“三農(nóng)”問題困擾下的中國(guó)鄉(xiāng)村治理

　　鄉(xiāng)村自治和“三農(nóng)”問題近幾年來成為中國(guó)農(nóng)村問題研究中的兩個(gè)重要范疇。關(guān)注鄉(xiāng)村自治的學(xué)者將其研究主要集中在對(duì)鄉(xiāng)村自治的組織形式和性質(zhì)、村民選舉的個(gè)案調(diào)查、選舉對(duì)鄉(xiāng)村治理和鄉(xiāng)村政治發(fā)展所產(chǎn)生的影響的國(guó)內(nèi)問題的探討。而關(guān)注“三農(nóng)問題”的學(xué)者則將注意力主要集中于農(nóng)業(yè)發(fā)展、農(nóng)民負(fù)擔(dān)和農(nóng)村穩(wěn)定，以及與之相關(guān)的政策問題的分析和討論。然而，這兩個(gè)范疇所涉及問題的相關(guān)性卻較少有深入的討論。

　　二十年來，中國(guó)鄉(xiāng)村自治和村民選舉到底在多大程度上改變了鄉(xiāng)村治理模式，這些改革在國(guó)家與鄉(xiāng)村社會(huì)之間關(guān)系中產(chǎn)生的變化是實(shí)質(zhì)性的還是表象性的？為什么鄉(xiāng)村自治、村民選舉沒有在解決“三農(nóng)”問題上發(fā)揮作用，日益嚴(yán)重的“三農(nóng)”問題對(duì)中國(guó)鄉(xiāng)村治理體制和方式提出了什么樣的挑戰(zhàn)？這些問題需要我們將“三農(nóng)”問題和鄉(xiāng)村治理模式變革聯(lián)系起來考察才能給與回答。本文的目的在于提出問題，并試圖從農(nóng)村治理模式和農(nóng)村政策選擇之間的互動(dòng)關(guān)系方面，對(duì)“三農(nóng)”問題困擾下的鄉(xiāng)村治理問題進(jìn)行探討。

　　本文認(rèn)為，目前農(nóng)村村民自治和村民選舉在推廣和落實(shí)方面取得成果，但尚不足以對(duì)“三農(nóng)”問題產(chǎn)生政策上的影響�！叭�農(nóng)”問題的主要根源是國(guó)家業(yè)已形成的城鄉(xiāng)差別對(duì)待的政策結(jié)構(gòu)和高成本運(yùn)行的縣-鄉(xiāng)農(nóng)村管理體制。限于國(guó)家整體發(fā)展戰(zhàn)略的考慮和業(yè)已形成的利益格局，國(guó)家層面的政策結(jié)構(gòu)性調(diào)整在短期內(nèi)不可能實(shí)現(xiàn)，高成本的縣-鄉(xiāng)管理體制則可以通過可行的鄉(xiāng)村治理模式的改革（如鄉(xiāng)鎮(zhèn)長(zhǎng)選舉和自治）得以改善。

　　一、村民自治、地方權(quán)威與利益共同體

　　自80年代人民公社解體以來，中國(guó)鄉(xiāng)村治理基本上實(shí)行了鄉(xiāng)級(jí)基層政府加村級(jí)自治和民主選舉的治理模式。一種長(zhǎng)期流行的觀點(diǎn)認(rèn)為，鄉(xiāng)村自治和基層民主選舉推動(dòng)了鄉(xiāng)村民主化的進(jìn)程，并對(duì)中國(guó)政治民主化和農(nóng)村政治穩(wěn)定有著積極的影響。最近有學(xué)者仍然認(rèn)為，由于憲法和法律有關(guān)村民自治的制度安排，國(guó)家的行政權(quán)力被限制在鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)政府，村民委員會(huì)授權(quán)主體由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府轉(zhuǎn)向村級(jí)社區(qū)的選民，這意味著以“命令—服從”為特征的傳統(tǒng)國(guó)家與農(nóng)村社會(huì)的關(guān)系模式開始瓦解，國(guó)家在農(nóng)村的行動(dòng)方式開始法制化、契約化和政策化。因此，村民委員會(huì)實(shí)際上扮演了農(nóng)村社會(huì)“自組織”的角色，成為農(nóng)村社會(huì)與國(guó)家談判的代理人，從而降低了農(nóng)村社會(huì)與國(guó)家的交易成本，自然也增加了農(nóng)村的政治穩(wěn)定。[1]

　　然而，關(guān)于村民自治是否改變了農(nóng)村治理模式的問題一直存在著爭(zhēng)論。爭(zhēng)論的焦點(diǎn)一度圍繞農(nóng)民的政治素質(zhì)和國(guó)家干預(yù)的問題。一種觀點(diǎn)認(rèn)為,由于村民和政府對(duì)于民主政治的知識(shí)及其缺乏，以及政府對(duì)自治和基層選舉的普遍干預(yù)，“鄉(xiāng)村民主政治的發(fā)展在相當(dāng)長(zhǎng)的時(shí)期內(nèi)將是很不規(guī)范的，就眼下而言，對(duì)大部分落后鄉(xiāng)村的民主自治制度不能估計(jì)過高�！盵2] 另有學(xué)者則通過自治組織產(chǎn)生的內(nèi)生性和外生性原因的比較，認(rèn)為現(xiàn)在的鄉(xiāng)村自治組織及主要的自治規(guī)則以及包括直接選舉制在內(nèi)的一套民主制度，基本起源于國(guó)家力量的示范和引導(dǎo)，而不是單純的自主發(fā)展的結(jié)果，本身并不一定能單獨(dú)標(biāo)示鄉(xiāng)村的自治性和自治程度，村民自治仍是國(guó)家力量推動(dòng)的結(jié)果。因此，基于鄉(xiāng)政府對(duì)村級(jí)組織的控制力和黨支部凌駕于村委會(huì)之上的實(shí)際事實(shí)，“國(guó)家不是縮小了在農(nóng)村的控馭范圍，而是改變了對(duì)村落的控馭方式—至多是在改變經(jīng)濟(jì)控馭方式的同時(shí)，減少了對(duì)鄉(xiāng)村社會(huì)事務(wù)的過多和過于直接的介入�！盵3]也有學(xué)者對(duì)村民自治形成中的政府的干預(yù)持較為積極的觀點(diǎn)。如徐勇在對(duì)四川達(dá)川市村民自治示范活動(dòng)的調(diào)查中，發(fā)現(xiàn)市政府在村民自治建構(gòu)中扮演了非常重要的角色，發(fā)揮了啟動(dòng)、動(dòng)員、引導(dǎo)、推動(dòng)和規(guī)范等五大功能，并取得很好的效果。因此，他認(rèn)為不要根據(jù)一般經(jīng)驗(yàn)和傳統(tǒng)理論來評(píng)價(jià)中國(guó)的基層民主進(jìn)程，中國(guó)的民主化進(jìn)程得以在經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展較為落后的農(nóng)村取得出乎意料的成就，與執(zhí)政黨和政府扮演的積極主動(dòng)角色密切相關(guān)。[4]不過，當(dāng)涉及到村民自治和基層民主對(duì)中國(guó)政治發(fā)展前景的影響時(shí)候，多數(shù)學(xué)者則持審慎的態(tài)度展望。村民自治在一定程度上改變了過去國(guó)家政治行政權(quán)力對(duì)農(nóng)村的超強(qiáng)控制，隨著村民自治實(shí)踐的日益推廣和規(guī)范，農(nóng)村社會(huì)各種力量也將重新調(diào)整，村民自治組織、宗族組織以及黨組織都將面臨組織功能的轉(zhuǎn)換。但是，直接選舉的層級(jí)向上提升到鄉(xiāng)鎮(zhèn)的實(shí)踐仍然有許多的制約和阻力。那種期望在縣、省以及全國(guó)范圍內(nèi)進(jìn)行直接選舉的愿望恐怕是過于超前，這種可能性至少被認(rèn)為還需要一段相當(dāng)長(zhǎng)的時(shí)間。[5]

　　如果僅從鄉(xiāng)村民主發(fā)展的一般性理念為取向來審視中國(guó)鄉(xiāng)村自治和民主選舉的問題容易流于觀點(diǎn)之爭(zhēng)，那么，從鄉(xiāng)村政治權(quán)威的建構(gòu)以及與本土社會(huì)利益之間的關(guān)系入手來考察問題，也許更具有理論分析上的意義。當(dāng)我們談?wù)摯迕褡灾蔚臅r(shí)候，其本源的議題所涉及的是在國(guó)家政治體系中鄉(xiāng)村地方社會(huì)在一定范圍區(qū)域內(nèi)實(shí)行一定程度的自主決策和自我管理的權(quán)利。這種權(quán)利的體現(xiàn)實(shí)際上涉及到兩個(gè)彼此相關(guān)的基本問題，即鄉(xiāng)村地方自治體在與國(guó)家權(quán)威的關(guān)系中如何劃分自主權(quán)以維護(hù)自治體內(nèi)部共同利益，以及自治體政治權(quán)威以什么方式產(chǎn)生與運(yùn)行。

　　村民自治在鄉(xiāng)村共同利益保護(hù)方面一直起著重要的作用。在傳統(tǒng)社會(huì)，地方利益保護(hù)主要通過建立在地方權(quán)威和習(xí)慣法基礎(chǔ)上的地方利益共同體來實(shí)現(xiàn)。地方權(quán)威的建構(gòu)主要與內(nèi)部共同利益相關(guān)聯(lián)，而與國(guó)家政權(quán)的官府權(quán)威相分離。[6] 在中國(guó)進(jìn)入現(xiàn)代化過程之后，傳統(tǒng)社會(huì)的利益共同體開始受到國(guó)家行政權(quán)力的侵蝕，出現(xiàn)了費(fèi)孝通所說的“單軌政治”的格局。地方權(quán)威呈現(xiàn)出“官僚化”的趨勢(shì)，與地方社會(huì)的共同利益的關(guān)聯(lián)性逐漸下降。[7] 中華人民共和國(guó)成立之后，地方政權(quán)的重建將地方權(quán)威完全納入國(guó)家行政權(quán)威體系。國(guó)家對(duì)鄉(xiāng)村社會(huì)的滲透加劇，國(guó)家通過強(qiáng)有力的動(dòng)員體制將中央的一系列農(nóng)村社會(huì)改造運(yùn)動(dòng)推行到鄉(xiāng)村的各個(gè)角落。隨著權(quán)威授權(quán)來源的改變以及權(quán)威與利益共同體的徹底分離，傳統(tǒng)意義上的地方權(quán)威不復(fù)存在。尤其是在1958年農(nóng)村實(shí)行人民公社化以后，行政權(quán)威對(duì)鄉(xiāng)村社會(huì)的滲透發(fā)展到極點(diǎn)。公社作為一種新型的基層政權(quán)組織形式，將幾乎所有的生產(chǎn)、經(jīng)營(yíng)、居住和遷徙的活動(dòng)都集中在國(guó)家行政權(quán)威手中。在“政社合一”、“三級(jí)所有，隊(duì)為基礎(chǔ)”社會(huì)生產(chǎn)組織格局下，人民公社將國(guó)家行政權(quán)威內(nèi)部實(shí)行的行政控制體制推延到鄉(xiāng)村生活的所有領(lǐng)域，使鄉(xiāng)村活動(dòng)的一切內(nèi)容政治化并受到行政權(quán)威的約束。地方權(quán)威實(shí)際上成為國(guó)家行政權(quán)威的代理人并服務(wù)于國(guó)家發(fā)展目標(biāo)，其地方利益保護(hù)者的職能在“先國(guó)家、后集體、再個(gè)人”的利益分配規(guī)則的強(qiáng)約束下退居到十分狹窄的范圍。

　　農(nóng)村開始實(shí)行村民自治和基層選舉以來，國(guó)家行政權(quán)威似乎是從鄉(xiāng)村基層向上收縮到鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)，村一級(jí)權(quán)威的來源也似乎是從國(guó)家行政權(quán)威轉(zhuǎn)向了全體村民的認(rèn)可程度。基層選舉至少是在形式上改變了簡(jiǎn)單地由上級(jí)政府任命村干部的現(xiàn)象。權(quán)威授予來源的改變無疑會(huì)使村一級(jí)決策向地方利益共同體的要求方面發(fā)展。在涉及到村民內(nèi)部利益分配的決策方面，參與決策討論的范圍得到擴(kuò)大，決策的議程程序也逐漸受到各方的重視。[8] 這些變化無疑在一定程度上改變了鄉(xiāng)村治理的方式方法。但是，由于村一級(jí)行政組織的權(quán)威實(shí)際上受到國(guó)家行政權(quán)威的種種限制，村委會(huì)在維護(hù)地方利益共同體方面的作為是十分有限的。[9] 同時(shí)，從大量村民選舉的實(shí)例調(diào)查中我們?nèi)匀豢梢园l(fā)現(xiàn)，村一級(jí)權(quán)威來源的轉(zhuǎn)移并不徹底。在村一級(jí)權(quán)力構(gòu)成和運(yùn)行中，村黨支部仍然是村級(jí)權(quán)力組織的核心，對(duì)村級(jí)事務(wù)具有實(shí)際的決策權(quán)。由于村委會(huì)必須承擔(dān)來自上級(jí)政府分派的行政性事務(wù)，承擔(dān)著部分政府的職能，其權(quán)威仍然依賴于上級(jí)黨政機(jī)關(guān)的支持。更重要的是，縣鄉(xiāng)級(jí)黨政機(jī)關(guān)對(duì)村級(jí)選舉擁有具體的指導(dǎo)權(quán)，對(duì)引起爭(zhēng)議的決定擁有實(shí)際的裁決權(quán)。在這些條件下，即使是當(dāng)選的村干部如果得不到鄉(xiāng)鎮(zhèn)權(quán)威的支持和黨支部的支持，其權(quán)威地位仍然是不穩(wěn)固的。在鄉(xiāng)村自治和民主選舉的發(fā)展中也存在著其他結(jié)構(gòu)性的限制。如個(gè)體選民僅僅是作為村民身份參與選舉和民主監(jiān)督，這種身份并不具有國(guó)家公民的法律地位，其權(quán)利和責(zé)任僅限于鄉(xiāng)村社區(qū)，缺乏與其他相關(guān)社區(qū)的聯(lián)系。這種小范圍的分散的選舉對(duì)鄉(xiāng)村治理制度安排的整體影響是極其微小的。正如有學(xué)者指出的那樣：“如果`選`出來的鄉(xiāng)村權(quán)威仍然依據(jù)原有的方式治理鄉(xiāng)村，選舉就只是增加了新權(quán)威的合法性，但并沒有促進(jìn)選舉之后基層政權(quán)和村民權(quán)利關(guān)系的制度性改變，它產(chǎn)生的仍然是權(quán)威性的`自治`”而不是代表性的自治。[10]

　　從地方權(quán)威來源和地方共同體的關(guān)系觀察鄉(xiāng)村自治的發(fā)展變化是具有意義的。它不但能使我們了解到國(guó)家權(quán)威向鄉(xiāng)村社會(huì)滲透過程中鄉(xiāng)村權(quán)威和利益關(guān)系變化的重要性，也給我們提供了一個(gè)分析鄉(xiāng)村社會(huì)與國(guó)家關(guān)系之間如何發(fā)生變化的理論工具。然而，這一理論分析視角的意義不應(yīng)該僅僅限于解釋國(guó)家行政權(quán)威向下滲透所造成的地方權(quán)威行政化和地方權(quán)威-利益共同體瓦解這一事實(shí)，更不應(yīng)該成為回歸傳統(tǒng)鄉(xiāng)村治理模式的依據(jù)。中國(guó)鄉(xiāng)村治理從人民公社體制向村民自治和村民民主選舉體制的轉(zhuǎn)型是一種全新的事業(yè)，它從一開始就是針對(duì)當(dāng)時(shí)所面臨的實(shí)際問題展開的，而不是僅基于某種崇高的理念。在目前的情勢(shì)下，如果這一轉(zhuǎn)型不能夠解決農(nóng)業(yè)、農(nóng)村和農(nóng)民在現(xiàn)代化和市場(chǎng)化進(jìn)程中所面臨的發(fā)展困境，它就失去了，或者部分地失去了應(yīng)有的意義。

　　二、政策結(jié)構(gòu)、行政體制與“三農(nóng)”問題

　　近幾年，一些深度接觸農(nóng)村實(shí)際問題的學(xué)者和實(shí)踐者的調(diào)查研究成果的發(fā)表，開始向人們揭示鄉(xiāng)村普遍存在農(nóng)業(yè)增長(zhǎng)緩慢、農(nóng)村社會(huì)發(fā)展停滯和農(nóng)民負(fù)擔(dān)加重三大問題（“三農(nóng)”問題）的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、體制和政治方面的原因。這些研究對(duì)現(xiàn)階段實(shí)行的基層民主能否解決農(nóng)村政治穩(wěn)定的問題提出了某些程度的質(zhì)疑。如曹錦清的研究通過對(duì)河南省一些邊遠(yuǎn)和落后地區(qū)農(nóng)村的人類學(xué)考察，認(rèn)為這些地區(qū)的農(nóng)業(yè)、農(nóng)村和農(nóng)民的“現(xiàn)代化”遇到了耕作方式、文化傳統(tǒng)和農(nóng)民負(fù)擔(dān)問題的困擾，單靠村民自治和選舉無助于解決當(dāng)?shù)氐呢毨�問題和發(fā)展問題。

[11] 李昌平以他17年鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記的經(jīng)歷揭示了湖北監(jiān)利縣由于農(nóng)民負(fù)擔(dān)過重所引發(fā)的嚴(yán)重的農(nóng)民貧困問題。他認(rèn)為“政府黑洞”是“三農(nóng)”問題的體制性根源。[12] 于建嶸則基于對(duì)湖南衡陽地區(qū)兩年的實(shí)地考察，從農(nóng)村政治的角度分析了“三農(nóng)”問題的政治原因，他認(rèn)為有組織的“農(nóng)民反抗”已經(jīng)嚴(yán)重地影響到農(nóng)村的政治穩(wěn)定。[13]“三農(nóng)”問題不但引起了中央政府的重視，也開始引起學(xué)術(shù)界的普遍的關(guān)注。

　　事實(shí)上，“三農(nóng)”問題的凸現(xiàn)和村民自治在鄉(xiāng)村社會(huì)的全面鋪開幾乎是同時(shí)發(fā)生的。這使得人們對(duì)單純研究村級(jí)民主選舉的興趣轉(zhuǎn)移到更廣泛的領(lǐng)域。農(nóng)村問題，尤其是農(nóng)村政治問題，逐漸成為學(xué)者們研究的焦點(diǎn)性領(lǐng)域。這些研究將中國(guó)農(nóng)村政治發(fā)展的研究提到了一個(gè)新的層面。首先，“三農(nóng)”問題和農(nóng)村政治穩(wěn)定成為農(nóng)村問題研究的核心話題，解決“三農(nóng)”問題對(duì)維護(hù)鄉(xiāng)村政治穩(wěn)定的重要性被深刻認(rèn)識(shí)；
其次，研究的關(guān)注點(diǎn)開始更加直接針對(duì)農(nóng)村政策選擇問題，而以往關(guān)注的村級(jí)自治和民主選舉成為核心問題的次級(jí)問題。

　　如果解決三農(nóng)問題是維護(hù)鄉(xiāng)村政治穩(wěn)定的關(guān)鍵，那么，就有必要對(duì)三農(nóng)問題產(chǎn)生的復(fù)雜原因進(jìn)行探討。三農(nóng)問題產(chǎn)生的原因是復(fù)雜的和多方面的。從經(jīng)濟(jì)的角度來看，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)主要依靠的要素仍然是土地和勞動(dòng)力，地少人多的現(xiàn)狀在相當(dāng)大的程度上制約著農(nóng)村人口的收入增長(zhǎng)。中國(guó)農(nóng)用土地人均不到2畝，全國(guó)人口的70%強(qiáng)是農(nóng)村人口，而農(nóng)村勞動(dòng)力則達(dá)4.99億。農(nóng)村長(zhǎng)期以來存在的土地少人口多的矛盾不可能為農(nóng)業(yè)人口帶來不斷增長(zhǎng)的收入。八十年代初推行的農(nóng)村家庭聯(lián)產(chǎn)責(zé)任承包制改革將集體的土地承包給以家庭為生產(chǎn)單位的農(nóng)戶，這一將土地所有權(quán)和使用權(quán)分離的政策曾經(jīng)極大地調(diào)動(dòng)了農(nóng)民生產(chǎn)的積極性，也提高了農(nóng)民的收入和生活水平。但是隨著農(nóng)業(yè)實(shí)際人口的自然增長(zhǎng)和農(nóng)用土地因經(jīng)濟(jì)開發(fā)的不斷減少，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)在現(xiàn)有結(jié)構(gòu)下只能維持溫飽狀態(tài)。尤其是近幾年來，由于生態(tài)退化和農(nóng)業(yè)內(nèi)部結(jié)構(gòu)性調(diào)整，農(nóng)用耕地總面積的遞減在不斷加快。根據(jù)國(guó)家國(guó)土資源部最近公布的數(shù)字，與1996年的21億畝的耕地總面積相比，2002年全國(guó)耕地面積下降到了18.89億畝。[14] 此外，由于傳統(tǒng)的一家一戶的小生產(chǎn)方式至今仍在廣大農(nóng)村占主導(dǎo)地位，在我國(guó)生產(chǎn)、流通領(lǐng)域日益市場(chǎng)化的條件下，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)在現(xiàn)有的土地制度、生產(chǎn)方式和制度供給等方面的制約下，造成了農(nóng)村中的技術(shù)市場(chǎng)、人才市場(chǎng)、資金市場(chǎng)、信息市場(chǎng)以及產(chǎn)品的加工流通市場(chǎng)普遍發(fā)育不足，因此不能有效地轉(zhuǎn)移農(nóng)村剩余勞動(dòng)人口，也制約了農(nóng)業(yè)的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和農(nóng)村發(fā)展。(點(diǎn)擊此處閱讀下一頁)

　　其次，從國(guó)家政策結(jié)構(gòu)的層面看，因“趕超”發(fā)展戰(zhàn)略長(zhǎng)期積淀形成的城鄉(xiāng)“二元”社會(huì)結(jié)構(gòu)和對(duì)農(nóng)村仍然區(qū)別對(duì)待的政策，造成農(nóng)村的相對(duì)貧窮落后。城鄉(xiāng)“二元”化社會(huì)結(jié)構(gòu)的形成起始于50年代，其具體政策體現(xiàn)為二元戶籍制度和城鄉(xiāng)社會(huì)福利就業(yè)政策的區(qū)別對(duì)待。為保障城市的就業(yè)和平穩(wěn)發(fā)展，二元戶籍制度將城鄉(xiāng)人口區(qū)分開來，并通過嚴(yán)格的“農(nóng)轉(zhuǎn)非”人口三級(jí)審批制度，限制農(nóng)村勞動(dòng)力涌入城市。將這種二元戶籍制度的實(shí)質(zhì)內(nèi)容直到90年代中期都一直保持不變。[15]城市嚴(yán)格的戶籍制度實(shí)際上剝奪了農(nóng)民的自由遷徙和擇業(yè)的權(quán)利，將人口的70%禁錮在農(nóng)村。在這種隔離體制下，國(guó)家只為城鎮(zhèn)人口提供相應(yīng)的糧油供給、就業(yè)安排、兒童義務(wù)教育、住房醫(yī)療和其他福利保障，而農(nóng)村人口則被排除于國(guó)家提供的社會(huì)保障系統(tǒng)之外。在稅負(fù)方面，城鄉(xiāng)之間也實(shí)行差別對(duì)待。法律規(guī)定，農(nóng)民從事生產(chǎn)和生活需要繳納農(nóng)業(yè)稅、農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅、屠宰稅、耕地占用稅，每年還要完成國(guó)家規(guī)定的糧食、棉花等主要農(nóng)產(chǎn)品定購(gòu)任務(wù)。同時(shí)，地方政府為維持和發(fā)展農(nóng)村公益事業(yè)和行政管理的運(yùn)行，直接從農(nóng)戶征收鄉(xiāng)統(tǒng)籌費(fèi)和村提留費(fèi)。前者用于本鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）范圍內(nèi)的鄉(xiāng)村兩級(jí)辦學(xué)、計(jì)劃生育、優(yōu)撫、民兵訓(xùn)練、修建鄉(xiāng)村道路等民辦公助事業(yè)等，后者用于村級(jí)行政的公積金、公益金和管理費(fèi)。此外，農(nóng)民還要承擔(dān)為本地植樹造林、防汛、公路建勤、修繕校舍、農(nóng)田水利基本建設(shè)所規(guī)定的義務(wù)工和勞動(dòng)積累工份額。國(guó)家還規(guī)定，縣級(jí)人民政府可以按照國(guó)家和上級(jí)政府相關(guān)規(guī)定向農(nóng)民征收農(nóng)村教育集資費(fèi)、行政事業(yè)性收費(fèi)等。與農(nóng)村相比較，城市居民主要只繳納個(gè)人所得稅，以每月收入800元以上為啟征點(diǎn)，而農(nóng)村的稅費(fèi)是按照人頭和家庭來征收，實(shí)際上是零啟征點(diǎn)。這種“城鄉(xiāng)差別”的稅收體制使得了農(nóng)民比城市人口承擔(dān)了更多的稅負(fù)。[16]

　　在缺乏國(guó)家大量投入的條件下，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展主要依靠的是農(nóng)村自身發(fā)展能力的擴(kuò)大，其主要辦法是發(fā)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)以工補(bǔ)農(nóng)。改革開放以來鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的發(fā)展曾經(jīng)對(duì)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展起了促進(jìn)作用，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的發(fā)展在農(nóng)村范圍內(nèi)形成了小范圍的“以工補(bǔ)農(nóng)”格局，不但增加了地區(qū)農(nóng)民的經(jīng)濟(jì)收入，而且促進(jìn)了農(nóng)民教育、改善居住條件、增強(qiáng)農(nóng)民福利等社會(huì)事業(yè)的發(fā)展。但是在城市經(jīng)濟(jì)改革全面推動(dòng)之后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)實(shí)際上一直受到不平等的政策待遇，在貸款、行政審批和政策扶植等方面長(zhǎng)期受到歧視。從90年代以來，隨著市場(chǎng)體制的不斷發(fā)展和外資企業(yè)的流入，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)由于規(guī)模小，技術(shù)水平和經(jīng)營(yíng)管理水平低等原因，除少數(shù)明星企業(yè)外，大多數(shù)普遍不景氣，生產(chǎn)效率下降，發(fā)展速度回落，吸納勞動(dòng)力的能力減弱，從而也影響到鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)對(duì)農(nóng)村的反哺能力。尤其是，多數(shù)有活力的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)大多集中在東南沿海地區(qū)，中西部地區(qū)不但鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)少，而且生產(chǎn)效益差，對(duì)農(nóng)村的反哺能力十分有限。在全國(guó)工農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的格局中，中央的政策仍然主要偏向于工業(yè)和城市的經(jīng)濟(jì)發(fā)展。工農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格長(zhǎng)期實(shí)行的剪刀差政策仍然在執(zhí)行，在全國(guó)范圍內(nèi)依然是“以農(nóng)補(bǔ)工”的政策格局。[17]

　　其三，從農(nóng)村行政管理體制的層面看，縣、鄉(xiāng)級(jí)政府機(jī)構(gòu)和行政人員普遍過于龐大，形成農(nóng)村管理體制的高成本運(yùn)行，造成農(nóng)民負(fù)擔(dān)過重。除了國(guó)家法律規(guī)定的農(nóng)業(yè)稅和農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅外，農(nóng)民的負(fù)擔(dān)增加主要體現(xiàn)在“鄉(xiāng)統(tǒng)籌”、“村提留”等各種行政上繳費(fèi)用的增長(zhǎng)上。1985年以來農(nóng)村承擔(dān)的這些費(fèi)用負(fù)擔(dān)越來越重，其主要原因與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府機(jī)構(gòu)和人員的不斷增加有直接的關(guān)系。1982年底，全國(guó)人大通過的新憲法重新將鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)定為農(nóng)村基層政府，1983年10月中共中央、國(guó)務(wù)院頒布《關(guān)于實(shí)行政社分開，建立鄉(xiāng)政府的通知》，到1985年底，全國(guó)基本上實(shí)行了“撤社建鄉(xiāng)”政府體制的轉(zhuǎn)變。鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制建立之后，機(jī)構(gòu)和人員一直不斷膨脹。由于縣鄉(xiāng)機(jī)構(gòu)設(shè)置有很大的隨意性，縣一級(jí)的主管部門在鄉(xiāng)鎮(zhèn)可以設(shè)置對(duì)口機(jī)構(gòu)和安置人員，鄉(xiāng)政府為了執(zhí)行各項(xiàng)政策和完成上級(jí)各級(jí)政府制定的各項(xiàng)“達(dá)標(biāo)”任務(wù)，也自主設(shè)立機(jī)構(gòu)和增置人員。在缺乏有效管理和約束的情況下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)和人員的急劇增加。例如，在80年代中期，每一個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府需要由鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)財(cái)政開支的行政人員編制大約是30人左右，而近幾年來，這一數(shù)字增加到了約300人，發(fā)達(dá)地區(qū)鎮(zhèn)級(jí)級(jí)別單位甚至達(dá)800—1000人。與此同時(shí)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)政府維持機(jī)構(gòu)運(yùn)轉(zhuǎn)和人員工資的費(fèi)用急劇增加，造成鄉(xiāng)級(jí)財(cái)政支出的不斷擴(kuò)大和鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政負(fù)債率的不斷增加。為了生存，鄉(xiāng)政府必然需要增加“非規(guī)范性收入”以補(bǔ)貼財(cái)政支出，其辦法是將這些財(cái)政缺口通過軟約束的“統(tǒng)籌提留”、行政性收費(fèi)以及各種名目的集資等方式強(qiáng)加在農(nóng)民的頭上。鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨政機(jī)構(gòu)和人員的不斷增長(zhǎng)以及農(nóng)民負(fù)擔(dān)的不斷加重，使得“三農(nóng)”問題日漸凸顯，農(nóng)民與地方基層政府之間的對(duì)立和沖突不斷升級(jí)和惡化。這種情況在中西部較為貧窮的地區(qū)尤為嚴(yán)重。[18]

　　以上三個(gè)方面是造成城鄉(xiāng)貧富之間的差距不斷擴(kuò)大的主要原因，而城鄉(xiāng)差別對(duì)待的政策結(jié)構(gòu)和高成本運(yùn)行的縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理體制則更具有本質(zhì)性。在現(xiàn)有的差別對(duì)待政策體制下，農(nóng)業(yè)作為弱勢(shì)產(chǎn)業(yè)不能得到應(yīng)有的政策保護(hù)，而且繼續(xù)在為其他產(chǎn)業(yè)和城市的發(fā)展支付成本�，F(xiàn)行的縣-鄉(xiāng)管理體制也將其高成本以各種正式的和非正式的方式轉(zhuǎn)嫁給農(nóng)民。這種情況的發(fā)展，致使現(xiàn)在城鄉(xiāng)貧富差距甚至已經(jīng)高于改革開放前期的水平。[19]

　　三、解決“三農(nóng)”問題的政策與體制制約

　　九十年代以來，中央政府開始重視農(nóng)村發(fā)展和農(nóng)民負(fù)擔(dān)過重的問題。針對(duì)普遍存在的“三農(nóng)”問題，中央政府認(rèn)識(shí)到農(nóng)村的核心問題是農(nóng)民增收和農(nóng)村穩(wěn)定，并為此制定政策和措施，引導(dǎo)農(nóng)民進(jìn)入市場(chǎng)，減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)和理順農(nóng)村干群關(guān)系。但在國(guó)家農(nóng)村整體政策沒有結(jié)構(gòu)性變化以及縣-鄉(xiāng)管理體制改革的情況下，這些針對(duì)具體問題的具體政策大多遇到執(zhí)行難的政策困境。

　　首先，“三農(nóng)”問題的首要問題是如何增加農(nóng)民的實(shí)際收入。提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率是增加農(nóng)民收入的重要手段。在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代，政府是農(nóng)村唯一的經(jīng)濟(jì)組織管理力量。政治動(dòng)員、公社和民兵等建制將農(nóng)民嚴(yán)密的組織起來。農(nóng)民在高度統(tǒng)一的半軍事化的指揮下，按照政府下達(dá)的指令從事農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，上識(shí)字班學(xué)習(xí)政治和文化，使用化肥農(nóng)藥、糧食新品種和少量的農(nóng)業(yè)機(jī)械，農(nóng)業(yè)技術(shù)是完全的“公共產(chǎn)品”。政府成為農(nóng)村科技發(fā)展和推廣的唯一組織和推動(dòng)力。然而，自從農(nóng)村實(shí)現(xiàn)聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制以來，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)逐漸改變了政府和農(nóng)民的關(guān)系以及農(nóng)村生產(chǎn)組織形式，農(nóng)村科技供求關(guān)系發(fā)生了深刻的變化。據(jù)一些農(nóng)村科技推廣的個(gè)案研究表明，改革開放以來，農(nóng)村科技普及在新的不完備市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)環(huán)境下受到了種種因素的制約。[20]雖然各級(jí)政府的預(yù)算中仍然保留了一定數(shù)目的無償農(nóng)業(yè)技術(shù)推示范的財(cái)政經(jīng)費(fèi)，但這一筆相當(dāng)大的經(jīng)費(fèi)并沒有落實(shí)在農(nóng)業(yè)科技推廣中去，而是流向了城市周邊的政府投資和公司化經(jīng)營(yíng)，以求得更高的資金回報(bào)率。作為農(nóng)村公共產(chǎn)品的技術(shù)推廣經(jīng)費(fèi)正在被其管理的部門挪用，成為這些部門特權(quán)收益。在目前財(cái)政資金決策監(jiān)督體制下，農(nóng)民對(duì)資金的流動(dòng)和操作過程不了解，也無法參與和監(jiān)督，農(nóng)業(yè)技術(shù)普及資金真正用于農(nóng)業(yè)技術(shù)提高的部分越來越少，農(nóng)村科技人員的人數(shù)也急劇下降。在高等教育對(duì)農(nóng)業(yè)科技人員的培養(yǎng)方面同樣出現(xiàn)了學(xué)生來源減少和科技人才不愿下鄉(xiāng)的問題。

　　在農(nóng)產(chǎn)品流通領(lǐng)域，糧食和棉花等主要農(nóng)產(chǎn)品的流通仍然在相當(dāng)?shù)某潭壬鲜車?guó)家控制。糧食和棉花生產(chǎn)成本高價(jià)格低，無法成為農(nóng)民增收的主要依靠。種植其他經(jīng)濟(jì)作物和從事養(yǎng)殖業(yè)可以為農(nóng)民帶來更多的回報(bào)，但也具有更高的市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)。在引導(dǎo)農(nóng)民進(jìn)入市場(chǎng)方面，由于農(nóng)村自組織程度比較低，對(duì)市場(chǎng)信息的了解主要還是靠基層政府的指導(dǎo)。而基層政府在引導(dǎo)農(nóng)民進(jìn)入市場(chǎng)時(shí)并不直接承擔(dān)市場(chǎng)的風(fēng)險(xiǎn)成本，加之政府習(xí)慣于用行政方式理解市場(chǎng)和指導(dǎo)農(nóng)民，往往誤導(dǎo)農(nóng)民，造成農(nóng)民直接經(jīng)濟(jì)損失。

　　中央有關(guān)減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)的措施主要是制定有關(guān)政策和規(guī)定行政事業(yè)收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，限制地方和基層政府的“亂收費(fèi)”、“亂攤派”和“亂集資”。從法定的意義上講，農(nóng)民負(fù)擔(dān)是指國(guó)家政策規(guī)定或由法律規(guī)定具有農(nóng)村戶口的農(nóng)民應(yīng)該承擔(dān)的義務(wù)。1993年7月通過的《中國(guó)人民共和國(guó)農(nóng)業(yè)法》規(guī)定，農(nóng)民依法繳納稅款，依法繳納村集體提留和鄉(xiāng)統(tǒng)籌費(fèi)，依法承擔(dān)農(nóng)村義務(wù)工和勞動(dòng)工。該《農(nóng)業(yè)法》對(duì)向農(nóng)民的收費(fèi)、罰款、攤派、集資等作了明確的限制，規(guī)定一切向農(nóng)民的收費(fèi)、罰款、攤派都必須有法律和法規(guī)的依據(jù)，集資必須實(shí)行自愿原則。但在實(shí)際運(yùn)作上，農(nóng)民的負(fù)擔(dān)遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出了法定的范圍。各級(jí)政府為了自身財(cái)政的需要，往往通過搭便車的方式增加農(nóng)民應(yīng)交的稅費(fèi)額度和增加收費(fèi)項(xiàng)目。由于中央有關(guān)農(nóng)業(yè)稅負(fù)政策并沒有根本改變，農(nóng)業(yè)稅收總量不但沒有逐年減少，反而逐年增加。從實(shí)行分稅制以來，地方財(cái)政普遍困難重重，尤其是在縣鄉(xiāng)級(jí)政府，財(cái)政缺口自然轉(zhuǎn)嫁到農(nóng)民身上。農(nóng)民負(fù)擔(dān)逐年加重，則進(jìn)一步惡化了農(nóng)村的干群關(guān)系。為減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)，中央政府從80年代后期以來先后發(fā)布了20多件法律法規(guī)和行政文件，但是許多地方政府通過種種“對(duì)策”，虛報(bào)數(shù)字，回避檢查，仍然不斷增加農(nóng)民負(fù)擔(dān)。地方政府和部門面向農(nóng)民的各種收費(fèi)、集資、罰款和攤派項(xiàng)目不斷增加，數(shù)額不斷增大。根據(jù)國(guó)務(wù)院有關(guān)官員透露，一些地方政府增加財(cái)政，虛報(bào)農(nóng)民收入，超標(biāo)準(zhǔn)提取村提留和鄉(xiāng)統(tǒng)籌費(fèi)，強(qiáng)迫農(nóng)民以資代勞；
一些地方則違反國(guó)家規(guī)定，按田畝或人頭平攤征收農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅和屠宰稅；
有些部門要求基層進(jìn)行的達(dá)標(biāo)升級(jí)活動(dòng)屢禁不止，所需資金最后攤派到農(nóng)民身上；
有些地方基層干部采取非法手段強(qiáng)行向農(nóng)民收錢收物，釀成惡性案件和群體性事件。根據(jù)其提供的統(tǒng)計(jì)數(shù)字，1999年全國(guó)農(nóng)民直接承擔(dān)的稅費(fèi)負(fù)擔(dān)總額約為1200多億元，農(nóng)民人均負(fù)擔(dān)稅費(fèi)為130多元。其中，農(nóng)民繳納的農(nóng)（牧）業(yè)稅，農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅、屠宰稅各項(xiàng)稅收收入近300億元；
農(nóng)民直接繳納的村提留和鄉(xiāng)統(tǒng)籌費(fèi)約為600億元；
“兩工”中的以資代勞及其他各種社會(huì)負(fù)擔(dān)（包括行政事業(yè)性收費(fèi)、集資、罰款、攤派等）約為300億元。[21] 據(jù)一位學(xué)者的調(diào)查，在某一個(gè)縣級(jí)市，1999年的村提留、鄉(xiāng)統(tǒng)籌費(fèi)總額比80年代中期增加了10 多倍。在這個(gè)縣，一般收取金額占上年人均純收入的10%到15%；
有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)收取的農(nóng)民負(fù)擔(dān)名目仍然達(dá)30多項(xiàng)。除法定的農(nóng)業(yè)稅和提留統(tǒng)籌費(fèi)之外，該縣農(nóng)民的額外負(fù)擔(dān)是負(fù)擔(dān)總額的40%。[22]

　　針對(duì)農(nóng)民不合理“負(fù)擔(dān)”的問題，中央決定在農(nóng)村實(shí)行農(nóng)村稅費(fèi)改革，并于2000年開始先后在安徽、江蘇全省及其他地區(qū)的102個(gè)縣（市）進(jìn)行了費(fèi)改稅政策 [23]的試點(diǎn)，想規(guī)范農(nóng)村稅費(fèi)制度，從根本上消除農(nóng)村“亂收費(fèi)”的問題，以達(dá)到減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)的目的。這一改革試點(diǎn)于2002年又?jǐn)U大到20個(gè)�。ㄖ陛犑�、自治區(qū)）以及其他省份的25個(gè)縣（市）。但是，由于國(guó)家公共財(cái)政體制本身的不完善，財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的手段不規(guī)范不合理（具體的轉(zhuǎn)移支付還沒有建立與公共品生產(chǎn)、供給相聯(lián)系的配套制度），縣鄉(xiāng)之間財(cái)政關(guān)系仍然偏重于財(cái)政承包制（這種制度造成鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政管理依附于縣級(jí)政府，在提供本地公共產(chǎn)品方面不能自主），鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政體制改革和機(jī)構(gòu)人員精簡(jiǎn)沒有真正落實(shí)，農(nóng)村義務(wù)教育管理體制沒有進(jìn)行相應(yīng)的改革（“鄉(xiāng)鎮(zhèn)辦小學(xué)、縣辦中學(xué)體制”使鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)政府財(cái)政的大部分用于農(nóng)村義務(wù)教育），其結(jié)果是大多數(shù)縣鄉(xiāng)財(cái)政瀕臨破產(chǎn)，基層政府行政運(yùn)行難以保障，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府提供公共產(chǎn)品的能力急劇下降（農(nóng)村義務(wù)教育首當(dāng)其沖）。因此，中央政府不得不用“積極穩(wěn)妥、量力而行、分步實(shí)施”的原則調(diào)整政策實(shí)施的步伐。

　　綜上所述，“農(nóng)民負(fù)擔(dān)”問題并非單純由基層政府的非規(guī)范行為所至，更深層的原因還在于國(guó)家政策結(jié)構(gòu)的不合理和行政體制的弊端�！叭�農(nóng)”問題雖然受到了中央決策層的重視，但是，由于國(guó)家宏觀政策結(jié)構(gòu)沒有發(fā)生實(shí)質(zhì)性的改變，自上而下高成本運(yùn)行的縣-鄉(xiāng)管理體制改革的滯后，針對(duì)“三農(nóng)”問題的具體政策很難取得預(yù)期的效果。

　　四、農(nóng)村政治穩(wěn)定與治理模式的結(jié)構(gòu)性變化

　　九十年代以來，鄉(xiāng)村“民主自治”與“三農(nóng)問題”成為中國(guó)農(nóng)村兩個(gè)最重要的議題。兩個(gè)議題具有不同的性質(zhì)和不同的發(fā)生原因，但從政治的角度上分析，兩者之間也存在著因果聯(lián)系。“三農(nóng)問題”主要是由于城鄉(xiāng)差別對(duì)待的國(guó)家宏觀政策結(jié)構(gòu)和高成本縣—鄉(xiāng)管理體制產(chǎn)生的必然結(jié)果，“三農(nóng)問題”的長(zhǎng)期延續(xù)和加重不但阻礙鄉(xiāng)村社會(huì)的發(fā)展，而且還影響到鄉(xiāng)村政治的穩(wěn)定。鄉(xiāng)村民主自治則是自上而下推動(dòng)的一種制度變革，其目的是在農(nóng)村的最基層建立“自我管理、自我教育、自我服務(wù)”的群眾性自治組織，(點(diǎn)擊此處閱讀下一頁)

　　以取代人民公社的準(zhǔn)軍事化的管理方式，并通過村民選舉為這種自治賦予“民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督”內(nèi)涵，以保障鄉(xiāng)村的政治穩(wěn)定。但從制度的層面上看，鄉(xiāng)村民主自治在中國(guó)近現(xiàn)代史上不能不說是一種全新的制度安排。然而，這種制度安排在實(shí)踐過程中卻具有很強(qiáng)的行政主導(dǎo)性，自治權(quán)威仍然帶有相當(dāng)程度的官僚化特性。另外，這種村民自治是一種鄉(xiāng)村社會(huì)中最原始（基本上以自然村落為主的）也是最小單位中的自治，民主自治的功能只限于自治組織內(nèi)部的利益調(diào)整。限于權(quán)威的依附性和自治規(guī)模的限制，在強(qiáng)大的行政權(quán)威的壓力下，自治組織很難成為其共同利益的維護(hù)者。村民自治的這些特性也許可以從一定程度解釋，為什么當(dāng)鄉(xiāng)村“民主自治”在全國(guó)得以普遍推行的同時(shí)，與農(nóng)民利益休戚相關(guān)的“三農(nóng)” 問題不能得到妥善解決。鄉(xiāng)村“民主自治”和“三農(nóng)問題”這兩個(gè)在許多人看來不相干的議題實(shí)際上存在著某些必然的關(guān)系。

　　“三農(nóng)”問題的長(zhǎng)期存在和不斷加重所引發(fā)的農(nóng)村政治穩(wěn)定問題直接引起了中央決策層和知識(shí)界對(duì)農(nóng)村問題的重視。十六大以來新的國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)集體也已經(jīng)將農(nóng)村問題列入重要政治議程。一些相關(guān)的具體政策也已進(jìn)入試點(diǎn)推行階段，如中央強(qiáng)調(diào)將繼續(xù)推行農(nóng)村“費(fèi)改稅”政策，并同時(shí)加大中央財(cái)政對(duì)包括義務(wù)教育在內(nèi)的農(nóng)村公共財(cái)政的支持。在中央的部署下，許多城市已經(jīng)開始進(jìn)行“農(nóng)轉(zhuǎn)非”政策的調(diào)整，放寬農(nóng)村人口轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)人口的限制，以加速城市化比例。然而，正如本文以上所述，“三農(nóng)問題”的產(chǎn)生和難以解決的原因是與國(guó)家政策結(jié)構(gòu)和行政管理體制上的問題相關(guān)聯(lián)的，在解決具體問題的政策實(shí)施中所遇到的困境業(yè)已表明，“三農(nóng)”問題的影響不僅已經(jīng)觸及到了縣-鄉(xiāng)管理體制的結(jié)構(gòu)性問題，而且業(yè)已跨越了農(nóng)村社會(huì)的邊界，觸及到了國(guó)家宏觀政策中的結(jié)構(gòu)性問題。解決“三農(nóng)”問題維持農(nóng)村政治穩(wěn)定將涉及農(nóng)村治理模式的結(jié)構(gòu)性變化，涉及到農(nóng)村基本政策和管理方式的大幅度調(diào)整和創(chuàng)新。只有通過國(guó)家政策結(jié)構(gòu)上的重大調(diào)整和行政管理體制上的重大改革才有可能徹底解決目前的困境。具體講，就政策選擇層面而言，農(nóng)村稅費(fèi)改革必須結(jié)合中央和省級(jí)財(cái)政對(duì)農(nóng)村公共事業(yè)建設(shè)的投入以及縣鄉(xiāng)級(jí)政府的機(jī)構(gòu)改革；
減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)和增加農(nóng)民收入的問題必須有相關(guān)政策能夠保障農(nóng)民的正當(dāng)權(quán)益不受侵犯；
國(guó)家的宏觀政策必須打破“二元”社會(huì)政策基調(diào)，進(jìn)一步改革現(xiàn)有城鄉(xiāng)分離的相關(guān)政策，允許農(nóng)村剩余勞動(dòng)力向城市勞動(dòng)力市場(chǎng)的合理流動(dòng)，減少農(nóng)村人口，加快城市化進(jìn)程。這些政策必然要涉及到城鄉(xiāng)利益結(jié)構(gòu)的重大調(diào)整，涉及到鄉(xiāng)村治理中國(guó)家和鄉(xiāng)村社會(huì)關(guān)系的調(diào)整。占總?cè)丝诩s70%的農(nóng)民能否在這一重大利益調(diào)整中產(chǎn)生應(yīng)有的政治影響力，將在一定程度上決定著利益調(diào)整和國(guó)家與鄉(xiāng)村社會(huì)關(guān)系調(diào)整的程度，也將在相當(dāng)程度上決定著鄉(xiāng)村治理模式的結(jié)構(gòu)性變化的方向和程度。

　　但是，二十年來中國(guó)農(nóng)村管理模式的改革更多是表象性的而不是實(shí)質(zhì)性的，這一改革并沒有增強(qiáng)農(nóng)民在上述這些利益調(diào)整的格局中的影響力。從形式上看農(nóng)村實(shí)行了村級(jí)自治和民主選舉，但是國(guó)家通過政府基層行政機(jī)構(gòu)對(duì)農(nóng)村社會(huì)的強(qiáng)控制治理模式并沒有發(fā)生本質(zhì)上的變化。政府對(duì)農(nóng)業(yè)、農(nóng)村和農(nóng)民的“區(qū)別對(duì)待”政策并沒有因?yàn)榇迕褡灾魏突鶎舆x舉而得到改變。單個(gè)行政村落的自治和民主選舉充其量只能形成“馬鈴薯”式的自組織群，而這種相互隔離的、分散的自組織不可能直接影響國(guó)家層面的政策選擇，難以約束基層政府的行為，也無法改變農(nóng)民在社會(huì)利益分配格局中的弱勢(shì)地位。中國(guó)正在進(jìn)行具有現(xiàn)代化意義上的社會(huì)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型，解決轉(zhuǎn)型時(shí)期農(nóng)村發(fā)展問題并非是鄉(xiāng)村村級(jí)社區(qū)內(nèi)部政治關(guān)系調(diào)整所能為之的。它有賴于中央權(quán)威對(duì)農(nóng)村政策的合理選擇，有賴于鄉(xiāng)村自治與鄉(xiāng)村利益共同體在更大范圍上的再造。在目前的政策制定體制下，后者的積極參與有可能是農(nóng)村政策合理選擇的一個(gè)重要的因素。

　　政策選擇是一個(gè)受到多方面政治因素影響的博弈過程。在全國(guó)政策結(jié)構(gòu)性調(diào)整中，農(nóng)村政策的選擇依然要受到國(guó)家整體發(fā)展戰(zhàn)略的制約，受到業(yè)已形成的利益格局的限制。因此，國(guó)家政策結(jié)構(gòu)中城鄉(xiāng)“二元化”政策體系的調(diào)整無法在短期內(nèi)發(fā)生重大變化。在此條件下，進(jìn)一步推進(jìn)鄉(xiāng)村治理模式的轉(zhuǎn)型，改革高成本運(yùn)行的縣-鄉(xiāng)管理體制，在解決“三農(nóng)”問題，緩和農(nóng)民與基層政權(quán)矛盾方面將會(huì)更具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。

　　目前，一些學(xué)者通過相關(guān)研究提出了一些關(guān)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理體制改革的方案和設(shè)想，例如，將鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府改為縣級(jí)政府的派出機(jī)構(gòu)，通過政府管理層級(jí)簡(jiǎn)化和財(cái)政體制創(chuàng)新來排解縣、鄉(xiāng)財(cái)政困境[24]，或者撤銷鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)，實(shí)行“鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治”，以徹底解決鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府權(quán)力與責(zé)任不平衡的問題。[25] 這些主流學(xué)者的鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制改革方案和設(shè)想，更多地是試圖通過行政體制改革來實(shí)行機(jī)構(gòu)和人員的精簡(jiǎn)來解決基層政府財(cái)政所面臨的問題，或者通過行政執(zhí)行體制的內(nèi)部調(diào)整增強(qiáng)體制的自我約束以規(guī)范基層行政行為。他們過多地倚重于自上而下的行政管理體制的自我完善能力，或多或少地忽視了來自鄉(xiāng)村社會(huì)潛在的自主能力和政治影響力。[26] 主流學(xué)者的局限在于對(duì)我國(guó)自上而下的傳統(tǒng)行政管理-執(zhí)行體制所存在的結(jié)構(gòu)性特征缺乏足夠的認(rèn)識(shí)。這些結(jié)構(gòu)性特征主要體現(xiàn)為：管制型的政府行政建構(gòu)、準(zhǔn)動(dòng)員型的行政執(zhí)行模式和以完成任務(wù)指標(biāo)為手段的行政激勵(lì)體制。在這種管理-執(zhí)行體制下，基層政府很容易忽視行政效率的提高和行政資源的合理配置，無節(jié)制地增加行政運(yùn)行成本，產(chǎn)生行政執(zhí)行的外溢性。[27] 因此。在傳統(tǒng)行政管理-執(zhí)行體制缺乏結(jié)構(gòu)性變革的條件下，縣-鄉(xiāng)管理體制實(shí)行自我完善和自我約束的可能性程度是值得懷疑的。

　　在縣-鄉(xiāng)管理體制中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府扮演著一種雙重角色，它既是提供鄉(xiāng)村公共產(chǎn)品一時(shí)難以替代的供給者，又是增加農(nóng)民負(fù)擔(dān)的一個(gè)誘因。與縣級(jí)政府比較，鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)政府更直接面對(duì)農(nóng)村基層，也更多地承受著縣以上各級(jí)政府政策執(zhí)行的壓力和承擔(dān)著這些政策執(zhí)行的部分成本。在自上而下準(zhǔn)動(dòng)員型行政體制下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對(duì)上負(fù)責(zé)有余而對(duì)下負(fù)責(zé)不足。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的主要人事任命由縣級(jí)負(fù)責(zé)，工作任務(wù)由縣級(jí)有關(guān)部門布置和監(jiān)督，必須向上級(jí)負(fù)責(zé)；
而在財(cái)政上，鄉(xiāng)鎮(zhèn)則要依賴于鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)組織。這種權(quán)責(zé)的非均衡性，很容易使縣級(jí)政府將其職能擴(kuò)張所造成的財(cái)政負(fù)擔(dān)以下派任務(wù)指標(biāo)的形式強(qiáng)加給鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府再將這些負(fù)擔(dān)轉(zhuǎn)嫁成農(nóng)民負(fù)擔(dān)。許多地方出現(xiàn)的農(nóng)民與基層政府之間的矛盾和沖突已經(jīng)在一定程度上說明了行政執(zhí)行外溢性后果的存在。因此，鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制改革既應(yīng)該著眼于縣-鄉(xiāng)關(guān)系中的權(quán)力與責(zé)任的對(duì)應(yīng)和平衡，也更應(yīng)該著眼于鄉(xiāng)鎮(zhèn)權(quán)威來源與利益共同體之間的有機(jī)結(jié)合和良性互動(dòng)。如果在村民自治的基礎(chǔ)上將自治擴(kuò)大到鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府一級(jí)，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)長(zhǎng)選舉試點(diǎn)的基礎(chǔ)上不斷推廣經(jīng)驗(yàn)，使農(nóng)民能夠在鄉(xiāng)鎮(zhèn)范圍內(nèi)實(shí)行“民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督”，這將會(huì)在一定程度上推動(dòng)鄉(xiāng)村治理模式的結(jié)構(gòu)性變化，緩解“三農(nóng)問題”困擾下鄉(xiāng)村治理的困境，并在國(guó)家政策結(jié)構(gòu)調(diào)整和政策實(shí)施方面逐漸產(chǎn)生積極的影響。

　　注釋：

　　[1] 金太軍、王運(yùn)生“村民自治在國(guó)家與農(nóng)村社會(huì)關(guān)系制度化重構(gòu)中的意義”，《文史哲》2002年第2期。

　　[2]黨國(guó)權(quán)：“‘村民自治’是民主政治的起點(diǎn)嗎”？《戰(zhàn)略與管理》，1999年1期，第95頁。

　　[3]毛丹：《鄉(xiāng)村組織化和鄉(xiāng)村民主--浙江蕭山市尖山下村觀察》，1998年（香港）《中國(guó)社會(huì)科學(xué)季刊》總第22卷。

　　[4]徐勇：“民主化進(jìn)程中的政府主動(dòng)性----四川省達(dá)川市村民自治示范活動(dòng)調(diào)查與思考”，《戰(zhàn)略與管理》1997年第3期

　　[5]肖立輝：“村民自治在中國(guó)的緣起和發(fā)展”，《學(xué)術(shù)論叢》1999年第2期

　　[6]見陳翰笙《解放前的地主和農(nóng)民——華南農(nóng)村危機(jī)研究》，中國(guó)社會(huì)科學(xué)出版社，1984年版；
Kathryn Bernhardt: Rents, Taxes, and Peasant Resistance: the Lower Yangzi Region, 1984-1950, Stanford University Press, 1992.

　　[7]費(fèi)孝通，《鄉(xiāng)土中國(guó)》，天津人民出版社，1994年版。

　　[8]1998年10月14日黨的十五大三中全會(huì)通過的《中共中央關(guān)于農(nóng)業(yè)和農(nóng)村工作若干重大問題的決議》強(qiáng)調(diào)搞好村民自治，“重點(diǎn)是建立健全以村民委員會(huì)的民主選舉制度，以村民會(huì)議或村民代表會(huì)議為主要形式的民主議事制度，以村務(wù)公開、民主評(píng)議和村民委員會(huì)定期報(bào)告工作為內(nèi)容的民主監(jiān)督制度�！�…推進(jìn)村民自治的制度化、規(guī)范化�！币娭醒胛墨I(xiàn)研究室編：《十五大以來重要文獻(xiàn)選編》（上），人民出版社，2000年6月第一版，第576頁。

　　[9]根據(jù)近幾年中共中央、國(guó)務(wù)院以及民政部對(duì)村民自治工作各種文件規(guī)定，村民自治工作的主要內(nèi)容是完善村務(wù)公開制度，定期向村民公開財(cái)務(wù)收支、計(jì)劃生育情況、宅基地審批、農(nóng)民負(fù)擔(dān)攤派、收電費(fèi)收繳、集體經(jīng)濟(jì)項(xiàng)目承包等其他事項(xiàng)，并強(qiáng)調(diào)鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委和政府要加強(qiáng)對(duì)村民民主建設(shè)的具體指導(dǎo)。見民政部1997年8月5日發(fā)布的《關(guān)于進(jìn)一步建立健全村務(wù)公開制度，深化農(nóng)村村民自治工作的通知》（民政部基層政權(quán)建設(shè)司農(nóng)村處編：《1997年度農(nóng)村基層政治建設(shè)資料匯編》第123頁），中共中央、國(guó)務(wù)院1998年1月24日發(fā)布的《關(guān)于1998年農(nóng)業(yè)和農(nóng)村工作的意見》（中央文獻(xiàn)研究室編：《十五大以來重要文獻(xiàn)選編》（上），人民出版社，2000年6月第一版，第31-32頁。

　　[10]張靜：《基層政權(quán)：鄉(xiāng)村制度諸問題》，浙江人民出版社，2000年版，第208頁。

　　[11]曹錦清：《黃河邊的中國(guó)：一個(gè)學(xué)者對(duì)鄉(xiāng)村社會(huì)的觀察與思考》，上海文藝出版社，2000年版。

　　[12]李昌平：《我對(duì)總理說實(shí)話》，光明日?qǐng)?bào)出版社，2002年版。

　　[13]于建嶸：《岳村政治：轉(zhuǎn)型期中國(guó)鄉(xiāng)村政治結(jié)構(gòu)的變遷》，商務(wù)印書館，2002年版。

　　[14]根據(jù)國(guó)土資源部最近公布的調(diào)查結(jié)果，2002年度耕地減少2529萬畝，其中全國(guó)各地生態(tài)退耕總面積為2138.3萬畝，是近年來最多的一年，相當(dāng)于前5年年均生態(tài)退耕面積的3倍多。同時(shí)，農(nóng)業(yè)內(nèi)部結(jié)構(gòu)調(diào)整也減少了耕地524萬畝，轉(zhuǎn)化成了林地、園地和牧草地。此外，房地產(chǎn)和基本建設(shè)兩項(xiàng)投資共占用耕地近295萬畝，比前5年年均占用耕地增加了24.5萬畝。根據(jù)中國(guó)現(xiàn)實(shí)狀況，國(guó)家規(guī)定全國(guó)耕地?cái)?shù)量不得低于16億畝的底線，2002年所統(tǒng)計(jì)到的數(shù)字已經(jīng)開始接近國(guó)家規(guī)定的底線。見中國(guó)新聞網(wǎng)2003年3月8日電。

　　[15]有關(guān)該制度的具體內(nèi)容和演變，見俞德鵬：《城鄉(xiāng)社會(huì)：從隔離走向開放——中國(guó)戶籍制度與戶籍法研究》，山東人民出版社，2002年版，第一章。

　　[16]孫立平最近分析指出，除了正式的稅之外，地方政府向農(nóng)民征收的各種“費(fèi)”實(shí)際上是以農(nóng)民的個(gè)人和家庭收入為依據(jù)的，在“稅收含義”上可視為“準(zhǔn)個(gè)人所得稅”。根據(jù)他的估算，2001年農(nóng)村居民的收入之相當(dāng)城市居民總收入的36%，但所承擔(dān)的個(gè)人所得稅則占全國(guó)各惡人所得稅的44%-60%。見孫立平：“個(gè)人所得稅的疑惑”，《經(jīng)濟(jì)觀察報(bào)》，2003年3月31日，B3版。

　　[17]據(jù)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局的測(cè)算，從1990年到1992年，通過剪刀差政策從農(nóng)村轉(zhuǎn)移出去的財(cái)富價(jià)值分別為969億元、1350億元和1647億元。見郭書田：“再論當(dāng)今的農(nóng)民問題”，《社會(huì)主義研究》，1995年�？�。

　　[18]一般來說，純農(nóng)業(yè)地區(qū)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)“非規(guī)范性收入”所占比重只占30%左右，其來源主要是鄉(xiāng)鎮(zhèn)統(tǒng)籌、行政事業(yè)性收費(fèi)、集資等收入，基本上從農(nóng)民頭上直接征收。而鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)比較發(fā)達(dá)的東南沿海地區(qū)及市郊鄉(xiāng)鎮(zhèn)的“非規(guī)范性收入”所占比重則一般在60%以上，甚至達(dá)到90%以上，其來源主要是鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的剩余上交、土地征用收入。這可以從一個(gè)側(cè)面反映為什么我國(guó)中西部農(nóng)村地區(qū)農(nóng)民負(fù)擔(dān)問題比較突出，因?yàn)檫@些地區(qū)基本上以農(nóng)業(yè)收入為主，以農(nóng)業(yè)稅收為主體的預(yù)算內(nèi)收入根本無法維持鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的正常運(yùn)轉(zhuǎn)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府不得不在非預(yù)算部分?jǐn)U大征收空間，從農(nóng)民頭上征收。隨著人員和機(jī)構(gòu)的增加、各種達(dá)標(biāo)升級(jí)活動(dòng)的開展和政績(jī)（面子）工程的建設(shè)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)公共開支逐年上升，農(nóng)民負(fù)擔(dān)也便隨之累年加重，鄉(xiāng)村干群沖突愈演愈烈。

　　[19]根據(jù)有關(guān)的研究，1978年城市居民的收入比農(nóng)村居民高2.57倍，1984年由于農(nóng)村率先改革使比例降到了1.7倍，但是，到2000年這一比例已經(jīng)上升到2.8倍。這些數(shù)字只反映了城鄉(xiāng)差別的平均數(shù)，從2000年的情況看，全國(guó)農(nóng)民人均純收入為2253元，但有60%的農(nóng)民的收入在平均數(shù)以下。見姚力文：“呼喚城鄉(xiāng)配套改革”，《中國(guó)改革》，2002年第2期，第56頁。

　　[20]見楊鵬：“中國(guó)農(nóng)村科技進(jìn)步的制約因素”，《戰(zhàn)略與管理》2001年第6期，21-27頁。

　　[21]見《中國(guó)宏觀經(jīng)濟(jì)信息網(wǎng)》2002年12月：“稅費(fèi)改革：破解農(nóng)村難題的重大舉措——訪國(guó)務(wù)院農(nóng)村稅費(fèi)改革工作小組辦公室副主任黃維健”。

　　[22]見蕭揚(yáng)：“做一個(gè)農(nóng)民有多難”，《中國(guó)改革》，2000年底6期。

　　[23]費(fèi)改稅是對(duì)我國(guó)正在開展的農(nóng)村稅費(fèi)改革的簡(jiǎn)稱。在大部分地區(qū)，這項(xiàng)改革的具體內(nèi)容是“三個(gè)取消、兩個(gè)調(diào)整、一個(gè)逐步取消”，即取消生豬屠宰稅，取消鄉(xiāng)統(tǒng)籌，取消農(nóng)村教育集資等專門面向農(nóng)民征收的行政事業(yè)性收費(fèi)和政府性基金、集資；
調(diào)整農(nóng)業(yè)稅政策和調(diào)整農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅征收辦法；
在幾年內(nèi)逐步取消統(tǒng)一規(guī)定的勞動(dòng)積累工和義務(wù)工。興辦集體生產(chǎn)和公共事業(yè)所需資金，實(shí)行“一事一議”，由村民大會(huì)或村民代表大會(huì)討論決定。稅費(fèi)改革的目標(biāo)是減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)，增加農(nóng)民收入。

　　[24]見徐勇：“縣政、鄉(xiāng)派、村治：鄉(xiāng)村治理的結(jié)構(gòu)性轉(zhuǎn)換”，《江蘇社會(huì)科學(xué)》，2002年第2期；
賈康、白景明：“縣鄉(xiāng)財(cái)政解困與財(cái)政體制創(chuàng)新”，《經(jīng)濟(jì)研究》，2002年第2期。

　　[25]見榮敬本等：《從壓力型體制向民主合作體制的轉(zhuǎn)變：縣鄉(xiāng)兩級(jí)政治體制改革》，中央編譯出版社，1998年版，第140-141頁；
鄭法：“農(nóng)村改革與公共權(quán)力的劃分”，《戰(zhàn)略與管理》，2000年第4期。

　　[26]最近也有一些非主流的學(xué)者主張?jiān)谵r(nóng)村建立更大范圍的農(nóng)民自組織，如農(nóng)會(huì)，但是因?yàn)槠淇赡軒�來的更大的不確定性和政治風(fēng)險(xiǎn)而不被主流學(xué)者所接受。

　　[27] 我在一篇分析行政審批制度改革的文章中，對(duì)傳統(tǒng)行政執(zhí)行體制的結(jié)構(gòu)性問題作了較為系統(tǒng)的分析。并用“行政執(zhí)行的外溢”來概括政府行政執(zhí)行機(jī)關(guān)在提供公共物品時(shí)給社會(huì)帶來的額外成本和負(fù)擔(dān)的所有現(xiàn)象，并認(rèn)為行政執(zhí)行外溢不光增加社會(huì)成本和負(fù)擔(dān)，而且會(huì)增加政權(quán)的政治成本。詳細(xì)分析見：徐湘林：“行政審批制度改革的體制制約與制度創(chuàng)新”，《國(guó)家行政學(xué)院學(xué)報(bào)》，2002年，第6期，第22-23頁和注（10）

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