)審議，審議集中在三個(gè)方面，一、要不要寫明協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)問題；二、要不要人道主義前加社會(huì)主義的；三、殘疾人組織要不要寫進(jìn)法律條款。爭(zhēng)議很大。起草組拿好多例子來說服委員們，最后也寫入了法律。再一個(gè)就是人道主義這個(gè)問題，當(dāng)時(shí)審議的時(shí)候，委員們爭(zhēng)議很大，記得原來《人民日?qǐng)?bào)》總編輯秦川，講的很尖銳。他詼諧地說，難道還有社會(huì)主義的面包和資本主義的面包之分嗎？最后呢，法律委員會(huì)還是堅(jiān)持要加，因?yàn)槟莻�(gè)時(shí)候很敏感，80年代末，帶著時(shí)代的印記。
　　
　　評(píng)價(jià)與反響
　　
　　
　　記者：當(dāng)時(shí)的專家學(xué)者對(duì)這部法律草案怎么評(píng)價(jià)？
　　李志岐：江平和一些委員評(píng)價(jià)，這個(gè)法律起草的非常好，關(guān)鍵是準(zhǔn)備工作做的特別充分。有各方面的資料，包括我們把聯(lián)合國《關(guān)于殘疾人的行動(dòng)綱領(lǐng)》摘錄了之后附在每條后面，還有咱們國家殘疾人事業(yè)發(fā)展?fàn)顩r和殘疾人困難狀況也作了介紹。還拍了一個(gè)15分鐘的片子，關(guān)于殘疾人狀況的，在審議之前給委員們看，增加點(diǎn)感性知識(shí)和對(duì)殘疾人的了解。第二，在起草和審議方面，中國殘聯(lián)態(tài)度非常積極，千方百計(jì)配合。第三，他認(rèn)為，加條旨在中國法律起草當(dāng)中是個(gè)創(chuàng)造，所以他認(rèn)為《殘疾人保障法》立法應(yīng)當(dāng)很好的總結(jié)，對(duì)推進(jìn)中國的法治建設(shè)和立法工作有很大的積極作用。他發(fā)言很尖銳，也要得到一些委員認(rèn)可。
　　
　　記者：在審議通過的過程中，有什么難忘的細(xì)節(jié)嗎？
　　李志岐：法律通過之后，在通過會(huì)上，當(dāng)時(shí)按規(guī)定，這個(gè)《殘疾人保障法》可以吸收全國兩名殘疾人人大代表參加，一個(gè)是北京的陳倫芬，一個(gè)是天津的運(yùn)動(dòng)員李成鋼，他們兩個(gè)參加了會(huì)議。通過以后，李成鋼代表他們兩個(gè)人發(fā)言，講的不長，十幾分鐘，介紹了他們的身世，然后就感謝人大常委會(huì)做了一件功德無量的大好事，感謝對(duì)殘疾人疾苦的了解和關(guān)懷幫助，講的非常感人。講完之后到了電梯口，和萬里委員長碰到一起，萬里拍著他的肩膀說，小伙子講的非常好，很感人，很生動(dòng)，然后囑咐身邊的工作人員，這個(gè)發(fā)言要在新華社播發(fā)或者在《人民日?qǐng)?bào)》發(fā)表，結(jié)果非�？�，第二天就在《人民日?qǐng)?bào)》發(fā)了，影響非常大。
　　
　　記者：《殘疾人保障法》正式頒布后，宣傳和普法效果怎么樣？
　　李志岐：這部法律審議通過后，組織了一系列《殘疾人保障法》的宣傳活動(dòng)，《人民日?qǐng)?bào)》也發(fā)表了一個(gè)評(píng)論員文章，題目叫《依法發(fā)展殘疾人事業(yè)》，我們宣傳工作做得很好，《殘疾人保障法》是1991年的5月15號(hào)正式實(shí)施，同時(shí)，每年5月的第三個(gè)星期日是“全國助殘日”，第一年助殘日主題是學(xué)習(xí)宣傳《殘疾人保障法》，各地搞得聲勢(shì)非常大，領(lǐng)導(dǎo)走訪殘疾人家庭，慰問殘疾人。許多殘疾人走向街頭，為社會(huì)服務(wù)，宣傳法律。有的殘疾人把這部法律比作“殘疾人的太陽”。
　　
　　記者：在這部法律沒出臺(tái)之前，我們國家在當(dāng)時(shí)關(guān)于殘疾人法律保護(hù)方面的情況是怎樣的？
　　李志岐：我國憲法第45條規(guī)定：“中華人民共和國公民在年老、疾病或者喪失勞動(dòng)能力的情況下，有從國家和社會(huì)獲取物質(zhì)幫助的權(quán)利。國家發(fā)展為公民享受這些權(quán)利所需要的社會(huì)保險(xiǎn)、社會(huì)救濟(jì)和醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)。國家和社會(huì)保障殘疾軍人的生活，撫恤烈屬家屬，優(yōu)待軍人家屬。國家和社會(huì)幫助安排盲、聾、啞和其他有殘疾的公民的勞動(dòng)、生活和教育。”我國有幾十部法律專門涉及殘疾人，有的有專門條款。
　　當(dāng)時(shí)有一些地方性法規(guī)，北京有《殘疾人保護(hù)條例》，在國內(nèi)應(yīng)該都是走在前列的。國際上立法很多了，大概有130多個(gè)國家專門為殘疾人立法。之所以會(huì)有這么一個(gè)法律出臺(tái)，應(yīng)該說一個(gè)是受到國際潮流的推動(dòng)，另一個(gè)國內(nèi)殘疾人有這個(gè)強(qiáng)烈的要求，依法維護(hù)自己的合法權(quán)益，第三，有些地方已經(jīng)在殘疾人立法和權(quán)益保障法方面開展了一些工作，有一些嘗試，取得了一些經(jīng)驗(yàn)。
　　
　　剛性條款與彈性條款
　　
　　記者：今年的1月23號(hào)，《中華人民共和國殘疾人保障法（修訂草案）》經(jīng)國務(wù)院常務(wù)會(huì)議討論并原則通過，提交人大常委會(huì)審議，你對(duì)此作何評(píng)論？
　　李志岐：《殘疾人保障法》立法是在改革開放十年的八十年代末起草審議通過的，一些法律條文已經(jīng)不適應(yīng)現(xiàn)代社會(huì)發(fā)展的實(shí)際情況。比如，最初的法律文本里，剛性的條款比較少，彈性的條款，也就是倡導(dǎo)性的條款比較多，這是從我國國情出發(fā)，必須與我國當(dāng)時(shí)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)化發(fā)展水平相適應(yīng)�，F(xiàn)在這個(gè)法通過實(shí)施17年了，也應(yīng)該根據(jù)國際國內(nèi)的一些情況進(jìn)行必要的修改。殘疾人數(shù)量增加了幾千萬，原來的5000多萬，現(xiàn)在是8300多萬了，在這種情況下，進(jìn)行修改充實(shí)新的內(nèi)容還是很有必要的，對(duì)殘疾人的保障和殘疾人事業(yè)的發(fā)展也是很有好處的。
　　
　　記者：作為這部法律的起草者之一，你覺得我們還需要在哪些方面做出努力？
　　李志岐：因?yàn)槲覐氖職埣踩斯ぷ鞅容^久，1980年就到中國盲人聾啞人協(xié)會(huì)，我原來是在《光明日?qǐng)?bào)》工作，到了那里之后，我開始辦《中國聾人》雜志。通過我的工作經(jīng)歷，我感覺殘疾人確實(shí)是一個(gè)困難的群體。我過去和聾啞人接觸比較多，我了解他們需要社會(huì)的理解關(guān)心和幫助，這對(duì)他們參與社會(huì)生活也是非常重要的。第二，我們國家的社會(huì)制度，文明建設(shè)也需要更多的人去幫助殘疾人，關(guān)心殘疾人。第三，殘疾人也要自強(qiáng)自立，為祖國建設(shè)做貢獻(xiàn)。
　　西方一些發(fā)達(dá)資本主義國家，這方面做得是不錯(cuò)的，無論是殘疾人的權(quán)益保障還是具體的福利政策都比較好，我們國家在這方面還是比較滯后，還需要做出很大的努力。
　　記者：從個(gè)人價(jià)值實(shí)現(xiàn)的角度來看，你覺得參與立法工作對(duì)你來說是否是很有意義的一件事情？
　　李志岐：作為一個(gè)殘疾人工作者，為殘疾人的立法做事，為保障他們的權(quán)益打基礎(chǔ)，既是我們的責(zé)任也是義務(wù)，對(duì)人生價(jià)值的實(shí)現(xiàn)是很好的體現(xiàn)。起草這個(gè)法律，我們幫助的不是哪一個(gè)具體的殘疾人，而是群體，既讓社會(huì)為他們提供條件，讓他們充分參與生活，又動(dòng)員鼓勵(lì)殘疾人自尊、自強(qiáng)、自立為社會(huì)作貢獻(xiàn)。這是兩方面的，從這個(gè)角度來看是很有意義的。
　　這個(gè)法律應(yīng)該是我們國家的第一部殘疾人的法律，為殘疾人和殘疾人事業(yè)的法制建設(shè)奠定了堅(jiān)實(shí)又良好的基礎(chǔ)。在這個(gè)基礎(chǔ)上，影響是很大的，省、市、自治區(qū)、直轄市都制定了《殘疾人保障法》實(shí)施辦法，把一些條款具體化，可操作化，這是很有意義的。就像分散安排殘疾人就業(yè)，各地一般在實(shí)施辦法里都有具體的規(guī)定，對(duì)殘疾人就業(yè)有很大促進(jìn)。另外，如何發(fā)展特殊教育，如何安排殘疾人就業(yè)，如何開展殘疾人康復(fù)工作，各地的實(shí)施辦法都有明確規(guī)定。再加上縣、鄉(xiāng)、鎮(zhèn)對(duì)殘疾人的扶助政策、優(yōu)免措施，這就形成了一個(gè)比較完整的殘疾人法律法規(guī)體系，全國已經(jīng)形成網(wǎng)絡(luò)了。
　　
　　記者：為什么這部法律的名字叫《殘疾人保障法》，而不是保護(hù)法，保障和保護(hù)，一字之差，有何不同？
　　李志岐：這個(gè)問題提得好。當(dāng)時(shí)，這個(gè)問題爭(zhēng)議也比較厲害，保障這個(gè)概念在咱們國家，第一次在一個(gè)法律名稱里出現(xiàn)，《未成年人保護(hù)法》用的就是“保護(hù)”�！氨Ｕ稀币辉~的含義是：一、保護(hù)。指照管、護(hù)衛(wèi)、使之不受傷害；二是指起保障作用的事物；三是確保、保證。為什么用“保障”，在立法里是有解釋的。有兩層意思，一個(gè)是保護(hù)殘疾人的合法權(quán)益不受侵犯；第二，促進(jìn)保障殘疾人事業(yè)持續(xù)健康穩(wěn)定發(fā)展，使殘疾人的權(quán)利得以實(shí)現(xiàn)。當(dāng)時(shí)也有人提出用保護(hù)法，“保護(hù)”更多的是對(duì)個(gè)體而言的，保障既有個(gè)體權(quán)益的保護(hù)又有事業(yè)的促進(jìn)和發(fā)展，特點(diǎn)就在這個(gè)地方。■

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