劉武俊：對立法腐敗說不

　　眾所周知，法治領(lǐng)域一直是權(quán)力腐敗現(xiàn)象的“重災(zāi)區(qū)”。提起法治領(lǐng)域的腐敗，人們通常會本能地想到“司法腐敗”這一眾矢之的，對司法腐敗的聲討和譴責(zé)之聲可謂不絕于耳。誠然，司法腐敗的確是權(quán)力腐敗在法治領(lǐng)域的重要表征，不過，頗具隱蔽性的立法腐敗也是不容漠視的權(quán)力腐敗現(xiàn)象。相對于司法腐敗，立法腐敗的潛在危害性尚未引起包括法律界在內(nèi)的社會各界的警惕和重視，鮮有對立法腐敗的警示之聲。倘若說司法是社會正義的最后一道防線，那么立法可以視為社會正義的第一道堤壩，是法治長城的重要基石。立法謀私、立法“走私”、立法不作為等立法腐敗現(xiàn)象勢必會對社會正義和法律的尊嚴造成難以估量的戕害，滋生“劣法”甚至“惡法”的立法活動勢必可能蛻變?yōu)閯訐u法治長城之根基的“豆腐渣工程”，其后果不言而喻。

　　倘若說司法腐敗往往表現(xiàn)為一種個體性腐敗，那么立法腐敗則往往表現(xiàn)為典型的集團型腐敗，是一定的利益集團謀取私利而滋生的怪胎。立法中的地方或部門利益保護主義是立法腐敗最突出的表征，也是滋生立法腐敗的一大“病灶”。地方或部門利益保護主義在地方立法和行政立法中表現(xiàn)尤為明顯。在利益保護的驅(qū)動下，不少地方或部門都熱衷于在立法中爭權(quán)奪利，力圖通過立法這一權(quán)威手段為本部門或本集團劃定一塊壟斷性的勢力范圍，以至某些法規(guī)規(guī)章帶有明顯的部門或集團痕跡，立法也因此而蛻變?yōu)橹\取部門私利或集團私利的謀私工具，蛻變?yōu)闉椴块T或集團壟斷性利益保駕護航的秘密武器，法律這一“公共物品”也蛻變?yōu)榉��?wù)于少數(shù)利益集團的“私人物品”。正是在立法的保護傘下，某些畸形的利益格局或權(quán)力關(guān)系被合法化，某些壟斷性的政策或長官意志通過立法程序搖身變?yōu)楣诿崽没实姆�律。立法謀私現(xiàn)象在行政立法中表現(xiàn)尤甚，由于按照慣例行政法規(guī)規(guī)章通常由相關(guān)的政府主管部門主持起草，這種立法慣例實際上為某些行政機關(guān)利用立法謀取本部門或本集團的私利提供了得天獨厚的可乘之機，因而不少由政府部門起草的法律法規(guī)草案帶有明顯的部門利益色彩，立法決策部門往往為協(xié)調(diào)不同政府部門之間的利益沖突而煞費苦心，這也是某些法律法規(guī)遲遲難以出臺的幕后緣由所在。

　　當(dāng)然，將在相當(dāng)程度上掌握法律法規(guī)草案命運的政府法制部門或國家權(quán)力機關(guān)視為不敢怠慢更不感得罪的“祖宗”，煞費苦心對上述立法決策部門大搞公關(guān)術(shù)，對其唯命是從，以出國考察或立法調(diào)研為由游山玩水、用公款請客送禮，早已是立法界公開的秘密，這顯然屬于一種頗為隱蔽的立法腐敗現(xiàn)象，但實踐中尚無認真查處上述腐敗行為的跡象。

　　倘若說司法腐敗污染的是法治的水流，那么立法腐敗則是敗壞了法治的水源，其嚴重后果不言而喻。立法腐敗現(xiàn)象意味著立法民主性的缺席，更是對立法合法性和正義性的褻瀆。依我之見，“良法”應(yīng)當(dāng)通過這樣從以下幾個方面著手遏制立法腐敗現(xiàn)象：

　　其一，實行“開門立法”，讓民主的陽光驅(qū)散立法腐敗的陰霾。

　　現(xiàn)代意義上的立法是一項“陽光下的事業(yè)”，“開門立法”是立法民主性和立法公開性的應(yīng)有之義，是立法充分吸納民意和表達民意的必由之路，也是立法謀私現(xiàn)象的致命克星。根據(jù)立法法的規(guī)定，立法應(yīng)當(dāng)廣泛聽取各方面的意見，聽取意見可采取座談會、討論會、聽證會等多種形式。可見，“開門立法”是立法法對立法活動的基本要求，“閉門造車”或“暗箱操作”是民主立法之大忌。實踐證明，及時通過媒體向社會各界公布法律草案，舉行立法聽證會或?qū)＜艺撟C會廣泛征求方方面面的意見，可以最大限度地吸納民意和遏制恣意，防止顯失公正的“劣法”或“惡法”的產(chǎn)生。

　　其二，推行“立法回避”制度，建構(gòu)遏制立法腐敗的程序性屏障。

　　回避是程序正義的應(yīng)有之義，回避的法理意義在于通過“作繭自縛”式的時空隔離，將恣意、私欲等可能影響公正決策的因素予以最大限度地排除。相對而言，回避制度在司法領(lǐng)域最為成熟（法官回避已有專門規(guī)定），行政領(lǐng)域的回避也比較完善（有關(guān)法規(guī)對公務(wù)員的任職及公務(wù)回避有明確規(guī)定），而立法回避尚未引起足夠的重視，立法法未對立法回避作專門規(guī)定，這不能不說是立法法的一大缺憾。依我之見，應(yīng)當(dāng)積極推行立法回避制度，亦即凡直接涉及某部門利益的立法起草工作，該部門原則上應(yīng)當(dāng)回避，不能參與更不能主持立法起草工作，而應(yīng)由地位相對超脫的國家權(quán)力機關(guān)有關(guān)專門委員會或委托專家學(xué)者起草�？梢哉f，立法恣意現(xiàn)象的滋生與“立法回避”理念及制度的缺席不無關(guān)聯(lián)，因而立法回避制度堪稱遏制立法腐敗的程序性屏障。

　　其三，人大代表或委員在立法審議中對有部門或地方利益保護傾向的法律法規(guī)草案要敢于說“不”。

　　倘若將法官的使命定位為“護法”，那么立法者的使命堪稱“鑄法”，其神圣職責(zé)不言而喻。人大代表或委員一定要把好關(guān)，要敢于對有部門或地方利益保護傾向的法案說“不”，不讓“劣法”、“惡法”輕易出臺。值得一提的是，在公路法修改過程中，由于對征收燃油稅涉及增加農(nóng)民負擔(dān)問題，全國人大常委會委員敢于指出國務(wù)院實施方案欠公允和不可行，使得該法案在九屆全國人大常委會第9次會議上被否決，開創(chuàng)了全國人大之先河。我深感這一維護立法公正性的否決之舉頗值得稱道。

　　作為法治進程的第一推動力，立法始終在中國法制建設(shè)中占有毋庸置疑的首要地位。不過，我們在為不斷飆升的立法成就欣欣然的同時，一定要警惕“立法恣意”這一頗具隱蔽性的幽靈，一定要清醒認識到立法腐敗現(xiàn)象不容低估的災(zāi)難性后果。

　　作者單位：司法部司法研究所

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