基層治理中的矛盾化解與利益調(diào)處【用政策杠桿化解利益矛盾】

　　深化文化體制改革是黨的十六大作出的戰(zhàn)略部署。2003年，在文化體制改革試點(diǎn)工作啟動(dòng)之前，中央領(lǐng)導(dǎo)同志就特別強(qiáng)調(diào)政策的配套和保障問題。自2003年以來，經(jīng)過中央和國務(wù)院相關(guān)職能部門的共同努力，逐步形成了文化體制改革配套政策體系框架，為文化體制改革全面推開提供了強(qiáng)有力的支撐和保障。
　　文化體制改革的配套政策包括綜合性和專項(xiàng)性兩大類。由國務(wù)院辦公廳印發(fā)的《關(guān)于印發(fā)文化體制改革試點(diǎn)中支持文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展和經(jīng)營性文化事業(yè)單位轉(zhuǎn)制為企業(yè)的兩個(gè)規(guī)定的通知》（國辦發(fā)[2003]105號文件，下簡稱“通知一”），以及作為105號文件修訂和延續(xù)的《關(guān)于印發(fā)文化體制改革中經(jīng)營性文化事業(yè)單位轉(zhuǎn)制為企業(yè)和支持文化企業(yè)發(fā)展兩個(gè)規(guī)定的通知》（國辦發(fā)[2008]114號文件，下簡稱“通知二”），屬于綜合性的配套政策�；�于上述政策規(guī)定，中央和國務(wù)院相關(guān)職能部門對其中某項(xiàng)政策進(jìn)一步加以細(xì)化，從而形成了若干專項(xiàng)性配套政策。
　　推動(dòng)經(jīng)營性文化事業(yè)單位轉(zhuǎn)制為企業(yè)，培育合格的市場主體，是文化體制改革的中心環(huán)節(jié)。作為服務(wù)于改革的配套政策，始終圍繞這一中心環(huán)節(jié)，用政策杠桿解決改革中遇到的重點(diǎn)和難點(diǎn)問題，化解因利益調(diào)整而引發(fā)的矛盾。文化體制改革的配套政策體系框架和內(nèi)容，主要包括以下方面：
　　
　　國有文化資產(chǎn)管理體制如何創(chuàng)新？
　　國有文化資產(chǎn)管理問題，是文化體制改革中遇到的難點(diǎn)問題之一。由于“通知一”下發(fā)時(shí)，文化體制改革試點(diǎn)工作剛剛起步，所以文件主要延續(xù)了改革前“國有資產(chǎn)授權(quán)經(jīng)營”的思路，并沒有觸及深層次問題，甚至強(qiáng)調(diào)授權(quán)經(jīng)營試點(diǎn)企業(yè)原有行政管理和黨的領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系不變。在文化體制改革試點(diǎn)期間，上海、重慶、沈陽等試點(diǎn)地區(qū)，結(jié)合本地實(shí)際，在國有文化資產(chǎn)管理體制上進(jìn)行了大膽嘗試，創(chuàng)造了多種模式。
　　在認(rèn)真總結(jié)部分地區(qū)試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，為規(guī)范國有文化資產(chǎn)管理體制，2007年9月，財(cái)政部、中宣部、文化部、廣電總局和新聞出版總署聯(lián)合下發(fā)了《關(guān)于在文化體制改革中加強(qiáng)國有文化資產(chǎn)管理的通知》，明確由財(cái)政部門履行國有文化資產(chǎn)的監(jiān)管職責(zé)，黨委宣傳部門負(fù)責(zé)國有文化資產(chǎn)重大變動(dòng)事項(xiàng)的審查把關(guān)。2008年9月，財(cái)政部、中宣部和新聞出版總署發(fā)出了《關(guān)于中央出版單位轉(zhuǎn)制和改制中國有資產(chǎn)管理的通知》，對中央出版單位國有資產(chǎn)管理政策進(jìn)一步具體化。上述有關(guān)國有文化資產(chǎn)管理政策，在“通知二”得以充分體現(xiàn)和完善，用于指導(dǎo)全國規(guī)范國有文化資產(chǎn)管理體制。
　　2009年，隨著中央經(jīng)營性文化事業(yè)單位改革尤其是中央各部門各單位出版社體制改革全面展開，理順中央文化企業(yè)國有資產(chǎn)管理體制提上了議事日程。經(jīng)報(bào)請中央批準(zhǔn)，國務(wù)院授權(quán)財(cái)政部履行中央文化企業(yè)國有資產(chǎn)出資人職責(zé)。2010年，中央文化體制改革工作領(lǐng)導(dǎo)小組發(fā)出了《關(guān)于完善中央文化企業(yè)國有資產(chǎn)監(jiān)管工作機(jī)制的通知》，明確成立中央文化企業(yè)國有資產(chǎn)監(jiān)督管理領(lǐng)導(dǎo)小組，領(lǐng)導(dǎo)小組下設(shè)辦公室，設(shè)在財(cái)政部，具體負(fù)責(zé)中央文化企業(yè)國有資產(chǎn)監(jiān)管的日常工作。這標(biāo)志著國有文化資產(chǎn)管理體制向前邁出一大步。
　　
　　資產(chǎn)和土地處置有何規(guī)定？
　　無論是“通知一”，還是作為修訂和延續(xù)的“通知二”，都對經(jīng)營性文化單位在轉(zhuǎn)制或改制中的資產(chǎn)處置做出了明確規(guī)定，對于清查出來的資產(chǎn)損失允許進(jìn)行核銷或沖減，以最大限度地使文化企業(yè)卸下包袱、輕裝上陣。相對于“通知一”而言，“通知二”增加了行政劃撥土地處置的政策。
　　經(jīng)營性文化單位過去大都采取的是事業(yè)體制，其占用或使用的土地一般屬于行政劃撥性質(zhì)，從事業(yè)單位轉(zhuǎn)制為企業(yè)后，所用土地就要變性，即從行政劃撥轉(zhuǎn)為經(jīng)營用地，為此要支付一筆數(shù)額較大的土地出讓金，因而增大了轉(zhuǎn)制或改制成本。為解決這個(gè)問題，內(nèi)蒙古、安徽、河南等�。▍^(qū)）人民政府根據(jù)國家有關(guān)政策，允許文化單位在轉(zhuǎn)制或改制時(shí)采取作價(jià)入股等方式，將評估后的土地價(jià)值轉(zhuǎn)增國有資本金，而不再繳納土地出讓金。
　　在國土資源部等部門的大力支持下，“通知二”對行政劃撥土地處置作出了政策規(guī)定，即經(jīng)營性文化單位無論是轉(zhuǎn)制還是改制，其使用的原劃撥土地用途符合《劃撥用地目錄》的，經(jīng)所在地縣級以上人民政府批準(zhǔn)，可仍以劃撥方式使用；不符合《劃撥用地目錄》的，應(yīng)依法辦理土地有償使用手續(xù)，經(jīng)評估確定后，以作價(jià)出資（入股）等方式處置，轉(zhuǎn)增國有資本金（即國家資本）。
　　
　　社會(huì)保障政策如何銜接？
　　社會(huì)保障政策特別是養(yǎng)老保障政策的銜接，是文化體制改革中最為棘手的問題。在制定“通知一”和“通知二”兩個(gè)文件的過程中，曾經(jīng)嘗試著在政策上有所突破，但考慮到科研院所改革在前，文化體制改革出臺(tái)新的政策，擔(dān)心會(huì)引起攀比并引發(fā)新的矛盾�；�于此，以上兩個(gè)文件基本上都延續(xù)了科研院所改革時(shí)有關(guān)社會(huì)保障銜接政策。
　　企業(yè)與事業(yè)單位之間存在的退休待遇差，是社會(huì)保障政策銜接面臨的突出問題，同時(shí)也是一個(gè)全國性的普遍問題，其根源在于我國社會(huì)保障實(shí)行的是“雙軌制”，企業(yè)的養(yǎng)老金制度不同于機(jī)關(guān)事業(yè)單位的退休制度，最終解決這個(gè)問題取決于國家出臺(tái)統(tǒng)一的“并軌”政策。在文化體制改革過程中，上海、重慶、河南、黑龍江等省（市）人民政府，對轉(zhuǎn)制文化企業(yè)實(shí)行了較為優(yōu)惠的政策，把原事業(yè)單位工資作為檔案工資（遇事業(yè)單位調(diào)資時(shí)同步調(diào)整），職工達(dá)到法定退休年齡時(shí)作為計(jì)發(fā)退休待遇的依據(jù)，這樣做雖然降低了轉(zhuǎn)制成本，解除了職工后顧之憂，但本質(zhì)上屬于轉(zhuǎn)移矛盾，寄希望于全國事業(yè)單位改革時(shí)一并解決�？紤]到國家有關(guān)部門正在進(jìn)行事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革試點(diǎn)，“通知二”對解決退休待遇差僅提出了原則性的要求，允許各地在做好轉(zhuǎn)制企業(yè)社會(huì)保障政策銜接的同時(shí)，結(jié)合本地實(shí)際，采取切實(shí)可行的措施，解決好企業(yè)與事業(yè)單位退休待遇差問題，從而為各地探索留下了政策空間。與此同時(shí)還提出，允許轉(zhuǎn)制企業(yè)通過企業(yè)年金等方式妥善解決轉(zhuǎn)制后退休人員的養(yǎng)老待遇問題。
　　2009年，為推動(dòng)中央各部門各單位出版社體制改革，中宣部會(huì)同人力資源和社會(huì)保障部、財(cái)政部和新聞出版總署，與北京市人力資源和社會(huì)保障局就中央各部門各單位出版社轉(zhuǎn)制后養(yǎng)老保險(xiǎn)移交的有關(guān)政策進(jìn)行了認(rèn)真研究，并以人力資源和社會(huì)保障部、財(cái)政部、新聞出版總署和北京市人民政府的名義下發(fā)了《關(guān)于中央各部門各單位出版社轉(zhuǎn)制后參加北京市養(yǎng)老保險(xiǎn)有關(guān)問題的通知》，決定從2010年7月1日起，中央各部門各單位出版社職工的養(yǎng)老保險(xiǎn)全部移交給北京市，執(zhí)行企業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度。在此基礎(chǔ)上，由轉(zhuǎn)制出版社采取多種措施解決企業(yè)與事業(yè)單位退休待遇差，包括：加快收入分配改革，按貢獻(xiàn)大小進(jìn)行分配，調(diào)整收入結(jié)構(gòu)，拉開差距；為職工建立企業(yè)年金，逐步實(shí)現(xiàn)養(yǎng)老金收入多元化；允許轉(zhuǎn)制企業(yè)在一定期限內(nèi)實(shí)行“補(bǔ)差”政策，費(fèi)用在當(dāng)期管理費(fèi)中列支。目前，《關(guān)于中央各部門各單位出版社轉(zhuǎn)制后參加北京市養(yǎng)老保險(xiǎn)有關(guān)問題的通知》的適用范圍，已擴(kuò)大到所有的中央經(jīng)營性文化事業(yè)單位，包括文化部直屬單位、新聞網(wǎng)站、非時(shí)政類報(bào)刊社等。
　　
　　怎樣保障職工權(quán)益？
　　同經(jīng)濟(jì)體制改革一樣，文化體制改革也遇到了“人往哪里去”的問題。所不同的是，借鑒經(jīng)濟(jì)體制改革的經(jīng)驗(yàn)與教訓(xùn)，文化體制改革從一開始就十分明確地提出不走“減員增效”之路。
　　在文化體制改革過程中，一些地區(qū)和單位把切實(shí)保障職工的合法權(quán)益放在了更加突出的位置，鮮明地提出經(jīng)營性文化單位轉(zhuǎn)制或改制是為了發(fā)展，是為了“留人”。上海新華發(fā)行集團(tuán)公司、安徽出版集團(tuán)公司等單位采取多種方式籌措資金，設(shè)立了職工權(quán)益保障資金，為順利推動(dòng)轉(zhuǎn)制或改制工作提供了保障。
　　在認(rèn)真總結(jié)各地積累的成功經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)上，“通知二”明確規(guī)定：轉(zhuǎn)制企業(yè)應(yīng)當(dāng)切實(shí)保障職工的合法權(quán)益，同時(shí)對職工權(quán)益保障資金的來源作出了政策規(guī)定，即轉(zhuǎn)制時(shí)對提前離崗人員所需的基本待遇及各項(xiàng)社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)、分流人員所需的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償金，可以從評估后的凈資產(chǎn)中預(yù)留或從國有產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓收入中優(yōu)先支付。凈資產(chǎn)不足的，財(cái)政部門可給予一次性補(bǔ)助。
　　
　　適用哪些財(cái)稅優(yōu)惠政策?
　　以財(cái)稅優(yōu)惠政策激勵(lì)改革和發(fā)展，這是我國在改革開放過程中的通行做法，文化體制改革亦不例外。為推動(dòng)文化體制改革和文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展，“通知一”專門制定了有關(guān)財(cái)稅優(yōu)惠政策，實(shí)施5年，對于激勵(lì)經(jīng)營性文化單位加快轉(zhuǎn)制或改制步伐，發(fā)揮了不可替代的重要作用。
　　“通知二”對被證明行之有效的財(cái)稅優(yōu)惠政策絕大部分予以保留和補(bǔ)充，主要包括：對轉(zhuǎn)制文化企業(yè)免征企業(yè)所得稅，自用房產(chǎn)免征房產(chǎn)稅；對電影制片、發(fā)行和放映企業(yè)，銷售電影拷貝、轉(zhuǎn)讓版權(quán)取得的收入、電影發(fā)行收入和在農(nóng)村的電影放映收入免征增值稅和營業(yè)稅；對圖書、報(bào)紙、期刊、音像制品、電子出版物、電影和電視完成片等按規(guī)定享受出口退稅政策，境外演出取得的境外收入不征營業(yè)稅；為生產(chǎn)重點(diǎn)文化產(chǎn)品而進(jìn)口國內(nèi)不能生產(chǎn)的自用設(shè)備及配套件、備件等，免征進(jìn)口關(guān)稅。在此基礎(chǔ)上，緊密結(jié)合文化體制改革實(shí)際，該文件增加了稅收優(yōu)惠政策：一是對經(jīng)營性文化單位轉(zhuǎn)制中資產(chǎn)評估增值涉及的企業(yè)所得稅，以及資產(chǎn)劃撥或轉(zhuǎn)讓涉及的增值稅、營業(yè)稅、城建稅等給予適當(dāng)?shù)膬?yōu)惠政策；二是黨報(bào)、黨刊將其發(fā)行、印刷業(yè)務(wù)及相應(yīng)的經(jīng)營性資產(chǎn)剝離組建的文化企業(yè)，所取得的黨報(bào)、黨刊發(fā)行收入和印刷收入免征增值稅；三是廣播電視運(yùn)營服務(wù)企業(yè)收取的有線數(shù)字電視基本收視維護(hù)費(fèi)，免征期限不超過3年的營業(yè)稅。
　　需要指出的是，為使財(cái)稅優(yōu)惠政策落到實(shí)處，財(cái)政部、海關(guān)總署和國家稅務(wù)總局多次發(fā)布文件明確實(shí)施細(xì)則。為規(guī)范轉(zhuǎn)制文化企業(yè)的認(rèn)定，財(cái)政部、國家稅務(wù)總局會(huì)同中宣部聯(lián)合發(fā)出了《關(guān)于轉(zhuǎn)制文化企業(yè)名單及認(rèn)定問題的通知》，明確了轉(zhuǎn)制文化企業(yè)的認(rèn)定條件，包括必須核銷事業(yè)編制、注銷事業(yè)單位法人、進(jìn)行工商注冊、參加企業(yè)社會(huì)保險(xiǎn)等，確保經(jīng)營性文化事業(yè)單位轉(zhuǎn)制“可核查、不可逆”。
　　“通知二”在撬動(dòng)稅收杠桿的同時(shí)，對如何加大財(cái)政支持力度作出了政策規(guī)定，主要表現(xiàn)在兩個(gè)方面：一是增加對轉(zhuǎn)制企業(yè)的財(cái)政扶持。對原事業(yè)編制內(nèi)職工的住房公積金、住房補(bǔ)貼中由財(cái)政負(fù)擔(dān)部分，轉(zhuǎn)制后繼續(xù)由財(cái)政部門在預(yù)算中撥付；轉(zhuǎn)制后原有的正常事業(yè)費(fèi)繼續(xù)撥付，主要用于解決轉(zhuǎn)制前已經(jīng)離退休人員的社會(huì)保障問題。二是中央財(cái)政和有條件的地方財(cái)政安排文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展專項(xiàng)資金，采取貼息、補(bǔ)助、獎(jiǎng)勵(lì)等方式，支持文化企業(yè)發(fā)展。
　　文化體制改革的配套政策所涉及的內(nèi)容十分廣泛，除上述內(nèi)容外，還包括金融支持、技術(shù)創(chuàng)新、收入分配、法人登記、工商管理、黨的建設(shè)以及市場準(zhǔn)入等方面，限于篇幅在此不再贅述。

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