解讀SARS與法治文明

　　有陽(yáng)光的地方就有陰影——災(zāi)難，始終是人類在文明旅途中如影隨形的陰影。災(zāi)難，也是一面可以折射人性和制度的透鏡，人性的勇敢與怯懦、堅(jiān)忍與恐懼、互助與自私等等，制度的完善與缺損等，都可以在災(zāi)難的透鏡下一覽無(wú)余。災(zāi)難，讓人性感受到錘煉的力量，也為制度提供了創(chuàng)新的契機(jī)。SARS——就是這樣一種拷問(wèn)和考驗(yàn)人性與制度的災(zāi)難。作為一種傳染病，人類最終將尋找到對(duì)付SARS的疫苗，人類最終將戰(zhàn)勝SARS；
然而，作為一種突發(fā)性災(zāi)難，SARS將留給人類痛定思痛的記憶、刻骨銘心的教義，SARS將讓忙碌的現(xiàn)代人時(shí)常仰望星空、陷入沉思……（www.yypl.net）

　　作為從事法學(xué)研究的學(xué)者，我更想從法治的視角探討SARS與法治的關(guān)系，關(guān)注“后SARS時(shí)代”中國(guó)的法治進(jìn)程問(wèn)題。誠(chéng)然，為了應(yīng)對(duì)和處置SARS之類突發(fā)災(zāi)難，有必要超乎常規(guī)地將社會(huì)秩序和政府行為納入非常時(shí)期的 “快車道”，不過(guò)，這種“快車道”應(yīng)當(dāng)是緊急狀態(tài)下的程序化、理性化、制度化的法治軌道，而不是各行其是、各自為政，濫用緊急措施，隨意發(fā)號(hào)施令的“無(wú)法治狀態(tài)”。在我看來(lái)，SARS給中國(guó)的現(xiàn)行法治體系從理念到制度層面都帶來(lái)了前所未有的沖擊、挑戰(zhàn)和機(jī)遇，假若我們能把握這次法治創(chuàng)新的契機(jī)，中國(guó)的法治文明將有望前進(jìn)一大步。

　　SARS的法治啟示之一：重視緊急立法，警惕緊急狀態(tài)時(shí)期的“立法不作為”現(xiàn)象

　　毋庸置疑，法律已經(jīng)成為防治和阻擊SARS的最佳制度性“處方”。依我之見(jiàn)，立法是阻擊SARS的第一道制度性防線，重視“緊急立法”無(wú)疑是運(yùn)用法律武器防治SARS的第一要義。筆者欣喜地發(fā)現(xiàn)，“緊急立法”這一幾乎與國(guó)人完全疏離的法治新概念已經(jīng)進(jìn)入了我們的視野。繼5月12日國(guó)務(wù)院緊急公布《突發(fā)公共衛(wèi)生事件衛(wèi)生條例》之后，上海也就“非典”的控制緊急立法，依據(jù)《傳染病防治法》和《突發(fā)公共衛(wèi)生事件衛(wèi)生條例》等，結(jié)合上海市實(shí)際情況，出臺(tái)了首部控制“非典”傳播的地方性法規(guī)。上海市人大于5月中旬啟動(dòng)應(yīng)急立法程序，全票通過(guò)了《上海市控制傳染性非典型肺炎傳播的決定》，這一地方性法規(guī)規(guī)定對(duì)拒絕隔離治療者予以強(qiáng)制執(zhí)行，對(duì)隱瞞病情者予以警告并處罰款，對(duì)逃避查驗(yàn)者予以警告并處罰款。同時(shí)，該決定還特別載明，其終止日期由上海市人大常委會(huì)另行公布。（www.yypl.net）

　　上海市率先創(chuàng)制控制SARS的應(yīng)急性地方法規(guī)，這一緊急立法行為具有一定的立法示范意義。坦率地講，相對(duì)于某些省市動(dòng)輒用“紅頭文件”發(fā)號(hào)施令，出臺(tái)某些“合理不合法”甚至明顯違法的臨時(shí)性行政措施，上海的這次緊急立法顯然更加“棋高一著，略勝一籌”。俗話講，“善弈者謀勢(shì)，不善弈者謀子”，重視緊急立法不愧是立法機(jī)關(guān)在應(yīng)對(duì)突發(fā)危機(jī)時(shí)高屋建瓴的明智之舉。

　　當(dāng)然，國(guó)務(wù)院的《突發(fā)公共衛(wèi)生事件衛(wèi)生條例》、上海市人大的這次應(yīng)急立法也或多或少存在某些程序上的缺憾，最突出的缺憾就是都沒(méi)有經(jīng)過(guò)緊急的立法聽(tīng)證程序。若能召開(kāi)緊急的立法聽(tīng)政會(huì)，廣泛聽(tīng)取市民代表、醫(yī)療衛(wèi)生界人士及相關(guān)方面的意見(jiàn)或建議，或許緊急立法的效果將會(huì)更佳，畢竟法規(guī)中有關(guān)內(nèi)容直接關(guān)涉到對(duì)公民人身自由的限制。另外，有關(guān)應(yīng)急性法規(guī)對(duì)政府的緊急措施應(yīng)當(dāng)設(shè)置必要的防止濫用權(quán)力的行政程序，同時(shí)還有必要增加有關(guān)公民在緊急狀態(tài)下合法權(quán)益遭受非法侵犯時(shí)的便捷有效的司法救濟(jì)途徑。一言以蔽之，在緊急狀態(tài)下確保政府依法行政和確保公民基本權(quán)益不受非法侵害，應(yīng)當(dāng)是緊急立法必須恪守的基本理念。（www.yypl.net）

　　所謂“緊急狀態(tài)”就是國(guó)家面臨諸如戰(zhàn)爭(zhēng)、重大自然災(zāi)害、重大傳染病疫情流行或其他迫在眉睫的重大公共危機(jī)，按照國(guó)際社會(huì)的通行界說(shuō)，也就是“一種特別的、迫在眉睫的危機(jī)或危險(xiǎn)局勢(shì)，影響全體公民，并對(duì)整個(gè)社會(huì)的正常生活構(gòu)成威脅”。與此相適應(yīng)，所謂緊急狀態(tài)立法是指出現(xiàn)上述緊急狀態(tài)后，有關(guān)國(guó)家機(jī)關(guān)依據(jù)憲法賦予的緊急授權(quán)制定應(yīng)急性法規(guī)，協(xié)調(diào)緊急狀態(tài)時(shí)期政府權(quán)力與公民權(quán)利之間的關(guān)系，動(dòng)員國(guó)家、地區(qū)和社會(huì)的資源及力量對(duì)付危機(jī)，以控制緊急局勢(shì)。鑒于緊急狀態(tài)的特殊背景，緊急立法原則上可以超越常規(guī)立法程序乃至常規(guī)狀態(tài)下的法定立法權(quán)限啟動(dòng)和實(shí)施立法。我國(guó)現(xiàn)行憲法尚缺乏對(duì)“緊急狀態(tài)”完整準(zhǔn)確的界定，更沒(méi)有明確有關(guān)實(shí)施緊急狀態(tài)立法的授權(quán)性規(guī)定，只是規(guī)定了全國(guó)人大有權(quán)決定戰(zhàn)爭(zhēng)狀態(tài)的宣布、決定全國(guó)總動(dòng)員或者局部總動(dòng)員、決定全國(guó)或者個(gè)別省、自治區(qū)、直轄市的戒嚴(yán)，規(guī)定由國(guó)家主席發(fā)布戒嚴(yán)令、宣布戰(zhàn)爭(zhēng)狀態(tài)、發(fā)布動(dòng)員令，而對(duì)于自然災(zāi)害、瘟疫或其他緊急狀態(tài)沒(méi)有涉及。1996年頒布的《戒嚴(yán)法》所規(guī)定的戒嚴(yán)制度也只是適用于“動(dòng)亂、暴亂或嚴(yán)重騷亂”這三類情況。建議憲法明確規(guī)定緊急狀態(tài)的立法授權(quán)，亦即在國(guó)家發(fā)生戰(zhàn)爭(zhēng)、重大自然災(zāi)害、重大傳染病疫情流行或其他重大公共危機(jī)背景下，特別授權(quán)特定的國(guó)家機(jī)關(guān)（國(guó)務(wù)院或地方立法機(jī)關(guān)）制定應(yīng)急性法規(guī)（行政法規(guī)或地方性法規(guī)）以應(yīng)對(duì)緊急危機(jī)。若緊急狀態(tài)解除或消失，可視情況決定終止該緊急法規(guī)的效力。

　　誠(chéng)然，在緊急狀態(tài)下，賦予政府更大的行政自由裁量權(quán)是必要的，不過(guò)即便如此也必須得到緊急的立法授權(quán)，將政府的緊急行政權(quán)力納入法治軌道，這樣既可賦予政府緊急行政權(quán)力的權(quán)威性，同時(shí)也可防止緊急狀態(tài)下政府因?yàn)E用緊急行政權(quán)力對(duì)公民基本權(quán)益造成不必要的侵犯。當(dāng)前，不少地方政府采取的強(qiáng)制隔離、封閉式管理以及強(qiáng)制體檢等措施盡管有其現(xiàn)實(shí)必要性，但這些直接涉及對(duì)公民人身自由限制的行政措施事先并未得到人大的立法授權(quán)，實(shí)際上現(xiàn)在采取的針對(duì)接觸者以及針對(duì)疫情居民區(qū)的一系列隔離措施已經(jīng)突破了《傳染病防治法》中針對(duì)患者的“醫(yī)療隔離”的范疇，因此確有違法行政和濫用行政自由裁量權(quán)之嫌。另外，某市規(guī)定不準(zhǔn)SARS疑似學(xué)生參加高考，這種未經(jīng)授權(quán)擅自剝奪公民高考權(quán)利的決定顯然有違憲之嫌，其實(shí)對(duì)于SARS疑似學(xué)生的參加高考問(wèn)題完全可以采取諸如設(shè)置臨時(shí)隔離考場(chǎng)等方式妥善解決。SARS時(shí)期的諸多非正�，F(xiàn)象除了暴露某些地方政府缺乏“依法行政”理念外，還說(shuō)明立法機(jī)關(guān)在“緊急立法”方面存在反應(yīng)遲鈍乃至“立法不作為”傾向，沒(méi)有及時(shí)以緊急立法的形式授權(quán)政府部門實(shí)施有關(guān)隔離、強(qiáng)制體檢等權(quán)力，并對(duì)有關(guān)措施的正當(dāng)范圍予以限定。值得一提的是，香港在SARS疫情期間對(duì)某公寓采取的隔離措施，是在立法會(huì)召開(kāi)特別會(huì)議審議和作出專門授權(quán)立法后才實(shí)施的，香港立法會(huì)在這次應(yīng)對(duì)SARS疫情緊急立法方面的經(jīng)驗(yàn)頗值得內(nèi)地學(xué)習(xí)。（www.yypl.net）

　　值得注意的是，越是處于緊急狀態(tài)的危情時(shí)刻，公民的權(quán)益越是飄忽不定，越是需要得到法律的特別呵護(hù)——對(duì)公民權(quán)益賦予最低限度的保障。因此，緊急立法必須規(guī)定緊急狀態(tài)下公民權(quán)利保障的最低標(biāo)準(zhǔn)，例如西班牙憲法第55條既規(guī)定在依法宣布緊急狀態(tài)時(shí)憲法規(guī)定的部分公民權(quán)利中止，同時(shí)也規(guī)定了不得剝奪或者限制公民人格尊嚴(yán)、學(xué)術(shù)自由、家庭生活、受教育權(quán)利等，并且對(duì)濫用限制措施要追究刑事責(zé)任。

　　我希望某些地方立法機(jī)關(guān)認(rèn)真學(xué)習(xí)借鑒上海市人大常委會(huì)在緊急立法方面的經(jīng)驗(yàn)，以實(shí)際行動(dòng)克服地方立法機(jī)關(guān)在緊急狀態(tài)下消極旁觀、無(wú)所作為的“立法不作為”傾向，在今后遭逢類似SARS等突發(fā)危機(jī)時(shí)要適時(shí)啟動(dòng)緊急立法程序，制定出臺(tái)緊急法規(guī)，為應(yīng)對(duì)緊急危機(jī)作出立法貢獻(xiàn)。同時(shí)，我想以學(xué)者的名義建議將來(lái)修改現(xiàn)行憲法時(shí)對(duì)有關(guān)“緊急狀態(tài)”概念作出明確科學(xué)的界定，建議憲法規(guī)定授權(quán)國(guó)務(wù)院或者省、自治區(qū)、直轄市在緊急狀態(tài)時(shí)可以行使緊急立法權(quán)，制定應(yīng)急性法規(guī)，待緊急狀態(tài)解除或消失，再視情況決定終止該法規(guī)的效力。

　　另外，我也希望上海市的應(yīng)急立法能夠善始善終，在將來(lái)疫情已經(jīng)消失或完全得到有效控制，原先的緊急狀態(tài)不復(fù)存在的情況下，立法機(jī)關(guān)就應(yīng)當(dāng)及時(shí)終止該應(yīng)急法規(guī)的實(shí)施，以維護(hù)緊急立法的嚴(yán)肅性和程序正義性。（www.yypl.net）

　　SARS的法治啟示之二：高度重視“后SARS時(shí)代”的“SARS后遺癥”，通過(guò)法律機(jī)制及時(shí)將各種利益沖突問(wèn)題轉(zhuǎn)換為法律問(wèn)題，依法解決因SARS誘發(fā)的各種社會(huì)矛盾糾紛。

　　當(dāng)前，國(guó)內(nèi)SARS疫情已趨于平緩和穩(wěn)定，因SARS危機(jī)而一度處于非常態(tài)的經(jīng)濟(jì)生活及社會(huì)秩序開(kāi)始恢復(fù)正常，而在疫情緊急狀態(tài)下被暫時(shí)壓抑和掩飾的各種利益沖突和社會(huì)糾紛也初露端倪，在“后SARS時(shí)代” 因SARS疫情誘發(fā)的各種社會(huì)矛盾糾紛將不可避免地釋放出來(lái)。這就是“后SARS時(shí)代”值得全社會(huì)尤其是各級(jí)政府高度重視的SARS后遺癥，這也是目前我們無(wú)法回避而必須妥善解決的新問(wèn)題。這些社會(huì)矛盾糾紛倘若解決不好，對(duì)社會(huì)秩序乃至社會(huì)穩(wěn)定勢(shì)必產(chǎn)生難以估量的震蕩性后果。

　　毋庸置疑，利益是維系社會(huì)關(guān)系的特殊紐帶，現(xiàn)代社會(huì)是利益群體多元化和利益訴求復(fù)雜化的社會(huì)，公民、法人之間的大量利益沖突屬于正常的社會(huì)現(xiàn)象，SARS疫情緩解平穩(wěn)之后受到壓抑的各種利益沖突終究會(huì)顯露出來(lái)，政府與公民、患者與醫(yī)院、企業(yè)與職工等之間的矛盾將可能呈集中釋放態(tài)勢(shì)。如何及時(shí)有效地通過(guò)法律手段疏導(dǎo)化解SARS型利益糾紛，避免因利益糾紛誘發(fā)社會(huì)矛盾的激化，已經(jīng)成為關(guān)乎規(guī)范社會(huì)秩序和維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定的重要現(xiàn)實(shí)問(wèn)題。這不僅僅是關(guān)乎社會(huì)穩(wěn)定的政治問(wèn)題，同時(shí)也是關(guān)乎公民權(quán)益的法律問(wèn)題。（www.yypl.net）

　　盡管SARS疫情已經(jīng)趨于穩(wěn)定，但因疫情誘發(fā)的醫(yī)患、商務(wù)和其他社會(huì)矛盾糾紛正在或?qū)⒁�呈續(xù)發(fā)趨勢(shì)。這種SARS后遺癥集中體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：一是醫(yī)患糾紛，一些在醫(yī)院就診時(shí)無(wú)辜被感染SARS的患者，要求醫(yī)院予以經(jīng)濟(jì)賠償。二是醫(yī)院按“首診負(fù)責(zé)制”收治的非典患者和疑似病人，醫(yī)療費(fèi)用催繳困難。三是SARS患者和疑似病人在治療期間以及出院后觀察期間的工資、福利、困難補(bǔ)助等費(fèi)用，SARS患者死后的喪葬費(fèi)用、撫恤費(fèi)、家庭成員供養(yǎng)費(fèi)糾紛等。四是部分借故不上一線的醫(yī)護(hù)人員被開(kāi)出辭退后不服上訪。五是個(gè)別被感染SARS的群眾以單位、小區(qū)控制措施不力為由提出相關(guān)責(zé)任追究引起的糾紛，六是用工單位特別是飯館因SARS停業(yè)辭退員工或解除勞動(dòng)關(guān)系引發(fā)的爭(zhēng)議。此外，有患者家屬認(rèn)為醫(yī)院對(duì)病人的做法不妥，準(zhǔn)備上訴；
有的被隔離群眾認(rèn)為隔離不當(dāng)，到信訪部門上訪；
有的病人死亡后立即被火化，與死者未見(jiàn)最后一面的家屬認(rèn)為此舉不當(dāng)而上訪等等。另外，隨著社會(huì)公共衛(wèi)生意識(shí)的提升，涉及環(huán)境衛(wèi)生的投訴和糾紛也會(huì)相應(yīng)增加。

　　上述諸多社會(huì)矛盾糾紛的發(fā)生在相當(dāng)程度上屬于正常現(xiàn)象，用典型的政治術(shù)語(yǔ)講，屬于“人民內(nèi)部矛盾”；
用典型的法律術(shù)語(yǔ)講，大多屬于“公民、法人和政府之間的民事或行政法律糾紛”。對(duì)待“人民內(nèi)部矛盾”，中央一貫強(qiáng)調(diào)要善于運(yùn)用經(jīng)濟(jì)、行政和法律等多種方式妥善解決，以實(shí)現(xiàn)社會(huì)穩(wěn)定。在依法治國(guó)的背景下，依法調(diào)節(jié)和處理“人民內(nèi)部矛盾”已經(jīng)成為解決“人民內(nèi)部矛盾”的第一要義。在“抗非”的非常時(shí)期，靈活多樣的政策措施無(wú)疑占居主導(dǎo)地位，而在疫情平息的“后SARS時(shí)期”，法律這一權(quán)威的制度設(shè)置無(wú)疑將取而代之重新?lián)��?dāng)調(diào)整社會(huì)關(guān)系和解決利益糾紛的“主角”。（www.yypl.net）

　　誠(chéng)然，法律既是防治和阻擊SARS的最佳制度性“處方”，同時(shí)也是解決形形色色SARS后遺癥的最佳“藥方”。在“后SARS時(shí)代”，有必要更加重視法律在糾紛解決機(jī)制中難以替代的重要作用。就立法而言，立法機(jī)關(guān)應(yīng)加強(qiáng)立法解釋，制定相關(guān)法律的具體的實(shí)施細(xì)則；
就行政而言，政府應(yīng)酌情出臺(tái)相關(guān)公共政策，同時(shí)加強(qiáng)行政執(zhí)法檢查；
就司法而言，因“SARS”誘發(fā)的各種訴訟尤其是民事訴訟和行政訴訟案件將可能明顯上升，各級(jí)法院應(yīng)當(dāng)尊重當(dāng)事人的訴權(quán)及時(shí)立案，及時(shí)審理，公正裁決，重視對(duì)弱勢(shì)群體的司法救濟(jì)，充分發(fā)揮法院在糾紛訴訟解決機(jī)制中的權(quán)威作用。另外，諸如從法律的角度講，司法審判是處理SARS型糾紛、維護(hù)社會(huì)正義的最后一道防線。此外，SARS疫情是否屬于法律意義上的“不可抗力”等問(wèn)題，亟待法院作出權(quán)威的司法解釋。后SARS時(shí)代，法律援助將大有作為，應(yīng)加強(qiáng)對(duì)弱勢(shì)群體的法律援助，免費(fèi)為經(jīng)濟(jì)困難的當(dāng)事人提供法律幫助。另外，作為處理SARS型糾紛的第一道有效防線，民間調(diào)解工作將在解決“非典”后遺癥尤其是某些糾紛方面發(fā)揮不可低估的重要作用，政府應(yīng)當(dāng)對(duì)民間調(diào)解加強(qiáng)指導(dǎo)、充實(shí)力量。實(shí)踐證明，訴訟、調(diào)解、仲裁等糾紛解決機(jī)制就是將復(fù)雜的利益問(wèn)題置換為法律問(wèn)題予以解決的有效路徑，我們期待法治軌道上的糾紛解決機(jī)制能在解決SARS后遺癥上發(fā)揮其積極作用。

　　一言以蔽之，我們要用法律的眼光審視SARS后遺癥，用法律的“藥方”診治的SARS后遺癥，將SARS型社會(huì)糾紛盡可能納入法律的制度化解決的良性軌道。

　　“后SARS時(shí)代”已經(jīng)來(lái)臨，SARS，給給中國(guó)的現(xiàn)行法治體系從理念到制度層面都帶來(lái)了前所未有的沖擊、挑戰(zhàn)和機(jī)遇，假若我們能把握這次法治創(chuàng)新的契機(jī)，中國(guó)的法治文明將有望前進(jìn)一大步。（www.yypl.net）

相關(guān)熱詞搜索：法治 解讀 SARS 文明