【“審計風暴”突出制度建設】 制度建設的重要意義

　　國家審計署1月30日發(fā)布了2008年第1號公告。公布了2006年度中央預算執(zhí)行和其他財政收支審計查出問題的糾正結果，公告指出，國務院各有關部門和單位按照全國人大常委會的決議和國務院常務會議的要求認真整改。截至2007年10月底，各被審計單位已追回或歸還被擠占挪用的資金41.95億元，據(jù)審計建議完善各項制度規(guī)定305項；審計發(fā)現(xiàn)的117起涉嫌違法犯罪案件線索移送紀檢監(jiān)察和司法機關查處后，已有88人被依法逮捕、起訴或判刑。104人受到黨紀政紀處分。
　　公告一方面表明政府反腐敗的決心和態(tài)度，另一方面也說明國家審計署在反腐敗的道路上任重而道遠。
　　記者了解到，自2003年發(fā)布第1份審計公告以來。審計署至今已發(fā)布了25份審計公告。從剛開始每年6月份人們所期待的“審計清單”、“審計風暴”直至現(xiàn)今日常的審計公告，人們對待審計工作的態(tài)度日趨理性。在2008年第1號審計公告中，我們不難看出政府審計由突出真實性、合法性向突出效益性的轉變。從內容上看。往年的審計公告著重于披露審計機關查處的問題和提出的建議，涉及到整改事項的較為籠統(tǒng)。而這次公告全篇披露的是被審計單位對審計或審計調查結果的糾正情沉，既有傳統(tǒng)的對被擠占挪用資金的追回或歸還，也有對違法犯罪案件的查處，更主要的是突出了制度建設和加強管理，抓住了違規(guī)違紀問題的根源，突出了政府審計的建設l生作用，為審計成果轉化為行政力和生產(chǎn)力提供了平臺，體現(xiàn)了審計工作在經(jīng)濟上和社會上的效益性。
　　也許有人要問，為什么審計公告的事項和內容每年都不太一樣?為什么審計公告的“指名道姓”越來越少?為什么審計公告中不全面披露審計機關查處的問題?
　　
　　審計公告不等于“審計風暴”
　　
　　自2003年審計署開始逐漸披露中央部門預算執(zhí)行審計結果，全國上下都記住了這個難忘的詞：“審計風暴”。及至今日，審計依然繼續(xù)，風暴卻已不再，它變得越來越溫和、越來越理性。眾所周知，我國審計實行的是行政模式，審計機關受同級人民政府和上級審計機關雙重領導，其本身行政執(zhí)法權有限，主要職責在于發(fā)現(xiàn)問題，也就是“打雷”。顯而易見，自身定位決定了審計機關只能“打雷”而無法“下雨”。
　　公眾之所以關注“審計風暴”。是因為他們沒有想到會有那么多的財政資金被違規(guī)使用、納稅人的錢被蠶食、老百姓的血汗錢被浪費。自看到第1號審計公告起，公眾心中就有了一個邏輯定位：審計公告中有沒有哪些部門、哪些單位、哪些人的問題?違規(guī)違紀的金額是不是一年比一年多?違規(guī)違紀的部門還是不是去年的單位?于是，每年6月人們就盼望著一份“審計清單”，期待著一場“審計風暴”。然而，審計公告并不能全部形成風暴。公告只能把公眾應該知道的告訴公眾，相對而言，風暴是一時的，公告是長期的。面對審計公告，有人慨嘆“審計難，處理更難”；有人譴責“屢犯屢審。屢審屢犯”；有人贊賞審計的大膽和透明：也有人嘆息審計的無力和無奈。但更多的公眾不僅希望看到有哪些部門存在問題。更渴望看到其負責人該承擔什么樣的責任，以及怎樣避免發(fā)生類似的問題，怎樣才能從源頭上遏制違規(guī)違紀問題，從這種意義上說，“下雨”其實比“打雷”更重要。
　　從2008年第1號公告中不難看出，該公告逐項列出了被審計單位的整改措施，向社會公眾全面系統(tǒng)地提供了政府相關部門有關整改的真實可靠的信息，實現(xiàn)了審計監(jiān)督、輿論監(jiān)督和社會監(jiān)督的有機結合。有利于促進社會各界關注、參與和監(jiān)督國家財政收支活動，也有利于推進提高政府部門的公信力和執(zhí)行力。
　　《審計法》第三十六條規(guī)定，審計機關可以向政府有關部門通報或者向社會公布審計結果。但近年來，審計署逐年加大審計結果公告力度，把審計監(jiān)督與社會監(jiān)督、內部監(jiān)督與輿論監(jiān)督緊密結合起來，加大審計結果公告的改革力度，使審計公告成為審計機關落實審計結果，加強審計整改工作的一個重要組成部分。相信不久的將來，看到日常的審計公告對老百姓而言就像每天的“新聞聯(lián)播”而不再是定期不定期的“電視劇”集中播出，看到2008年1號這樣的審計公告對老百姓來說將是家常便飯而不再是“審計風暴”。
　　面對越來越理性的審計公告，面對“風暴”不再的審計公告，大家不禁要問，國家的審計監(jiān)督是否阻力重重?審計執(zhí)法力度是否明顯下降?行政審計體制是否需要進行改革?
　　
　　正確看待國家審計體制
　　
　　學術界傳統(tǒng)觀點認為：目前國際上主要有四種國家審計體制：議會型、司法型、獨立型和行政型。我國實行的是行政型審計體制。目前在世界上采用行政型體制的國家比較少，議會型最多。采用議會型、司法型和獨立型的國家占80％以上。
　　清華大學會計研究所教授郝振平認為，現(xiàn)行審計行政體制的好處在于它建立比較迅速，很快就能開展工作。而且審計所需的人力、物力資源都在國務院的掌控之內，國務院能支持審計工作很快展開。但他同時表示，這種體制在審計獨立性上存在明顯的弊端。他認為，這是政府內部審計監(jiān)督，而不是真正意義上的、獨立的外部審計。高級審計師、中國人民大學博士陳宋生認為，現(xiàn)行審計體制決定了審計機關的地位是不可能超越它的審計對象的，它們本身是平級單位，這種平級使審計機關很難發(fā)揮它的作用，這不是靠提高審計人員的素質就能解決的。
　　中國人民大學商學院教授宋常講：不能排除新體制探索的必要性，可以在理論上作大量的分析和論證，也可以在特定地區(qū)、特定行業(yè)進行某些探索性的試點。 “但目前要把現(xiàn)行體制推倒重來，恐怕不太合適，因為它不利于審計工作的正常開展，也不利于整個經(jīng)濟監(jiān)督體制的正常運行。”他說�！皬哪壳翱�，這種體制基本上符合我們國家的現(xiàn)行狀沉，改變的可能性不大。因為現(xiàn)行體制運行，還是不錯的�！�
　　審計署審計科研所副所長、中國審計學會副秘書長崔振龍表示，現(xiàn)有審計體制有它的優(yōu)點。一方面，方便服務于政府中心工作。另一方面，對發(fā)揮審計的建設作用也有積極意義。在政府領導下。審計提出的改進建議更容易落實。崔振龍強調，決定誰來領導審計要考慮預算管理體制問題。如果預算管理體制把審計作為一個必要環(huán)節(jié)，立法機構又在預算管理中確確實實發(fā)揮作用。那么審計為立法機構服務可能是比較好的。但問題是目前的預算管理體制并不如此。他主張，立法機構和政府在預算管理中誰發(fā)揮的作用大誰就應該領導審計。對預算管理，現(xiàn)實中政府發(fā)揮的作用比人大更重要，那么審計應該服務于政府，這是問題的核心所在。
　　依照《憲法》及《審計法》等法律規(guī)定。審計部門審計監(jiān)督的 主要是同級政府部門的預算執(zhí)行。國家審計署主要審計監(jiān)督其他各部委單位，向國務院總理提出審計報告：地方審計機關審計監(jiān)督同級政府部門，向本級政府和上一級審計機關提出審計報告。以目前的情沉而論，這種體制的好處是，在行政強有力的情況下，如果得到國務院和本級政府的足夠重視和支持，審計部門的工作會比較有效地推進，所謂的“審計風暴”就能有力地說明這一點。但是，它的局限同樣明顯：如果審計工作沒有得到中央政府或者地方政府的足夠支持，由于審計部門的級別和權限所限，審計的難度可想而知，效果也無法保證。
　　從全球范圍來看，主流的審計制度是審計隸屬于立法系統(tǒng)，完全獨立于政府，這是采用最多的制度設計。另有審計機關屬于司法系統(tǒng)的。即審計機關除具有審計職能外，還擁有一定的司法權限，它顯示了國家對法治的強化。鑒于我國的國情和建設法治社會的長期性，短期之內，強化審計機關的職能，提高審計機關的地位，是保證審計工作有效開展并取得積極效果的必需之舉：而從長期來看，使審計機關獨立于行政系統(tǒng)是更為有效的制度安排。只有這樣，才能使審計不再成為不該成為的“風暴”。
　　審計查出的問題能不能得到整改是檢驗審計工作好壞的重要標準、也是審計能否為經(jīng)濟建設保駕護航的重要保障和能否實現(xiàn)科學發(fā)展的關鍵因素。
　　
　　整改情況不容樂觀
　　
　　審計整改是被審計單位根據(jù)審計機關依法審計所做出的處理決定及提出的建議，對其自身存在的違法違規(guī)問題進行糾正和改進的過程。近年來，審計部門重拳出擊，揭露了一系列大案、要案，查出了一些重大違規(guī)違紀問題。公眾在為審計敢于頂住壓力、依法嚴格履行審計監(jiān)督職責擊掌叫好的同時，也為一部分審計出來的案件最終“沒了下文”，為某些被審計單位“年年審年年犯”感到十分困惑甚至憤怒。
　　屢查屢犯，整改工作不到位的情沉，主要由以下幾個方面的原因造成。一是整改工作的外部環(huán)境有待進一步改善，一些地方的黨委、人大、政府對審計整改工作不夠重視，支持力度也不夠，審計機關往往獨木難支。二是少數(shù)被審計單位存在避重就輕、敷衍了事、故意拖延、蒙混過關等錯誤認識。整改不徹底。三是做法不科學�，F(xiàn)在審計機關普遍采取的是“誰審計誰負責”的原則，即由審計項目的審計組長或主審人員負責跟蹤落實整改情沉，并兼顧指導被審計單位整改和資料收集工作。這樣做的好處在于審計人員熟悉情沉，工作可以保持連貫性。但由于審計任務繁重，審計人員既要進行審計查處，又要監(jiān)督整改，實在是“分身乏術”。四是執(zhí)行有障礙。對于被審計單位拒絕或拖延整改的行為。現(xiàn)行法規(guī)缺乏明確的處理處罰依據(jù)。一些審計建議也不具有強制性，難以落實到位。
　　2007年，國務院召開了審計整改工作專題會議。這充分說明國家對這項工作的重視，為審計整改工作的深入開展創(chuàng)造了良好的環(huán)境。國家有關部門應補充完善現(xiàn)行法律法規(guī)，從宏觀層面上明確整改工作的責任和義務。這包括，整改工作的負責人、時間要求以及相應的罰則，并明確審計機關在整改過程中的責任。在審計機關內部，要在審計業(yè)務程序上增加“監(jiān)督整改”為必經(jīng)環(huán)節(jié)之一，將其與審前調查、現(xiàn)場審計擺到同等重要的位置，并制訂相應的實施細則，以便審計人員學習掌握。要建立被審計單位向審計機關、審計機關向同級政府、政府向同級人大定期報告審計整改結果的制度，積極構建審計整改工作聯(lián)動機制，建立健全審計整改的跟蹤檢查制度、責任追究制度和結果公告制度。將整改列為部門和單位年度目標考核的重點之一，從制度和機制層面促進提高整改效率和效果，可以促使查出的問題得到有效解決。審計機關應強化和規(guī)范審計整改工作。要明確界定審計機關與被審計單位、相關部門的工作職責，審計管轄之外的整改應由外部各方面分工負責，形成促進和監(jiān)督被審計單位全面整改的整體合力，提高審計整改結果的綜合利用效果。
　　面對審計整改工作不到位的現(xiàn)象，我們不能僅僅依賴于審計部門，需要人大、政協(xié)、紀檢、監(jiān)察等監(jiān)督機關和中央各部門攜起手來，所有的監(jiān)管部門都能夠行動起來，共同打造一個良好的審計整改工作環(huán)境，追究相關責任者的責任，讓其無處藏身。
　　面對審計整改工作的逐步落實，市場經(jīng)濟的快速發(fā)展，法制社會的逐步構建，我們期待怎樣的審計報告?期待怎樣的審計風暴?期待怎樣的審計公告?
　　
　　期待“風暴”不再，公告依舊
　　
　　審計公告制度主要是增強政府審計行為的公開透明度，我國2002年開始實施審計公告制度。在審計長李金華看來，增強審計工作的透明度，促進政府行為公開化主要包括：如實全面地向政府報告審計結果；按照政府的要求向人大常委會報告審計工作情沉：實行審計結果公告制度，增強審計工作的透明度。
　　關于公開審計報告，《審計法》第三十六條規(guī)定“審計機關可以向政府有關部門通報或者向社會公布審計結果”。這里的用語是“可以向”，而不是“應當向”。換言之。向社會公布審計結果是審計部門有選擇的義務。據(jù)此，看看審計署早在2004年就作出的“力爭在2007年審計結果全部公告”的承諾，再看看歷年來審計報告的不留情面，審計署致力于建設透明政府、廣納社會監(jiān)督的決心無需懷疑。
　　通過幾年的審計公告，我們發(fā)現(xiàn)以“集中點名”較之于“日常點名”，我們更看重后者。當前，審計結果公告制度已然建立，審計查出的重要案例主要都通過公告形式向社會公布"沒有必要像在建立審計結果公告制度之前那樣在審計工作報告中列舉許多具體事例。同時。限于篇幅，審計查出的所有重要案例也不可能一一列舉。一個正常的、健康的、理性的社會，所有的公共事務都應該按照其自身的邏輯運轉，運動式、風暴式的運作或許會有短期的成效，但以長遠計，需要制度化、常態(tài)化的運作�？梢韵胂�，“審計風暴”的威力僅僅在每年的6月下旬才“來也匆匆”，其對被點名單位的威懾力也常常是“去也匆匆”。除了_上面兩個因素。日常點名更能發(fā)揮社會監(jiān)督的威力。因為日常點名，公眾和媒體可以有較多的精力關注和報道有關問題，追蹤問題的解決，從而讓審計效力持久發(fā)揮。溫家寶總理說：政府要“對人民負責，接受人民監(jiān)督”。審計報告向社會公開是接受人民監(jiān)督的一個重要指標。人們稱贊審計過去所做的工作。更對未來寄予厚望。只有把審計過的財政預算單位情況較為詳細地公開公布"才能發(fā)揮社會輿論、新聞媒體、人大等全方位的監(jiān)督作用，才能震懾違規(guī)違紀單位、發(fā)現(xiàn)犯罪線索。應該把這種做法制度化和常態(tài)化，不點名不是制度化和常態(tài)化，更不是理性化。也不利于發(fā)揮全方位監(jiān)督財政資金使用情沉的社會效果。更不利于監(jiān)督問題的整改、糾正和處理，所以我們期待審計報告的日常點名。
　　黨的十七大報告也提出：“完善各類公開辦事制度。提高政府工作透明度和公信力。重點加強對領導干部特別是主要領導干部、人財物管理使用、關鍵崗位的監(jiān)督，健全質詢、問責、經(jīng)濟責任審計、引咎辭職、罷免等制度。”隨著國家和社會經(jīng)濟的不斷發(fā)展，政府執(zhí)政理念的轉變和政府宏觀經(jīng)濟調控能力的增強，國家必將加大審計力度，通過審計促進政府行為的實施產(chǎn)生良好的經(jīng)濟效益和社會效益，實現(xiàn)國家和社會經(jīng)濟的可持續(xù)發(fā)展。期待審計機關按照黨和國家的部署，加大審計力度，嚴懲違規(guī)違紀責任人，切實維護人民群眾的切身利益，向黨和人民交出合格的答卷。

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