[“大部制”開啟政改新幕]大部制改革

　　加大機(jī)構(gòu)整合力度，探索實行職能有機(jī)統(tǒng)一的大部門體制，健全部門問協(xié)調(diào)配合機(jī)制。精簡和規(guī)范各類議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)及其辦事機(jī)構(gòu)，減少行政層次，降低行政成本，著力解決機(jī)構(gòu)重疊、職責(zé)交叉、政出多門問題。統(tǒng)籌黨委、政府和人大、政協(xié)機(jī)構(gòu)設(shè)置，減少領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)，嚴(yán)格控制編制。
　　――摘自《中共十七大報告》
　　
　　十七大以來的短短數(shù)月，有關(guān)大部制的討論日益熱烈，成為新年伊始人們最為關(guān)注的政治議題。黨的十七大在部署未來的行政管理體制改革中特別指出，要“加大機(jī)構(gòu)整合力度，探索實行職能有機(jī)統(tǒng)一的大部門體制”，這是一種有別于以往機(jī)構(gòu)改革的新思路，為行政管理體制改革指明了方向。十七大報告提出“大部制”改革的思路，是我國行政管理體制改革在新的歷史條件下適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展的一個新舉措。成熟的市場經(jīng)濟(jì)需要成熟的政府體制，在加大宏觀調(diào)控力度、轉(zhuǎn)變政府職能方面，大部制寄托了人們更多的希望。
　　
　　改――“2008年小范圍試點”
　　
　　“大部門體制”的提法最開始是出現(xiàn)在黨的十七大報告中，但之后并沒有相關(guān)政府部門針對如何操作進(jìn)行權(quán)威解釋。
　　2007年12月26日國務(wù)院新聞辦舉行的吹風(fēng)會上，有記者問及中央政策研究室副主任鄭新立關(guān)于大部門體制問題，鄭新立表示，“大部門體制”改革將成為2008年中國改革的重點。自此媒體開始非常關(guān)注此問題，政治學(xué)與行政學(xué)領(lǐng)域?qū)W者也發(fā)表了不少關(guān)于大部門體制改革的見解和預(yù)測，并有言“金融領(lǐng)域?qū)⑹紫葘嵭写蟛块T體制”。據(jù)國家行政學(xué)院教授汪玉凱介紹，這個預(yù)測也并非沒有道理，改革肯定會在與市場經(jīng)濟(jì)最相關(guān)的領(lǐng)域進(jìn)行。
　　2008年1月15日，《第一財經(jīng)日報》稱，國務(wù)院委托相關(guān)部門進(jìn)行的“大部制”專題研究于2008年1月20日上交國務(wù)院。這份報告建議，改革分兩個階段進(jìn)行，2008年小范圍試點大部制，在交通和農(nóng)業(yè)等領(lǐng)域試點總結(jié)經(jīng)驗教訓(xùn)：然后在事業(yè)單位改革逐步推行的基礎(chǔ)上，推進(jìn)公共服務(wù)領(lǐng)域的改革。2013年在鞏固以往改革成果基礎(chǔ)上。進(jìn)一步進(jìn)行政治、職能和組織層面的改革。
　　時近兩會，眾專家指出，“大部門體制”方案將會在兩會上探討，并在今年3月的新一屆政府機(jī)構(gòu)中體現(xiàn)出來。
　　
　　怎么改?――精簡裁員不是目的
　　
　　1982年至今，國務(wù)院進(jìn)行過5次大的行政管理體制改革。1982年，國務(wù)院100個部門裁了39個；1988年，國務(wù)院組成部門、直屬機(jī)構(gòu)由原有的67個減為60個，國務(wù)院人員編制比原來減少9700多人：1 993年，國務(wù)院組成部門、直屬機(jī)構(gòu)從原有的86個減少到59個，人員減少20％：1998年，國務(wù)院40個組成部門。僅保留29個：2003年，設(shè)立國務(wù)院國資委、銀監(jiān)會，組建商務(wù)部、國家藥監(jiān)局、安監(jiān)總局等。
　　這5次行政管理體制改革中，旨在精簡裁員的1998年改革讓很多人至今仍記憶猶新。不過此次“大部門制改革”與前五次改革均不同，并不是以精簡為目標(biāo)。
　　據(jù)汪玉凱教授介紹，過去的改革主要是通過精簡機(jī)構(gòu)、裁減人員來提高效能。而這次的大部門體制改革主要是為了解決職能交叉的問題。整合以后必然會帶來人員變動，但這本身不是目的，而是要整合政府的部門。整合政府管理的組織機(jī)構(gòu)，使之更好地發(fā)揮社會管理和公共服務(wù)職能，形成權(quán)責(zé)一致、決策科學(xué)、執(zhí)行順暢、協(xié)作有力的行政管理體制。簡言之，此次改革重在體制機(jī)制的整合，而非直接針對人員。
　　當(dāng)然，人事變動必然會牽扯到利益分配的調(diào)整。專家分析，大部制主要削減的是部門利益而不是直接損害個人利益。部門之間的利益爭奪太厲害，部門的政策制定很困難，部門之間很難協(xié)調(diào)，使行政管理成本非常高昂。整合以后，將原來的部際協(xié)調(diào)變?yōu)椴績?nèi)協(xié)調(diào)，運轉(zhuǎn)會順暢得多。
　　
　　不改――“金融部門大部制純屬誤傳”?
　　
　　2008年1月24日，中央政策研究室副主任鄭新立借《中國資本市場發(fā)展報告》發(fā)布之機(jī)，對流傳的金融領(lǐng)域正考慮建立“大部門制”的傳聞進(jìn)行了駁斥。鄭新立解釋說，銀、證、保三會制度適合金融體制改革發(fā)展任務(wù)的要求，多年來為規(guī)避金融市場風(fēng)險、維護(hù)金融安全和穩(wěn)定起到了重要作用。而此前有關(guān)媒體關(guān)于金融領(lǐng)域正考慮建立“大部門制”、對銀監(jiān)會、保監(jiān)會和證監(jiān)會進(jìn)行整合的報道是一種誤傳。
　　隨著此一消息的發(fā)布，有聲音表示，“‘大部制’改革可能延緩，除原來熱傳的大金融已確定不會實行外，大能源、大文化等領(lǐng)域近期也不會有較大變動”。針對這一消息，本刊記者又進(jìn)行了進(jìn)一步的尋訪。
　　國家行政學(xué)院專家汪玉凱教授指出，大部制改革必然從與市場經(jīng)濟(jì)最相關(guān)的部門入手，也就是說能源和交通的可能性最大，文化部門不會先改。他說， “文化領(lǐng)域?qū)�來也一定會整合，廣播、電影、電視和新聞出版都是和文化分不開的，但改革是一步一步漸進(jìn)的，一定從最緊迫的部門開始”。當(dāng)然，汪教授還強(qiáng)調(diào)， “我一直談的是應(yīng)該怎么改，這是學(xué)者可以解釋的，具體什么時間改、怎么改，這是操作層面上的問題，應(yīng)然和實然是兩個不同的問題”。
　　2月初，隨著中國南方3場暴雪肆虐，煤電運輸告急，如何更好地處理能源運輸?shù)募�中問題，更得到了中央領(lǐng)導(dǎo)層的極度關(guān)注。這就牽扯到“大交通”和“大能源”概念。據(jù)了解，國務(wù)院相關(guān)研究機(jī)構(gòu)已擬定能源方面大部制的改革報告，將能源相關(guān)部門進(jìn)行職能整合，對能源進(jìn)行宏觀戰(zhàn)略管理。
　　當(dāng)然正如汪教授所說， “什么時間改?具體怎樣部門合并”，仍須等待政府決策層定奪。
　　
　　改革是為了更好地發(fā)展
　　
　　在改與不改之間，我們又回到了黨的十七大報告。正如汪玉凱教授所指出的， “十七大已經(jīng)明確提出了實行‘大部門體制’，‘改’肯定是大方向”。
　　中國搞了十幾年的市場經(jīng)濟(jì)，已進(jìn)入了比較成熟的市場經(jīng)濟(jì)階段，需要更加成熟的宏觀調(diào)控政策。市場經(jīng)濟(jì)國家大部分都是大部制管理。從市場經(jīng)濟(jì)的組織架構(gòu)來講必然要實行大部制管理。大部制管理，部門設(shè)置相對少，實行宏觀管理，不會過度干預(yù)企業(yè)、社會等微觀領(lǐng)域，減少職能部門之間的交叉，減少政府多重管理導(dǎo)致的行政成本增高，大部制是中國選擇市場經(jīng)濟(jì)的必然結(jié)果。
　　我國現(xiàn)有28個部委，西方國家最多不超過19個，日本只有11個。從總量上來講，美國的經(jīng)濟(jì)實力比我們強(qiáng)得多，也只有15個。我國部門設(shè)置多，很多部門和部門職能之間只能相互交叉重疊。汪教授評價， “不改就發(fā)展不好，改革是為了更好地發(fā)展”。
　　學(xué)者建議，我們可以借鑒國外較成功的管理模式。但是在中國現(xiàn)有的體制下，究竟能不能十分有效，建立的過程中可能遇到哪些阻力，都是值得關(guān)注的。
　　比如：大部委內(nèi)部，決策、執(zhí)行、監(jiān)督機(jī)構(gòu)如何合理設(shè)置，權(quán)力如何劃分?
　　實行大部制管理后，一個部門的權(quán)力更大了，能不能建立起有效的權(quán)力約束機(jī)制?
　　在大部制管理模式下，作為國家權(quán)力機(jī)關(guān)的人大應(yīng)該在機(jī)構(gòu)建設(shè)方面，如何加強(qiáng)對大部權(quán)力的監(jiān)督和約束?……
　　這些都是在大部制改革中需要關(guān)注和解決的一系列問題。
　　所謂牽一發(fā)而動全身，體制機(jī)制方面的變革勢必要求全面考慮，審時度勢。有條不紊。由此看來， “大部門體制”改革任重而道遠(yuǎn)，需要結(jié)合我國具體國情。逐步探索，有效推進(jìn)。

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