張曙光：決策權(quán)的配置與決策方式的變遷—中國農(nóng)村問題的系統(tǒng)性思考

　　張曙光（中國社會科學(xué)院研究員、中國天則經(jīng)濟(jì)研究所所長、教授）

　　時間：3月26日晚6：30

　　地點(diǎn)：法學(xué)樓一層模擬法庭

　　改革開放以來，中國的城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)都顯示出一片繁榮景象。但我想強(qiáng)調(diào)一點(diǎn)，我們所看到的繁榮，大都是都市的繁華。其實(shí)，中國的農(nóng)村，不少出現(xiàn)了經(jīng)濟(jì)萎縮的狀況。如果光從大城市來看，中國同外國大多數(shù)國家沒有太大區(qū)別，但是，中國自己本身城鄉(xiāng)之間的差距太明顯了。如果以上總的判斷不錯的話，那我希望以下來和在座的各位探討一下內(nèi)在的原因。主要是關(guān)于公共決策方面的研究，至于對策，那需要更進(jìn)一步的研究。我覺得對于中國農(nóng)村問題的研究，從公共決策權(quán)的配置與決策方式入手，是非常有趣的事情。

　　中國號稱有9億農(nóng)民，人數(shù)顯得過多，農(nóng)民是典型的弱勢群體，其自主性、自覺性是最弱的。農(nóng)民的權(quán)益經(jīng)常受到侵害。目前關(guān)于“三農(nóng)”的問題研究的文章非常多，但我覺得大多數(shù)都沒有說到點(diǎn)子上，沒有很強(qiáng)的理論支持，基本上提不出什么好的對策。我今天之所以還要來討論農(nóng)民問題，是因?yàn)槲矣X得有從理論上進(jìn)行說明的必要。這就是從概括公共決策入手，然后和在座的大家討論三個問題：

　　1、農(nóng)地制度和集體地權(quán)受限制；
2、國家在農(nóng)村進(jìn)行雙重壟斷、對金融市場進(jìn)行全面管制、對農(nóng)民嚴(yán)重歧視；
3、公共決策和農(nóng)民負(fù)擔(dān)問題。

　　先作一點(diǎn)理論回顧�，F(xiàn)在大家都時興講制度，這是人們長期互動學(xué)習(xí)得到的結(jié)果，說明目前對制度的研究加深，對制度普遍引起關(guān)注。我個人覺得，制度是我們?yōu)榱诉_(dá)到某個目的而設(shè)置的東西。它是用來影響人們的性為準(zhǔn)則。制度里面有一個重要的因素，那就是公共決策。公共決策對于社會來說是很需要的，有重要的意義。但是在很多情況下，它和私人決策互相混淆，有些時候，它侵蝕和取消了私人決策。但是私人決策是更加重要的，在某些情況下，只能有私人決策。這種決策必須由個人化實(shí)行，規(guī)定某些東西可以做，這樣的規(guī)定往往更有利和更有效。必須給個人決策以充分的空間，讓它自由發(fā)展。

　　公共決策和私人決策各有不同的產(chǎn)權(quán)和排他性。私人決策有獨(dú)立的產(chǎn)權(quán)，完全是一種單獨(dú)決策，個體可以得到全部收益。但是相應(yīng)的也要承擔(dān)責(zé)任。公共決策是建立在非排他性上的，它由集體意志作出，理論上要求符合一定程序，這就是公共決策過程。比如說某項(xiàng)決議需要三分之二通過，某項(xiàng)決定需要一致同意，某個人的被選舉需要大多數(shù)票數(shù)通過。所以看來，公共決策和私人決策的建立基礎(chǔ)是不同的。

　　公共決策和私人決策還有明顯的差異。私人決策一般不牽涉到選票問題，個人的喜好問題。因此能更充分地滿足和表達(dá)個人意志。但是公共決策卻是建立在一整套的程序上面的東西。它需要整合眾多人的喜好和意志，如果不能的話，就不能達(dá)成一致。當(dāng)然，公共決策也有集體人格化的可能，個人意志在其中起一定作用，但一般不會起決定作用，除非其個人意志與集體意志一致。

　　另外，在私人決策中，私人收益與成本收益是一致的，但是公共決策卻不是這樣。往往有這樣的情況，作出公共決策的主體承擔(dān)成本，不一定有收益�；蛘咦鞒龉�共決策的主體承擔(dān)過多的責(zé)任，但是收益不大。所以說，在公共決策過程中，執(zhí)行成本一般很高。

　　而且要特別指出的是，公共決策和私人決策有些似乎是很相似的東西，但是仔細(xì)一研究，還是有區(qū)別。私人決策不一定是個人決策，比如，私人企業(yè)之間的決策，在這種決策過程中，有的只是支配關(guān)系，比如說公司員工得聽總裁的，這里面有服從和被服從的關(guān)系。但是在公共決策中，只是強(qiáng)制關(guān)系。之所以私人決策有這樣的支配關(guān)系，是因?yàn)槿伺c人之間是基于平等交易的基礎(chǔ)上，大家都是法律上的主體。公共決策卻不是這樣的。舉一個很明顯的例子。在公司企業(yè)中，個人有退股的自由，個人可以辭職，老板也可以開除員工。但是在公共決策中卻是不可以的，作為下屬的一員，你只能抱怨，但是不能拒絕作出行政行為，或者對上面的規(guī)定不執(zhí)行。此外，私人決策中很少有委托代理關(guān)系，公共決策中有清楚的委托關(guān)系。私人決策建立在這樣的市場競爭之上，它就比公共決策缺少很多的嚴(yán)格限制關(guān)系。

　　如果從對象的角度來考慮，公共決策和私人決策的區(qū)分最為明顯。所謂公共決策，它會產(chǎn)生政府的自然壟斷，形成對公共資源的漠視和疏于管理。在實(shí)際生活中，私人決策和公共決策往往混淆。私人決策往往被加上政府管制，自然壟斷強(qiáng)加上價格要求。這樣，客觀上造成強(qiáng)化競爭性和公共性，或弱化了競爭性和公共性。

　　下面將講到金融投資，所以這里需要先指出，公共產(chǎn)品的供給和間接融資是有區(qū)別的，請大家注意。

　　我們從公共決策的角度把農(nóng)村中存在的問題串起來，以下的報告將是這次的主體，相信對大家會有新的啟發(fā)。

　　1、公共地權(quán)、受限制公共地權(quán)、私人地權(quán)

　　從歷史上看，人類社會從狩獵時代進(jìn)入游牧?xí)r代，再到農(nóng)業(yè)時代，這是從無限制的公有制到有限的公有制，再到私有制的過程，這是一個漫長的過程。井田制是這個過程中作為劃分形式的重要的分水嶺。在實(shí)行井田制之前，中國實(shí)行的是無限制的公有制，在井田制實(shí)行過程中，選擇的是有限的公有制。在這之后，實(shí)行的是私有制。大家看井字中間是一個口，旁邊圍繞著好多的口。中間的口代表著公田，旁邊則代表這私田。在變法之前，沒有確認(rèn)井田制度，秦是很弱的。那是天下分爭，列強(qiáng)環(huán)視。后來為什么秦獲得了勝利，統(tǒng)一了全中國呢？這正是因?yàn)榍氐闹贫仍诋?dāng)時是最優(yōu)越的，它在制度上已經(jīng)得勝。在變法過程中，獎勵耕地起到了很大的促進(jìn)作用。后來中國綿延兩千年，基本如此。這個過程是歷史的進(jìn)化過程。當(dāng)然，這之間也有過倒退的時候。比如說，在解放后，一直到合作化開始，就是私人決策消解而公共決策取代之的過程。在實(shí)行農(nóng)業(yè)合作組織時，私人決策還有一定的空間，在當(dāng)時，占有土地者可以獲得分紅，雖然當(dāng)時也有不少的限制。到了實(shí)行高級社的時侯，農(nóng)民完全沒了自主權(quán)和自決權(quán)。到了全國公社化的時候，我國的農(nóng)民連到個人生活都成了公共決策的犧牲品，一起勞動，一起在大食堂吃飯。吃穿住行都得到管制，有一定的配額供給，同時還可能有一定的票據(jù)并存。到了改革開放以后，個人決策才逐漸得到恢復(fù)和確立，農(nóng)村聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制正是私人決策得到確立的體現(xiàn)�！敖粔驀�家的，留夠集體的，剩下的都是自己的”正是說私人決策。

　　現(xiàn)在需要分析目前的農(nóng)地政策�，F(xiàn)在有什么農(nóng)地政策？現(xiàn)在縱覽中央發(fā)給地方的這么多年的文件政策，其主要內(nèi)容包括：①土地承包三十年不變；
②大的不動，小的調(diào)整；
③增人不增地，減人不減地；
④規(guī)模經(jīng)營。農(nóng)地政策中有個根本問題，每一個農(nóng)戶是集體中的成員，他是靠著成員的身份來承包一片土地的。由此看來，人身權(quán)只是靠身份來獲得的。另外，靠的是債權(quán)，可以承包。在規(guī)定的五種權(quán)利中，農(nóng)民也可以由于土地要素的加入，智力要素的加入等，相應(yīng)地得到一些收入。但是，以上五權(quán)體現(xiàn)的物權(quán)并不完整，這種看起來人人都有份的土地，在名義上農(nóng)民是土地的所有者，他不能對土地隨便進(jìn)行買賣，或者在其上面建造樓房，因此他所有的只是使用權(quán)而已，即對土地有一定的支配關(guān)系，和獲得一定收益。但實(shí)際上土地的所有者是國家，因?yàn)槲覈鴮?shí)行的是國家土地所有，國家有權(quán)對土地進(jìn)行劃撥、征用，有權(quán)對某一片土地進(jìn)行大的長遠(yuǎn)的規(guī)劃，明顯看出國家是土地的所有者。對于這個問題，一個是有沒有土地的問題，另一個是你能不能處置土地的問題，后者是消極的，而前者是積極的。

　　因此“三十年不變”這個中央的土地政策值得懷疑。曾經(jīng)有一份權(quán)威的調(diào)查表明，這種政策的設(shè)想與所要求的結(jié)果并不相同。在農(nóng)村中，土地被作出大的調(diào)整占了30％左右，而一點(diǎn)也沒有作出調(diào)整的占百分之十幾。而且我們來看一看在土地調(diào)整中是誰說了算的問題。根據(jù)調(diào)查表明，中央說了算的20％，當(dāng)?shù)卣�府幾乎都作出了相�?yīng)的調(diào)整，而農(nóng)民一點(diǎn)話都說不上。

　　從名義上看，中央是在使土地經(jīng)營合法化，在過去發(fā)布的文件中說到，如果經(jīng)過了農(nóng)村集體討論，上報鄉(xiāng)黨委同意，村對于土地的分配可以有自己的調(diào)整方案。也就是說，現(xiàn)實(shí)結(jié)果與中央規(guī)定的文件是有很大的出入的，因?yàn)楫?dāng)?shù)卣�府這一層和鄉(xiāng)村這一層都按照自己的利益作出了相對獨(dú)立的調(diào)整。而且我認(rèn)為，下面政府對中央文件貫徹得并不夠，中國的情況一向也是如此。中央的文件政策在農(nóng)村難以執(zhí)行，在這種情況下，私人決策并不完整，農(nóng)民并不能按照他們自己的意愿行事，他們所作的行為往往受到鄉(xiāng)村干部的限制，這正是因?yàn)楣�共政策是建立在集體意志之上的。在實(shí)際生活中，《半月談》等雜志報刊常常報道，即使農(nóng)民想種什么，也有不得他們，往往由當(dāng)?shù)氐念I(lǐng)導(dǎo)說了算。媒體上不是常常報道當(dāng)?shù)馗刹孔屴r(nóng)民把地里的莊稼拔掉，改種其他經(jīng)濟(jì)作物的事情嗎？因?yàn)槊恳蝗喂賳T在當(dāng)?shù)鼐吐毜臅r候，都希望顯示自己的政績，而后獲得升遷的機(jī)會，在這種心理的驅(qū)動下，他們可能會作出要求本鄉(xiāng)要種植一萬畝某種經(jīng)濟(jì)作物的工程項(xiàng)目。這里面的深層原因是，在公共決策中，對集體地權(quán)作出決定，集體地權(quán)的代理人必然想體現(xiàn)出自己的權(quán)力。上一級政府想制止這種行為，也是制止不了的。因?yàn)樯厦嬲�府還需要他們?nèi)��?zhí)行中央文件中的規(guī)定，沒有他們是不行的，有些時候也不能過于懲罰他們。“三十年不變”，原意是想減少當(dāng)?shù)卣�府對農(nóng)民亂來，但是在實(shí)際執(zhí)行過程中，并沒有體現(xiàn)出很大的價值。鄉(xiāng)村干部讓你干什么，農(nóng)民就得干什么。農(nóng)村作為一個基層的自治組織，村長、村委書記有這么大的權(quán)力，實(shí)在是很奇怪的事情。在某些媒體上甚至用了“一手遮天”這個詞來形容他們，也有的稱他們?yōu)椤巴粱实邸保�說什么“天高皇帝遠(yuǎn)”，還說什么“縣官不如現(xiàn)管”。農(nóng)村之所以實(shí)行的是集體決策，農(nóng)村干部之所以能夠胡來，這是有一定根據(jù)的，也是限制不了的。大家知道，如果光是外來的約束，這種約束必然是無力的，因?yàn)檫@種約束內(nèi)部缺少相互的制衡。這樣使得農(nóng)村產(chǎn)生一系列問題。這些問題其實(shí)是農(nóng)村的重大問題。中央政府在這件事上也是犯難的。至于說到“窮山惡水出刁民”，某地村風(fēng)不好，某區(qū)農(nóng)民冥頑不化，他們拒交公糧，不繳水電費(fèi)，而鄉(xiāng)村干部不讓其小孩上學(xué)，這是很普遍的事情。

從公共決策的角度來看，現(xiàn)在所實(shí)行的土地所有權(quán)更多的是集體所有制，這很象過去在地主和佃農(nóng)之間體現(xiàn)的租佃制，但是其實(shí)并不相同。在租佃制中，對于選擇地，農(nóng)民有很大的自由。比如說，農(nóng)民可以選種哪一個地主家的地，可以選擇逐月交租或逐年交租的方式，也可以和地主合種取得分成，或者選擇土地厚薄來租種。但是在現(xiàn)在的政策規(guī)定下，即使一個農(nóng)民不想種地，他想去經(jīng)商或者打工，或者出國，或者游蕩，他也得上交各種關(guān)于土地的稅費(fèi)。所以說，在現(xiàn)在實(shí)行的土地所有制中，一個農(nóng)民并沒有選擇的自由。現(xiàn)在你能選擇什么？從農(nóng)戶本身角度來看，他一點(diǎn)選擇的余地都沒有，他不可能到另外一個村、鄉(xiāng)這樣的集體去租地耕種，除非是進(jìn)行大的承包種植。這些正是公共決策之下的東西，是完全的公共決策，也是中央政府參與的東西，代理人只是認(rèn)為對于土地的承包費(fèi)用是可以改變的，比如說是增加還是減少，但是對于是否能夠自由租種土地，答案是否定的，也是不可改變的。公共決策一旦形成，即使及時發(fā)現(xiàn)，也是不能及時作出統(tǒng)一調(diào)整和排除的。在第一輪分田計(jì)劃中，是按人口平均分配的，隨著時光的流逝，有些家庭人口增加了，他們便強(qiáng)力要求重新分配土地，而戶口不變或減少的農(nóng)戶，他們?yōu)榱俗约旱睦�益，并不樂于重新分配。這就是和租佃制的不同。即使在過去的分成租約中，地主也要參加勞動，當(dāng)然農(nóng)民也得聽地主的指揮。但是在現(xiàn)在，國家是不參與土地的耕種的，但是他們所收的費(fèi)稅還是很高，明顯高于過去的“十稅一”，這也是一種很嚴(yán)厲的剝削。農(nóng)民如果覺得土地租金過高，在過去他還可以選擇別的地主，接受那一家地主的剝削，但現(xiàn)在他不能選擇。現(xiàn)在名義上是“長期”、“不變”，其實(shí)除了對農(nóng)村的三項(xiàng)提留外，還有很多種費(fèi)用需要農(nóng)民上交，幾乎可以說多如牛毛，甚至比以往政府的稅費(fèi)還要高。農(nóng)民的負(fù)擔(dān)越來越重。(點(diǎn)擊此處閱讀下一頁)農(nóng)村地權(quán)代理人的權(quán)力比過去大得多，而農(nóng)民的權(quán)利比過去少了。加上農(nóng)民階層沒有長期規(guī)劃，他們往往追求短期利益，用地不養(yǎng)地，因此，這與租佃制時代農(nóng)戶比較注重對土地的保養(yǎng)不同，比如他們比較注意深耕，多用農(nóng)家肥等等。這正是農(nóng)村的中心問題，它和農(nóng)村其他一系列問題有關(guān)，很多問題產(chǎn)生在這些問題的基礎(chǔ)之上。

　　2、國家在農(nóng)村進(jìn)行雙重壟斷、對金融市場進(jìn)行全面管制、對農(nóng)民嚴(yán)重歧視

　　對于糧食、棉花，中央政府從五十年代以來實(shí)行統(tǒng)購、統(tǒng)銷政策，這之后的政策反反復(fù)復(fù)。不論怎樣，國家始終是最大的買家，根據(jù)統(tǒng)計(jì)，對農(nóng)產(chǎn)品的消費(fèi)，國家占到60％以上。因此，國家很容易形成買方壟斷。國家每年購買農(nóng)產(chǎn)品花五個億人民幣。國家規(guī)定，糧食、棉花不得由私人經(jīng)營，只能由國家指定機(jī)構(gòu)經(jīng)營。中央自己管著十七家很大的化肥廠，所以價格都是由國家來定的。前段時間，國家大力取消小煤礦、小瓦窯等所謂的危險企業(yè)，名義上是為了清潔環(huán)境，保障人民生命財(cái)產(chǎn)安全，這無可非議。但是，我們看到，國家正是為了能使大的國營鋼鐵公司、煤礦公司能營利，形成公家壟斷而弄出來的東西。在關(guān)系到與農(nóng)民密切相關(guān)的種子、化肥、農(nóng)藥上，國家規(guī)定由當(dāng)?shù)刂付ǖ霓r(nóng)機(jī)廠和供銷社進(jìn)行經(jīng)營。這種壟斷，靠它們?nèi)シ�(wěn)定農(nóng)村的物價，增加農(nóng)民收入，怎么可能達(dá)到呢？各級官員雖然是有理性的，他們希望能及時制訂一些政策來熨平農(nóng)產(chǎn)品價格的巨大波動，但是正如北大一位教授的研究，政府的政策具有滯后性，他們本意是為了在糧棉價格過高的情況下松一松，在糧棉價格過低的情況下緊一緊，但是剛好相反，客觀上，他們造成了在糧棉價格波動過大的情況下，“作出了及時的調(diào)整”，反而該松則緊，該緊則松了。如果要看價格指數(shù)，自90年代以來，農(nóng)產(chǎn)品的價格波動幅度達(dá)到5個百分點(diǎn)，而工業(yè)產(chǎn)品的價格波動幅度只是兩個百分點(diǎn)，明顯農(nóng)產(chǎn)品的價格動蕩過大。只有在過去的一個年份中，農(nóng)產(chǎn)品的價格高于工業(yè)產(chǎn)品的價格。這種剪刀差太大了，使得農(nóng)村的利益受到損害，國家也不能很好地實(shí)現(xiàn)其目的。

　　金融市場在改革以前的中國可以說是沒有的，那時候?qū)嵭杏?jì)劃經(jīng)濟(jì)，更多的是靠政策，如果一定要說有的話，那就是農(nóng)民把僅有的一點(diǎn)點(diǎn)錢存到了銀行里面。而改革開放后，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)有了一定的發(fā)展，農(nóng)民收入有了一定的增加，而一些需求也相應(yīng)地產(chǎn)生，比如說恢復(fù)農(nóng)業(yè)銀行的業(yè)務(wù)辦理，更進(jìn)一步地靈活地改革農(nóng)村信用社的服務(wù)范圍，農(nóng)村也出現(xiàn)了一些民間的資金活動，比如說浙江的民間金融活動就搞得很好。這在客觀上和農(nóng)村出現(xiàn)不少私營企業(yè)、個體戶、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)是相互作用、相互影響的。但是在中央93年對金融系統(tǒng)的整頓中，中國農(nóng)業(yè)銀行許多對農(nóng)業(yè)務(wù)被取消，不少農(nóng)村合作資金也被取消，很多非營利小額信貸幾乎都沒有了，剩下的典型的只有農(nóng)村信用社，但是農(nóng)村信用社融通資金，根據(jù)統(tǒng)計(jì)，只占農(nóng)村資金流通的25％。當(dāng)然，25％是不能夠滿足農(nóng)村市場的，于是產(chǎn)生了農(nóng)村高利貸。農(nóng)村如果想尋求發(fā)展，它沒有充分的資金來源，而農(nóng)村中有游散的民間資金，產(chǎn)生高利貸是可以想見的了。農(nóng)村高利貸被中央政府認(rèn)定為不合法的，有些高達(dá)8分利，這種高得出奇的借貸資金，在農(nóng)村卻幾乎是通用的，屢禁不止。這里面也是有原因的，所謂“野火燒不盡，春風(fēng)吹又生”，你不允許它有融資的條件，它就要自己想出一些辦法來。而且高利貸要考慮到政府沒收等因素，為了保證有收入，對付高風(fēng)險，它的利率之高也是可以理解的。如果中央政府還是繼續(xù)推行不允許農(nóng)村民間融通資金，我相信高利貸不能減除。這使我想起，中國的農(nóng)民是有理性的，許多東西都是由他們創(chuàng)造的，比如說民主。民主這東西是一種需要，它絕對不是政府需要這些東西來管制農(nóng)民，而是農(nóng)民需要這些東西來保障自己的權(quán)利去最大化地實(shí)現(xiàn)自己的利益�，F(xiàn)在農(nóng)村普遍出現(xiàn)民選，雖然根據(jù)統(tǒng)計(jì)，其成功率不達(dá)10％。很多學(xué)者和工人都反對和不看好這一新的東西，但是我很支持，雖然并不樂觀。有些東西應(yīng)該允許它的存在。又如法治，也是農(nóng)民迫切需要的，但不是高官所想的要對他們進(jìn)行控制和管理，給他們套上法制的箍子�；氐絼偛诺脑掝}，農(nóng)村要想發(fā)展，中央政府一定要改變一下他的政策。去年我去了浙江，浙江是民間資金做得比較好的。去年有人把“民間金融”叫做“草根金融”。我認(rèn)為，國家金融卻是“盆景金融”。這是因?yàn)閲�家金融還要得到多少特別的保護(hù)，這里要打一個很大的問號。比如說政府為了保護(hù)國家金融，提出了國有股減持。如果以后國家金融還受到各種優(yōu)惠和保護(hù)的話，我這里想問的是，加入WTO以后，我們調(diào)整的時間只有三年，是否還能是“與狼共舞”呢？如果民間金融還不受到重視，并且受到限制和取消，在這種不平等的金融競爭體制下，中國的金融事業(yè)發(fā)展是否會被扭曲？我們?nèi)绾稳��?yīng)對外國入市銀行對中國市場的瓜分？

　　下面談?wù)勚袊�政府對農(nóng)民的就業(yè)歧視、教育培訓(xùn)歧視和戶籍歧視。雖然改革開放以來，農(nóng)村勞動力可以自由流動，但是，如果沒有農(nóng)村戶口自由遷徙，不受地域限制，那仍舊沒有辦法。根據(jù)統(tǒng)計(jì)，在東莞，安徽籍年輕打工人員有10萬多，當(dāng)?shù)貙W(xué)校不收他們的兒女入學(xué)，而他們的子女又不能回當(dāng)?shù)鼐蛯W(xué)，沒有辦法，他們自發(fā)性的成立了一個學(xué)校，從本省聘來老師，對他們的兒女進(jìn)行教育。當(dāng)?shù)卣�府還算比較開明，沒有取消這個學(xué)校，但是也沒有明確的態(tài)度說要支持這種行為。這件事是很尷尬的。即使是這樣，這個學(xué)校的學(xué)生也不能和當(dāng)?shù)貙W(xué)校的學(xué)生一樣享受正常的津貼和獎勵、補(bǔ)助之類。在北京，規(guī)定農(nóng)民進(jìn)城務(wù)工需要初中以上文化水平，大家知道，要是達(dá)到初中以上的文化水平的話，他們就不當(dāng)農(nóng)民了。而且，在以前還規(guī)定，總共有206個工種不能由民工來作。雖然后來減少了很多，只剩下幾個，但是從中也可以看出明顯的就業(yè)歧視，這與憲法中表明的人人平等是想去甚遠(yuǎn)的。而且，在北京，個各郊縣有多少個收容所，我們無法統(tǒng)計(jì)。我們只知道，無權(quán)無勢的農(nóng)民好不容易來一趟北京，為的是謀一份活來養(yǎng)家糊口，他們憧憬著美好的明天，但往往一不小心就被拉到收容所里去。在那里，他們非被弄得錢財(cái)一身無，恐怕連回去的路費(fèi)都沒有了。前段時間，媒體宣傳一件事，他們是當(dāng)作美談來宣傳的，但是我看了很難受，里面說到，北京有一條規(guī)定，外地人口入駐北京，若想成為北京人的話，他需要每年收入超過100萬。剛好江西有一個企業(yè)老板達(dá)到了這個要求，于是他被作為典型四處宣傳。這是很悲哀的事。而美國是另外一種情形。他們歡迎外國人去他們國家，參與開發(fā)他們本土，和他們當(dāng)?shù)厝烁偁�。只有競爭，�?dāng)?shù)氐膭趧恿Σ攀冀K是活的，工資也就能表示一個人的能力，從而勞動力與收入一致，客觀上合理地調(diào)配了資源，實(shí)現(xiàn)了人才的自由流動。所以美國是這個世界上最有競爭力的國家，他們本國人很多就是移民，或者是移民的后代。而我國剛好相反。中國城市與農(nóng)村是分隔開的，這之間是一條很大的縫，之間是很深的鴻溝，這樣使得農(nóng)村處于邊緣化的位置。

　　現(xiàn)在國際上很流行用人均GDP來衡量一個國家的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平。在計(jì)算中，是用創(chuàng)造的國家一年的價值除以總?cè)丝诘摹Ｎ覀兊呢?cái)政部門或者是統(tǒng)計(jì)部門為了體現(xiàn)中國是如何發(fā)展迅速，改革開放是如何體現(xiàn)了偉大的的勝利，他們在分子中加入了民工們創(chuàng)造的價值，但是在分母中卻沒有加入民工的人數(shù)。比如說，一個城市所謂的居民人口數(shù)是很值得懷疑的，而所謂的創(chuàng)造的價值，也同樣是值得懷疑的。下面我們舉深圳的例子來看城市人是怎么對農(nóng)村人進(jìn)行剝削的。在深圳有很多外地民工，他們創(chuàng)造了很大的價值，這通過出賣他們的勞動力來實(shí)現(xiàn)，比如說，他們向當(dāng)?shù)卣�府繳納了一筆很大的費(fèi)稅，但是當(dāng)?shù)卣�府的公共服�?wù)并不是為他們設(shè)置的，他們不能享受當(dāng)?shù)卣�府的養(yǎng)老保障，他們的兒女上學(xué)沒有人去管，即使要管，也是讓他們多交兒女的入學(xué)費(fèi)用，等等。但是，憲法上規(guī)定，受教育是人民的平等權(quán)利，而他們的兒女連作為義務(wù)教育的小學(xué)都有可能進(jìn)不了。為什么有些號稱先進(jìn)的城市，他們官員的工資是如此之高，只是因?yàn)樗麄冋加昧藙e人應(yīng)該得到的那一份錢，而這是被套上了合法的外衣的，沒有人去反對，也不一定有人明白。長此以往，這便成了合理的東西。也就是說，剝削成為合理的。我們根本無視別人的存在和權(quán)益，我們的發(fā)展是以別人的犧牲為代價的。

　　農(nóng)村之所以長期以來不受重視，這是和共產(chǎn)黨執(zhí)政以來，長期對城市和工業(yè)階層進(jìn)行各種補(bǔ)貼和救濟(jì)造成的。本來，毛主席也認(rèn)為中國革命的勝利是兵民的戰(zhàn)爭，是主要靠農(nóng)民建立起來的，采取的也是農(nóng)村包圍城市的偉大政策。共產(chǎn)黨固然是得到了天下，但是現(xiàn)在卻是靠著剝削他人繼續(xù)存在的。農(nóng)民的利益受到長期侵害。

　　3、公共決策和農(nóng)民負(fù)擔(dān)問題

　　現(xiàn)在我們來看公共產(chǎn)品、公共決策、公共選擇。公共產(chǎn)品分為國家公共產(chǎn)品與地區(qū)公共產(chǎn)品。公共產(chǎn)品的級別與融資不同，但是現(xiàn)在公共產(chǎn)品與融資都混淆在一起了�，F(xiàn)在我們實(shí)行了費(fèi)改稅，反而增加了這個混亂。當(dāng)初為了應(yīng)付農(nóng)村繳納費(fèi)用交難的問題，想弄出一個簡便的一體化的稅收制度，于是在一片掌聲中，我們迎來了費(fèi)改稅制度。當(dāng)時以為費(fèi)改稅制度能夠較好地解決農(nóng)村、企業(yè)、國家等各個方面的問題，當(dāng)然，費(fèi)改稅確實(shí)也起到了重大的作用，但是不可否認(rèn)，現(xiàn)在存在的問題反倒比以前更多了。國防外交應(yīng)該屬于公共產(chǎn)品，但是現(xiàn)在國防外交的費(fèi)用很大一部分由當(dāng)?shù)卣�府解決，比如民兵訓(xùn)練的費(fèi)用。又比如基礎(chǔ)教育，國家規(guī)定我們實(shí)行的是九年義務(wù)教育，但現(xiàn)在普遍實(shí)行的是收費(fèi)制度，而且，經(jīng)過進(jìn)一步的改革，重點(diǎn)大學(xué)的教育由中央一級管，普通大學(xué)由當(dāng)?shù)厥∈姓�府管，中學(xué)由省縣管，小學(xué)教育由就近的鄉(xiāng)、村管。但是根據(jù)統(tǒng)計(jì)表明，縣一級的政府普遍欠債，占到全國市縣的60％以上。財(cái)政根本就撥不出款項(xiàng)，用在教育上的資金就可想而知了。中國現(xiàn)在每年撥給北大、清華24個億，這真是教育中的重中之重的大學(xué)。如果有其他一個學(xué)校也能獲得這么大的支助，它就不能獲得很好的發(fā)展嗎？當(dāng)然每個學(xué)校有其歷史傳統(tǒng)和地域限制，還有師資等方面的其他原因。國家又重點(diǎn)扶持十所大學(xué)，這是一個偉大的計(jì)劃。同時，國家又推行211工程，有100所大學(xué)號稱將在21世紀(jì)受益。各個部委屬又重點(diǎn)扶持自己的一些高等院校。各個省市的政府也會重點(diǎn)扶持一兩所院校。其他的大學(xué)就只能讓它們自己發(fā)展了，可能是自生自滅吧。這就是教育歧視。我們憲法上是規(guī)定了人人享有平等的教育權(quán)的。我想這和當(dāng)前的抓大放小的政策也有很大的關(guān)系，這似乎成為了一種潮流。我們的政府原意是讓它們增強(qiáng)國際競爭力，讓個別學(xué)校在與國際名牌大學(xué)競爭中立于不敗之地吧？

讓我們再看一下計(jì)劃生育。計(jì)劃生育是大事，在中國被認(rèn)為是國策。這也就說明計(jì)劃生育不是個人的需求，同時也就說明，國家應(yīng)該拿出錢來進(jìn)行計(jì)劃生育。但是，這部分費(fèi)用全部由個人解決。個人不但要負(fù)擔(dān)機(jī)會成本，就是他們要購買計(jì)劃生育所需要的器具，在幾十年中，這其實(shí)也不是一筆很小的費(fèi)用，而且他們要負(fù)擔(dān)生育費(fèi)用和避免生育的費(fèi)用。從這來看，國家的負(fù)擔(dān)被轉(zhuǎn)嫁到了農(nóng)民個人身上，所以中國是富強(qiáng)的國家。這里面還沒有講到打白條、亂攤派的問題�，F(xiàn)在中國的機(jī)構(gòu)設(shè)置臃腫，光在一個鄉(xiāng)就有6套班子、7站8所，什么政府、軍隊(duì)、黨委、人大、政協(xié)，什么防疫站、文化站、種子站，什么糧所、化肥所，其中人員都是政府干部，誰都惹不起。根據(jù)調(diào)查表明，中國每50個農(nóng)民就得供養(yǎng)一個干部和一位教師，平均一位農(nóng)民每月得承擔(dān)40幾元�，F(xiàn)在要問，中國需要這么多的機(jī)構(gòu)嗎？也許是需要的，因?yàn)橹醒氲奈募�精神、高層政策需要這么多的人去領(lǐng)會和貫徹，執(zhí)行是要人力、財(cái)力的，并且還不會少。我們上面不是說到公共決策是高資本運(yùn)營的東西嗎？但是我們應(yīng)該清楚，法律上規(guī)定中國的農(nóng)村是自治組織。農(nóng)民的收成提留應(yīng)該由他們自己說了算。但是我們在實(shí)際生活中并不能達(dá)到這個目標(biāo)。所以農(nóng)民也不能自主經(jīng)營、自由耕種土地，套在他們身上的有很多枷鎖，他們生活在重重的困難之中。產(chǎn)生的原因自然是因?yàn)楣�共決策和私人決策產(chǎn)生了嚴(yán)重混淆，這種一鍋煮、大雜燴的方式不但不能從根本上解決問題，反而加深了問題的堆積。國家對干部不能有很好的約束機(jī)制，這種體制上的原因使得設(shè)置的機(jī)構(gòu)越來越多，雖然在一定時期內(nèi)也能有所刪減，使得農(nóng)民負(fù)擔(dān)越來越重，而農(nóng)民連到抗拒的能力都沒有，因?yàn)樗麄兏�本就不能夠參加到公共決策之中，表達(dá)他們的聲音。現(xiàn)在存在這個問題，(點(diǎn)擊此處閱讀下一頁)我想問的是，我們的根本問題在哪里？就是公共決策的成本過高了，在運(yùn)作過程中，造成很大的損耗，挫傷了農(nóng)民的積極性，無法保證他們的利益。

　　學(xué)者的作用，向來只是開方子，但是病患者能不能按方子去治病，那是病患者的責(zé)任。中國現(xiàn)在的社會就仿佛是一位病患者。能夠采納意見和推行政策的是中國政府，只有他們才能有權(quán)力去推行新的解決方案。當(dāng)然，學(xué)者的方子還不一定是對的，他有可能是在一定地區(qū)、一定時間內(nèi)提出了一個貌似真理的東西。所以說，我們期望著有新的更好的解決方法。

　　我個人覺得，你們大可不必以悲觀的心態(tài)看待這個問題。歷史是始終發(fā)展的，也是無法抗拒的，農(nóng)民問題也會得到相應(yīng)的解決。新的辦法和政策總是會被不停地提出來，它們在解決實(shí)際問題中起著重要的意義。當(dāng)然，又會出現(xiàn)新的問題，一時解決不了。

　　我覺得中國明天的希望在于在座的各位。以后你們會走上工作崗位，也許就是當(dāng)國家干部，具有決策的權(quán)力，在國家公共決策中，具有重大地位。這時候，由你們?nèi)ゼm正過去錯誤的公共決策，消減城鄉(xiāng)之間的區(qū)別，發(fā)展農(nóng)民的權(quán)益，為明天的中國事業(yè)作出自己的貢獻(xiàn)。但是要補(bǔ)充的一點(diǎn)是，即使你們在制定新的政策的時候，也不要放松學(xué)習(xí)，加強(qiáng)對理論的把握，因?yàn)槔碚撌怯星罢靶缘摹＠碚摻?jīng)常能作為決策的先導(dǎo)，它能使人們發(fā)現(xiàn)和深思舊有政策的不足和缺陷。比如說，能糾正在農(nóng)村普遍實(shí)行的公共決策。

　　今天的這個報告我試圖做一個總結(jié)：先是大略回顧了農(nóng)村的情況，這里面通過展示城鄉(xiāng)差異，緊接著引入公共決策理論，試圖解釋產(chǎn)生農(nóng)村癥結(jié)的原因，然后講政府對農(nóng)村不正確的政策。如果一定要講有什么措施的話，我覺得這不是學(xué)者所要做的。我只是想引起大家對農(nóng)村問題的關(guān)注，從而鼓勵大家多從理論上去研究實(shí)際問題。而制定政策是政府所要做的事，學(xué)者只是提供一種關(guān)注問題的切入點(diǎn)，這也是學(xué)者的天職。如果以上理論能夠成立的話，我以后也許會對解決農(nóng)村問題做一個更加系統(tǒng)的研究，同時也希望做一個報告式的能夠開列一些措施性的東西來克服現(xiàn)存的問題。謝謝大家！

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