由國際法角度再論南海軍機(jī)擦撞事件

　　四月一日，美國海軍偵察機(jī)EP-3與中共殲-八戰(zhàn)機(jī)在南海上空發(fā)生擦撞意外事件之後，筆者曾撰文說明「此次美國與中共軍機(jī)擦撞事件所引起之國際法問題，以及誰對誰錯所衍生之權(quán)利義務(wù)問題有賴擦撞事件發(fā)生時地點的□清」（中國時報，四月叁日）。根據(jù)最近中外媒體（包括大陸人民日報）比較詳細(xì)的報導(dǎo)，似乎可以確定，擦撞意外發(fā)生地點不是在中共的領(lǐng)空，而是在離中共海南省東南約五十六點五海里外海的上空。就航行而言，系屬國際空域。EP-3開始進(jìn)入中共領(lǐng)空是在擦撞之後發(fā)出Mayday求救訊號，在未經(jīng)中共許可情況下擅入中共領(lǐng)空，并迫降海南陵水軍用機(jī)場。

　　擦撞事件發(fā)生後，中共外長唐家璇指出責(zé)任完全在美方，認(rèn)為「美方飛機(jī)的行為違反了《聯(lián)合國海洋法公約》的有關(guān)規(guī)定，并破壞了中美雙方去年五月就避免海上危險軍事行動達(dá)成的有關(guān)共識�！怪泄彩且痪虐硕�年聯(lián)合國海洋法公約的締約國，美國不是。此公約於一九九四年十一月生效，美國雖不是締約國，但認(rèn)為公約有關(guān)專屬經(jīng)濟(jì)海域的規(guī)定已發(fā)展成為習(xí)慣國際法，因此也遵守該法律制度的相關(guān)規(guī)定。中共在一九九二年公布實施領(lǐng)海及毗連區(qū)法、一九九六年五月批準(zhǔn)了聯(lián)合國海洋法公約，同時公布東南沿海及西沙群島領(lǐng)海直線基線、一九九八年六月公布實施專屬經(jīng)濟(jì)海域與大陸架法。依據(jù)國際法以及中共海洋立法相關(guān)規(guī)定，暫且不論中共部分領(lǐng)海直線基線的劃法有與一九八二年聯(lián)合國海洋法公約規(guī)定不盡相符之處，此次美國偵察機(jī)EP-3應(yīng)該是在中共兩百海里專屬經(jīng)濟(jì)海域上空無誤。

　　就航空器（包括軍機(jī)）之飛越權(quán)而言，沿岸國領(lǐng)海十二海里之外的空域內(nèi)，非沿岸國是享有飛越的自由，蓋兩百海里專屬經(jīng)濟(jì)海域扣除領(lǐng)海十二海里之外，是不包括所剩一百八十八海里的空域（the superjacent airspace is not part of the EEZ）。但是一九八二年聯(lián)合國海洋法公約第五十八條第叁款也規(guī)定，非沿岸國在沿岸國專屬經(jīng)濟(jì)海域上空行使飛越權(quán)時，并需適當(dāng)顧及（due regard）沿岸國之權(quán)利與義務(wù)。依此規(guī)定，倘若非沿岸國飛機(jī)在飛越沿岸國專屬經(jīng)濟(jì)海域上空時進(jìn)行與該區(qū)域內(nèi)資源相關(guān)的探勘活動時，沿岸國就有權(quán)干涉。但是，倘若非沿岸國的航空器是軍事偵察機(jī)，所進(jìn)行的活動與沿岸國專屬經(jīng)濟(jì)海域內(nèi)資源的探勘不相關(guān)時，沿岸國是否可干涉、限制此種飛越權(quán)利之行使？國際法規(guī)定不清楚，國際法學(xué)界亦存有爭論。

　　一九八二年聯(lián)合國海洋法公約第五十八條一款與二款規(guī)定，在專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)內(nèi)，所有國家，不論為沿海國或內(nèi)陸國，享有同一公約第八十七條所指的公海航行和飛越的自由，……以及與這些自由有關(guān)的海洋其他國際合法用途，諸如船舶和飛機(jī)的操作等。美國對「以及與這些自由有關(guān)的海洋其他國際合法用途」文字之解釋是：這些「合法用途」系包括軍事演習(xí)、偵察、情報□集活動、武器之測試與發(fā)射。但也有學(xué)者指出，依據(jù)聯(lián)合國憲章第二條四款的規(guī)定：「各會員國在其國際關(guān)系上不得使用威脅或武力，或以與聯(lián)合國宗旨不符之任何其他方法，侵害任何會員國或國家之領(lǐng)土完整或政治獨立」，任何與此規(guī)定相違之海上軍事行動均不得被視之為「為和平目的」（peaceful purposes）而行使之行為。一九八二年聯(lián)合國海洋法公約第叁０一條也規(guī)定：「締約國在根據(jù)本公約行使其權(quán)利和履行其義務(wù)時，應(yīng)不對任何國家的領(lǐng)土完整或政治獨立進(jìn)行任何武力威脅或使用武力，或以任何其他與（聯(lián)合國憲章）所載國際法原則不符的方式進(jìn)行武力威脅或使用武力。」就習(xí)慣國際法而言，飛機(jī)在專屬經(jīng)濟(jì)海域上空飛越系屬公海飛越自由行使之一種，但是此種飛越權(quán)之行使是受到「合理顧及」（reasonable regard）其他國家利益要件的限制。

　　根據(jù)以上的分析，似乎此次擦撞事件，中共在國際法上比較站的住腳。但是，由中共本身的做法，以及國際實踐來看，卻又有值得商榷之處。首先，中共曾於去年九月大肆抨擊美國阻撓以色列出售間諜機(jī)（spy plane，亦即軍用偵察機(jī)）給中共的計畫。但中共購買軍用偵察機(jī)目的何在？其所進(jìn)行情報偵□之活動范圍又會是在哪里？其次，中共人民解放軍海、空軍也常派遣潛艦、軍機(jī)、或偵察機(jī)進(jìn)入鄰近國家之專屬經(jīng)濟(jì)海域或其上空從事情報偵□活動。去年八月，日本就對中共情報□集艦進(jìn)入其專屬經(jīng)濟(jì)海域活動頻仍表示強(qiáng)烈不滿。第叁，國際實踐上，冷戰(zhàn)期間，美蘇兩國派遣潛艦、軍機(jī)、或偵察機(jī)進(jìn)入對方海域或沿海上空進(jìn)行情報偵□的次數(shù)多不勝舉。但雙方為了避免「擦槍走火」，防止意外事件的發(fā)生，在一九七二年五月簽訂了防止公海海上及其上空意外事件發(fā)生的協(xié)定，以及在一九八九年六月簽訂防止危險軍事活動協(xié)定。前項協(xié)定對船舶與飛機(jī)防止碰撞所應(yīng)采取之步驟有所規(guī)范，也對偵察艦或偵察機(jī)在進(jìn)行偵□任務(wù)時規(guī)定應(yīng)與被偵察之目標(biāo)物保持安全距離。後一協(xié)定列有防止危險軍事活動之措施、規(guī)定在不可抗力（force majeure）或不是故意行為之結(jié)果（a result of unintentional actions），一方之軍事人員與裝備（包括偵察機(jī)）進(jìn)入另一方之領(lǐng)土范圍時所應(yīng)遵守的處理程序規(guī)則、以及雙方軍機(jī)、船艦等接近時所應(yīng)采用之溝通訊號或用語。

　　一九九四年十月，美國海軍小鷹號航空母艦（USS Kitty Hawk）與中共潛艇在黃海的國際海域發(fā)生叁日的緊張對峙局面，中共曾派遣戰(zhàn)機(jī)升空，并揚(yáng)言若美方軍艦或戰(zhàn)機(jī)侵入其領(lǐng)海或領(lǐng)空，將采反擊行動�；�於此海上軍事對峙局面之發(fā)生，雙方於一九九八年元月簽署了建立強(qiáng)化軍事海上安全諮商機(jī)制的協(xié)定，於該年元月十九日生效。依此協(xié)定，雙方國防部的代表團(tuán)應(yīng)舉行年度諮商，俾以增進(jìn)彼此海、空軍依據(jù)包括聯(lián)合國海洋法公約的國際法所進(jìn)行活動之共同見解。近幾年來，由於中共海、空軍實力之增強(qiáng)，海上與空中活動之范圍也愈往外擴(kuò)張，而美國仍堅持傳統(tǒng)國際法有關(guān)容許國際海域或空域進(jìn)行軍事偵察活動之立場，繼續(xù)在中國大陸沿海進(jìn)行竊聽與情報偵□活動，結(jié)果雙方發(fā)生沖突的機(jī)會也大增。依據(jù)美國太平洋總部司令貝雷爾（Adm. Dennis Blair）的說法，美方在諮商會議中一再要求中共約束其飛行員避免采取挑釁危險動作，但無結(jié)果。這也是為什麼貝雷爾批評中共飛行員不具專業(yè)訓(xùn)練，未保持安全跟監(jiān)安全距離導(dǎo)致擦撞意外發(fā)生之主因。但依據(jù)唐家璇的說法，雙方在去年五月就避免海上危險軍事行動已達(dá)成共識。此不同說法有待□清。

　　至於美國海軍偵察機(jī)EP-3是否有權(quán)在未經(jīng)中共有關(guān)當(dāng)局許可的情形下降落陵水軍用機(jī)場，以及該機(jī)是否被視為「浮動領(lǐng)土」，享有主權(quán)豁免權(quán)利，以及中共是否有權(quán)扣留機(jī)組人員，登機(jī)檢查的國際法律問題，析論如下：

　　依據(jù)國際慣例，當(dāng)船舶或航空器在遭遇可能危害人命安全或航行安全之不可抗力狀況下，該船舶或航空器的確有權(quán)進(jìn)入就近沿岸國之港口或降落機(jī)場，而該相關(guān)沿岸國是有國際上提供必要救援、協(xié)助之義務(wù)。但是，在最理想的情況下，遇難船長或機(jī)長在發(fā)出求救訊號之後，若通訊無困難、時間允許，應(yīng)先行通報就近沿岸國之相關(guān)當(dāng)局，請求許可。一九八二年聯(lián)合國海洋法公約第九十八條明文規(guī)定沿岸國有救助的義務(wù)。

　　至於EP-3是否享有主權(quán)豁免權(quán)利方面，一九一九年的管制空中航行公約（Convention for the Regulation of Aerial Navigation）的規(guī)定是視軍機(jī)為外交財產(chǎn)（diplomatic property），享有主權(quán)豁免，他國不得登機(jī)檢查。學(xué)者之見解是，軍機(jī)享有主權(quán)豁免是在促使飛行員遭遇緊急危難時只考慮尋求安全的降落地點，而不需要去擔(dān)心飛機(jī)是否會被降落地所在國扣留、登機(jī)、侵犯。倘若無此主權(quán)豁免，飛行員降在海上有可能導(dǎo)致危害機(jī)組人員之生命安全。

　　現(xiàn)在另一個問題是：究竟EP-3是否可被視之為「浮動領(lǐng)土」、或領(lǐng)土的延伸、或具有領(lǐng)土屬性（territoriality）？國際法學(xué)界有不同見解。一九二七年的蓮花號案（the S.S. “Lotus”, France v. Turkey）確立公海之船舶為船旗國領(lǐng)土之一部分之理論。依此推論，公海上空行使飛越自由的飛機(jī)亦屬該機(jī)注冊國領(lǐng)土的一部份。一九八二年聯(lián)合國海洋法公約第九

　　十五條規(guī)定：「軍艦在公海上有不受船旗國以外任何其他國家管轄的完全豁免權(quán)」；
第九十六條規(guī)定：「由一國所有或經(jīng)營并專用于政府非商業(yè)性服務(wù)的船舶，在公海上應(yīng)有不受船旗國以外任何其他國家管轄的完全豁免權(quán)」。依此推論，公海上空的軍機(jī)，或是由一國所有或經(jīng)營并專用于政府非商業(yè)性服務(wù)的航空器亦應(yīng)享有不受注冊國以外任何其他國家管轄的完全豁免權(quán)。就一般性船舶而言，第九十七條明文規(guī)定，遇有船舶在公海上碰撞或任何其他航行事故涉及船長或任何他為船舶服務(wù)的人員的刑事或紀(jì)律責(zé)任時，即使作為一種調(diào)查措施，船旗國當(dāng)局以外的任何當(dāng)局也不應(yīng)命令逮捕或扣留船舶。即使是非政府的船舶就有此種不應(yīng)命令逮捕或扣留船舶的規(guī)定，更遑論擁有主權(quán)豁免之軍艦或軍用飛機(jī)。依此，就注冊國對其飛機(jī)在公海上空享有專屬管轄權(quán)是無疑義。

　　但究竟公海上空的飛機(jī)是否系屬注冊國領(lǐng)土的一部份，英國與美國的國內(nèi)法庭在判決中曾經(jīng)推翻此說（參見Chung Chi Cheung v. The King [1939] AC 160, 174; Oteri v. The Queen [1976] WLR 1272, 1276G; R.V. Gordon-Finlayson, ex parte An Officer [1941] 1 KB 171, 184; Cunard Steamship Co. v. Mellon 262 US 100, 123）。國際空域與太空法名學(xué)者鄭濱（Bin Cheng）也不支持公海上空的飛機(jī)是注冊國領(lǐng)土一部份的理論。盡管如此，一九五二年的外國飛機(jī)在公海海面對第叁國造成損害羅馬公約（the Rome Convention on Damage Caused by Foreign Aircra

　　ft to Third Parties on the Surface 1952）第二十叁條二款有下列之例外規(guī)定：「為本公約目的，公海上之船舶或

　　飛機(jī)應(yīng)被視為該注冊國（船旗國）領(lǐng)土之一部分。」

　　基於以上之討論，美國海軍偵察機(jī)EP-3在公海上空的專屬管轄權(quán)是屬於美國，此毫無疑問。該機(jī)享有美國以外任何其他國家管轄的完全豁免權(quán)。但在公海上，此飛機(jī)系屬美國領(lǐng)土一部份的說法是有問題。至於飛機(jī)迫降海南陵水機(jī)場之後，此飛機(jī)視同美國的「外交財產(chǎn)」，享有主權(quán)豁免權(quán)，就國際法而言，也應(yīng)該是正確的主張。依此，是否中共當(dāng)局登機(jī)檢查就違反國際法規(guī)定？此也不盡然。以下兩點說明對中共的做法是有利的。首先，EP-3是降落在中共擁有主權(quán)之領(lǐng)土內(nèi)，中共有權(quán)登機(jī)檢查該飛機(jī)之飛行目的、航向、航線、目的地、飛機(jī)之受損情形、詢問機(jī)組人員以確定意外發(fā)生之原因與責(zé)任歸屬，畢竟中共在此次擦撞事件當(dāng)中損失一名飛行員及一架殲-八戰(zhàn)機(jī)。此外，中共以國家安全、維護(hù)領(lǐng)土主權(quán)完整、自衛(wèi)權(quán)之行使等理由不理會美國之要求強(qiáng)行登機(jī)，并扣留EP-3機(jī)組人員都是可以合理化的行為。其次，美國本身以往類似案例的做法，使美國不允許中共登機(jī)調(diào)查的要求變成一種自打嘴巴的雙重標(biāo)準(zhǔn)。一九七六年，前蘇聯(lián)一架米格-25戰(zhàn)機(jī)叛逃至日本，美國不但不顧前蘇聯(lián)之抗議，登機(jī)檢查、□集情報，在幾個月後將拆解研究分析完之後的爛米格-25戰(zhàn)機(jī)歸還前蘇聯(lián)。美國塔乎特大學(xué)□萊爾法律外交學(xué)院的一位教授就很坦白的說，如果此次撞機(jī)事件是反過來，中共之偵察機(jī)降在美國阿拉斯加州的軍用機(jī)場的話，美國也會強(qiáng)行登機(jī)檢查。美國對進(jìn)入其兩百海里上空之外國航空器也時常實施跟監(jiān)，或要求外國飛機(jī)確認(rèn)身份，不然將予以攔截。　

　　最後一個國際法律問題有待□清的是，中共戰(zhàn)機(jī)在公海上空攔截美國偵察機(jī)的適法性問題。盡管一九四四年芝加哥國際民航公約（Convention on International Civil Aviation）第叁條a與b 款暨此公約之附件不見得完全適用於軍用飛機(jī)，但其所規(guī)定的攔截程序與附件視訊號的確是被某一國軍機(jī)在攔截另一國軍機(jī)時所遵守適用。國際民航組織（ICAO）之理事會（Council）曾呼吁其會員國確保其軍用飛機(jī)遵守芝加哥國際民航公約附件二有關(guān)眼視訊號的規(guī)定。國際實踐上，某一國軍機(jī)在公海上空攔截另一國軍機(jī)的情事是時有所聞。在某些情形下，被攔截國之政府并未提出抗議，因為該國自己也如此作。譬如，蘇聯(lián)的軍機(jī)在英國的空防區(qū)（Air Defence Region）常被英國軍機(jī)予以攔截，而英國的空防區(qū)是包括屬於公海上空的國際空域，蘇聯(lián)軍機(jī)是享有飛越自由的。但東西冷戰(zhàn)對抗時期，前蘇聯(lián)并未抗議。一九七九年，平均每周有五架蘇聯(lián)的軍機(jī)被英國軍機(jī)攔截。一九九O年，英國國防部的報告指出，蘇聯(lián)的軍機(jī)仍被英國軍機(jī)攔截，只是數(shù)目減少為每周一至二架次。一九八九年美國與蘇聯(lián)所簽訂的防止危險軍事活動協(xié)定主要目的就是在減少公海上空發(fā)生意外事件的可能。該協(xié)定第叁條規(guī)定，雙方軍事人員在操作航空器或船舶接近對方領(lǐng)土范圍時必須格外小心謹(jǐn)慎。此協(xié)定視公海上空對接近的對方飛機(jī)進(jìn)行攔截是正當(dāng)合法的反應(yīng)。

　　此次擦撞事件發(fā)生後，美方提議設(shè)立聯(lián)合調(diào)查，以□清責(zé)任歸屬，以設(shè)立諮商機(jī)制，防止類似意外事件之發(fā)生。此建議的確有所必要。譬如，雙方飛行員是否有任何接觸通話紀(jì)錄？雙方飛行員是否遵守國際飛行規(guī)則？是否中共戰(zhàn)機(jī)飛的過近，沒有保持安全距離導(dǎo)致美機(jī)突然轉(zhuǎn)向，使中共戰(zhàn)機(jī)來不及反應(yīng)而造成擦撞意外？雙方飛行員是否有挑釁危險動作？美方偵察機(jī)指揮官是否曾向陵水機(jī)場塔臺管制通話，提出降落之請求？這些問題的調(diào)查與□清有助於雙方責(zé)任賠償?shù)认嚓P(guān)問題的解決。但此調(diào)查之進(jìn)行事關(guān)彼此之情報、設(shè)備、訓(xùn)練、任務(wù)等敏感軍事機(jī)密的曝光。若果真要成立聯(lián)合調(diào)查小組，雙方必須談妥調(diào)查程序�；蛟S此事件之發(fā)生有可能迫使雙方修訂一九九八年所達(dá)成之避免軍事海上危險協(xié)定，或仿效一九八九年美蘇防止危險軍事活動協(xié)定，中共與美國開始進(jìn)行另一輪的軍事安全諮商。此次事件之發(fā)生正巧在江澤民預(yù)定訪中南美洲之前。此外訪行程給中共一個拖延處理撞機(jī)事件的機(jī)會，時間的增多與拖延，機(jī)組人員的留置與飛機(jī)的暫不歸還對中共是有利的。此外，美國最近在國際社會上所遭遇有關(guān)霸權(quán)之批評與壓力對中共處理撞機(jī)事件也有所助益。

　　作者系中央研究院歐美研究所 研究員

　　* 本文系作者出席二OO一年四月八日中國國際法學(xué)會主辦「由國際法與國際政治論中美軍機(jī)碰撞事件」座談會所準(zhǔn)備之書面資料。

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